ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1308/2016

Decizia nr. 1308/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

p

rin Încheierea din data de 08 decembrie 2014, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a învestit, în primă instanță, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 57/2008, invocată de reclamanta A., în calitate de moștenitoare a lui B., suspendând judecata cauzei până la rămânerea definitivă a hotărârii.

În motivarea excepției de nelegalitate, reclamanta a arătat că, din simpla analiză a art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, se poate constata că respectiva dispoziție legală nu instituie un termen în care să fie constatate eventuale încălcări ale prevederilor Legii nr. 290/2003.

Astfel, potrivit art. 11 alin. (2) din Constituția României, tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar dispozițiile alin. (2) al art. 20 din Constituție obligă la aplicarea prioritară a reglementărilor internaționale la care România este parte privitoare la drepturile fundamentale ale omului. România a ratificat Convenția Europeană a Drepturilor Omului prin Legea nr. 30/1994, așa încât instanța, în fața căreia se invocă existența unei neconcordanțe între legislația națională și dispozițiile Convenției, va aplica cu prioritate prevederile Convenției.

Prin sentința nr. 549 din 2 martie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate formulată de reclamanta A., în calitate de moștenitoare a lui B., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, C. - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, Comisia Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, D., E., F., G., H., I., J. și K. și cu intervenienții în nume propriu L., M. și N.

Prin Decizia nr. 2962 din 1 octombrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 549 din 2 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu consecința casării sentinței atacate și trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de control judiciar a reținut că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 262/2007, astfel de litigii fiind soluționate pe fond, ulterior intrării în vigoare a acestei din urmă legi.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ, prin sentința nr. 549 din 2 martie 2015, pronunțată în fond după casare, a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanta A., în calitate de moștenitoare a lui B., constatând nelegalitatea prevederilor cuprinse în art. 17 alin (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 57/2008.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut că prin prevederile contestate se conferă Serviciului pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, care funcționează în cadrul C. și, corelativ, vicepreședintelui C. atribuții care exced prevederilor actului normativ în executarea căruia a fost emis.

Astfel, dacă Legea nr. 290/2003 conferă Serviciului pentru aplicarea acestei legi posibilitatea de a cenzura legalitatea hotărârilor comisiilor județene sau a municipiului București numai cu ocazia soluționării contestațiilor formulate de beneficiarii Legii nr. 290/2003, potrivit dispozițiilor menționate, prin vicepreședintele C. care îi coordonează activitatea, serviciului în discuție îi este atribuită competența de a solicita chiar revocarea hotărârilor comisiei, „în baza raporturilor administrative ierarhice”, independent de existența unei contestații formulate împotriva acestora, fără limită de timp și independent de rămânerea definitivă a hotărârii.

Or, o astfel de posibilitate nu numai că nu este prevăzută de dispozițiile Legii nr. 290/2003, dar încalcă în mod flagrant principiul securității raporturilor juridice, readucând în discuție situații juridice soluționate definitiv, fie prin necontestarea hotărârii comisiilor pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, fie prin epuizarea căilor de atac prevăzute de lege, cu consecința imediată a creării unui climat de nesiguranță și incertitudine în ce privește respectarea obligațiilor asumate de stat față de proprii cetățeni.

În condițiile în care Legea nr. 290/2003 stabilește, în cuprinsul art. 8 alin. (4), un termen de 60 de zile pentru soluționarea contestațiilor, iar în art. 10 un termen de maxim 2 ani de la comunicarea hotărârii rămase definitivă, pentru punerea în executare a acesteia, intervenția vicepreședintelui C. și solicitarea revocării actului administrativ de recunoaștere a drepturilor, acordarea compensațiilor sau despăgubirilor persoanelor vizate de dispozițiile legii, pune sub semnul incertitudinii dreptul consfințit al acestor persoane, care au un bun în accepțiunea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Reglementând posibilitatea intervenției fără limită în timp a vicepreședintelui C., reprezentant al Guvernului, în scopul revocării unui act administrativ prin care este stabilit un drept de creanță împotriva statului, dispozițiile supuse controlului de legalitate în cauză, sunt de natură a încălca și principiul egalității de arme consacrat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în interpretarea art. 6 din Convenție, dând posibilitatea statului debitor de a interveni pentru a amâna fără termen executarea obligațiilor stabilite de propria administrație, în detrimentul particularului care astfel va fi obligat să suporte o sarcină exorbitant de mare, rupând justul echilibru dintre cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor acestuia.

Concluzionând, judecătorul fondului a apreciat că prevederile 17 alin. (4) lit. h) din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1120/2006 contravin dispozițiilor cu forță juridică superioară ale art. 8 alin. (4) și (5) și art. 10 din Legea nr. 290/2003, fiind astfel încălcat principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Împotriva acestei sentințe, considerând-o nelegală și netemeinică, au declarat recurs pârâții Comisia Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, C. și Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

3.1. În motivarea căii de atac, Comisia Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 a invocat prevederile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ.

În opinia sa, excepția de nelegalitate invocată este inadmisibilă, întrucât vizează un act administrativ cu caracter normativ și nu un act administrativ unilateral cu caracter individual, interpretarea potrivit căreia excepția de nelegalitate asupra actelor normative este admisibilă în lipsa unei prevederi legale exprese este abuzivă, fiind generată de o parte din practica instanțelor de judecată ceea ce nu constituie izvor de drept.

Totodată, a criticat soluția primei instanțe și sub aspectul că reclamanții nu au formulat plângere prealabilă la emitentul actului atacat, anterior invocării excepției de nelegalitate, întrucât actele normative pot fi atacate în instanță doar după efectuarea acestei proceduri.

Recurenta a mai arătat că cele reținute de instanță conduc la suprimarea obligațiilor și drepturilor C., conferite de legiuitor, încălcând astfel dreptul de apreciere și control al acestei autorități, care nu are atribuții de invalidare a hotărârii comisiilor județene, ci doar poate propune revocarea sau modificarea hotărârilor adoptate de comisii.

3.2. În dezvoltarea motivelor de recurs, C. a invocat prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Recurenta a susținut că excepția de nelegalitate este inadmisibilă, întrucât prevederile contestate se referă la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, astfel că nu se încadrează în categoria actelor susceptibile de a fi atacate pe această cale.

Totodată, a arătat că, în cauză, posibilitatea revocării actului administrativ este prevăzută de H.G. nr. 1120/2006, modificată prin H.G. nr. 57/2008 - art. 17 alin. (4) lit. h) - care reglementează modalitatea prin care se poate solicita revocarea actelor administrative emise cu greșita aplicare a Legii nr. 290/2003.

Textul de lege vizează modalitatea de acțiune a C. în situația exercitării controlului administrativ ierarhic, modificarea intervenită fiind impusă de existența la nivel național a numeroase hotărâri emise în baza Legii nr. 290/2003 care nu respectă prevederile legale.

De asemenea, din acest text de lege nu rezultă că C. are prerogative de a invalida hotărârile emise de comisiile județe sau ale comisiei municipiului București, respectiva autoritate doar propune reanalizarea hotărârilor, iar vicepreședintele poate solicita revocarea hotărârilor, în cazul în care s-au constatat încălcări ale prevederilor legale.

În speță, în temeiul acestor prevederi, C. a emis Decizia nr. 240 din 10 februarie 2010, prin care a solicitat Comisiei Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 reanalizarea Hotărârii nr. 373 din 09 aprilie 2009, în vederea revocării.

Recurenta a făcut referire și la Legea nr. 164/2014, prin care a fost reglementată o nouă procedură cu privire la soluționarea dosarelor constituite în temeiul Legii nr. 290/2003 și la plata despăgubirilor stabilite prin hotărârile emise de comisiile județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003.

3.3. În recursul formulat, Guvernul României a susținut că în mod greșit a fost admisă excepția de nelegalitate invocată, în condițiile în care aceasta privește un act administrativ unilateral cu caracter normativ, iar controlul judecătoresc al unor astfel de acte se exercită de instanță în cadrul acțiunii în anulare, partea având la îndemână o acțiune directă având ca obiect anularea respectivului act.

Recurentul a arătat că la elaborarea actului administrativ dedus judecății au fost respectate prevederile legale,

fiind avizat inclusiv de către Ministerul Justiției.

T

extul de lege contestat (17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, astfel cum a fost modificat prin H.G. nr. 57/2008) a parcurs toate procedurile de tehnică legislativă incidente, iar scopul introducerii lui a fost acela de a se corela legislația existentă cu modificările aduse altor norme legale la care se face trimitere, respectiv O. U.G. nr. 25/2007.

Modificarea art. 17

din H.G. nr. 1120/2006 vizează modalitatea de acțiune a C. în situația controlului ierarhic și nu cuprinde decât clarificări asupra unor dispoziții legale deja existente, fiind impusă întrucât, la nivel național, existau numeroase hotărâri emise în baza Legii nr. 290/2003 care nu respectau prevederile legale.

În fine, recurentul face referire și la Legea nr. 164/2014,

prin care a fost reglementată o nouă procedură cu privire la soluționarea dosarelor constituite în temeiul Legii nr. 290/2003.

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a invocat excepțiile privind lipsa calității procesuale pasive a Comisiei Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, prin raportare la sentința nr. 538 din 28 ianuarie 2014 a Tribunalului București, nerecurată, prin care s-a admis această excepție, și tardivitatea recursului formulat de Guvernul României, iar pe fond a solicitat respingerea tuturor recursurilor, criticile formulate exced obiectului pricinii.

Prin întâmpinare, intimații-intervenienți L., M. și N.

au solicitat respingerea recursului Comisiei Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, ca inadmisibil, având în vedere că a fost admisă excepția lipsei calității sale procesuale pasive, iar pe fond au susținut că dispozițiile criticate sunt nelegale.

Prin concluziile scrise formulate, intimații D., E., F., G., H., I., J. și K. au solicitat respingerea recursului C. ca nefondat, recursul Guvernului României ca tardiv formulat și recursul Comisiei Municipiului București ca fiind declarat de o persoană fără calitate procesuală.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului;

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate și a prevederilor art. 304 pct. 8 și 9 și 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, iar întrucât criticile formulate se referă la aceleași chestiuni, vor primi răspuns prin argumente comune.

Excepția de nelegalitate invocată în cauză vizează art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, astfel cum a fost modificat prin H.G. nr. 57/2008, act administrativ cu caracter normativ.

Dispozițiile supuse controlului de legalitate în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 au următorul conținut:

Art. 17 alin. (4) lit. h) din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1120/2006:

„Art. 17. - (…);

(4) Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 are următoarele atribuții:

(…);

h) în situația în care constată încălcarea prevederilor Legii nr. 290/2003, cu modificările și completările ulterioare, precum și a normelor metodologice adoptate în aplicarea sa, propune reanalizarea actelor administrative emise în aplicarea acestei legi de către comisiile județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003. Decizia motivată a vicepreședintelui se comunică comisiilor județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003. În baza raporturilor administrative ierarhice, vicepreședintele poate solicita comisiilor județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 revocarea actelor administrative emise, în situația în care constată încălcarea prevederilor legale în vigoare.

”

Din analiza acestui text de lege, rezultă că Serviciului pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 care funcționează în cadrul C. și respectiv vicepreședintelui C. i s-au conferit atribuții care exced prevederilor actului normativ în exercitarea căruia a fost emis, respectiv Legea nr. 290/2003- art. 8 alin. (4) și (5) și art. 10, care prevăd:

„Art. 8. - (…);

(4)

În termen de cel mult 60 de zile, C. - Serviciul pentru aplicarea Legii

nr. 290/2003 va analiza contestațiile și le va aproba sau le va respinge prin decizie motivată a vicepreședintelui C. care coordonează activitatea Serviciului pentru aplicarea Legii nr. 290/2003. Hotărârea se comunică comisiilor județene, respectiv a municipiului București, pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 și solicitanților.

(5)

Hotărârile C. - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 sunt supuse controlului judecătoresc, putând fi atacate în condițiile Legii contenciosului administrativ

nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.

Art. 10.

-

(1)

Punerea în posesie la atribuirile în natură, conform prezentei legi, se face, pentru cetățenii care sunt și beneficiari ai Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ai Legii nr. 1/2000, cu modificările și completările ulterioare, ulterior retrocedărilor efectuate potrivit acestora, dar nu mai târziu de 6 luni.

(2)

Despăgubirile sau compensațiile bănești vor fi acordate beneficiarilor în termen de un an de la comunicarea hotărârii comisiei județene ori a municipiului București, după caz, sau a hotărârii prevăzute la art. 8 alin. (4) sau (6), respectiv la art. 9; plata lor se poate face și în rate, în maximum 2 ani, în funcție de disponibilitățile bănești ale direcțiilor prevăzute la art. 11 alin. (1).

”

Se observă astfel că, deși prin legea-cadru s-a limitat în timp perioada în interiorul căreia poate fi exercitat controlul de legalitate asupra hotărârilor comisiilor județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, prin prevederea a cărei legalitate se contestă, s-a creat posibilitatea unei autorități administrative de a interveni fără nicio restricție temporară, în vederea revocării hotărârii obținute în baza Legii nr. 290/2003, „în baza raporturilor administrative ierarhice”, independent de existența unei contestații formulate împotriva hotărârii și de rămânerea definitivă a acesteia.

Or, o astfel de posibilitate nu numai că nu este prevăzută de Legea nr. 290/2003, dar încalcă în mod flagrant principiul securității raporturilor juridice, readucând în discuție situații juridice soluționate definitiv, fie prin necontestarea hotărârii comisiilor pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, fie prin epuizarea căilor de atac prevăzute de lege, cu consecința imediată a creării unui climat de nesiguranță și incertitudine în ce privește respectarea obligațiilor asumate de stat față de proprii cetățeni.

Legea nr. 290/2003 stabilește un termen de 60 de zile pentru soluționarea contestațiilor (art. 8 alin. 4) și un termen de maxim 2 ani de la comunicarea hotărârii rămasă definitivă, pentru punerea în executare a acesteia (art. 10).

Prin urmare, intervenția vicepreședintelui C. și solicitarea revocării actului administrativ de recunoaștere a drepturilor, acordarea compensațiilor sau despăgubirilor persoanelor vizate de dispozițiile legii, pune sub semnul incertitudinii dreptul consfințit al persoanelor care au un bun în accepțiunea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Reglementând posibilitatea intervenției fără limită în timp a vicepreședintelui C., în scopul revocării unui act administrativ prin care este stabilit un drept de creanță împotriva statului, prevederile atacate sunt de natură a încălca și principiul egalității de arme consacrat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în interpretarea art. 6 din Convenție, dând posibilitatea statului debitor de a interveni pentru a amâna fără termen executarea obligațiilor stabilite de propria administrație, în detrimentul particularului care astfel va fi obligat să suporte o sarcină exorbitant de mare, rupând justul echilibru dintre cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor acestuia.

În consecință, în mod corect judecătorul fondului și-a argumentat soluția prin prisma principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Altfel spus, în aplicarea și respectarea acestui principiu, nu se pot crea căi noi de atac printr-o hotărâre de Guvern, ci doar printr-un act normativ de forță juridică egală cu Legea nr. 290/2003.

Cu privire la criticile referitoare la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, instanța de control judiciar reține că, prin Decizia nr. 2962/2015, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a stabilit că respectiva excepție este admisibilă, motiv pentru care a casat hotărârea atacată și a trimis cauza spre rejudecare în vederea soluționării fondului acesteia, așa încât aceste critici nu mai pot forma obiectul altei căi de atac în prezenta cauză.

De asemenea, nu pot fi primite nici criticile inadmisibilității excepției de nelegalitate din perspectiva neîndeplinirii procedurii prealabile, având în vedere prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554.2004, modificată și completată.

În fine, în ceea ce privește Legea nr. 164/2014, menționată în motivele de recurs, se constată că aceasta nu este incidentă în cauză, fiind ulterioară emiterii actului administrativ atacat.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, iar

soluția pronunțată de prima instanță reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de C. - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, Comisia Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 și de Guvernul României împotriva sentinței nr. 3099 din 23 noiembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 21 aprilie 2016.