ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2962/2015

Decizia nr. 2962/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin încheierea din data de 08 decembrie 2014, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a învestit, în primă instanță, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 57/2008, invocată de reclamantă, suspendând judecata cauzei până la rămânerea definitivă a hotărârii.

În motivarea excepției de nelegalitate, reclamanta a arătat că, din simpla analiza art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, se poate constata ca această dispoziție legală nu instituie un termen în care să fie constatate eventuale încălcări ale prevederilor Legii nr. 290/2003, astfel, potrivit art. 11 alin. (2) din Constituția României, tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar dispozițiile ale alin. (2) al art. 20 din Constituție obligă la aplicarea prioritară a reglementarilor internaționale la care România este parte privitoare la drepturile fundamentale ale omului. România a ratificat Convenția Europeana a Drepturilor Omului prin Legea nr. 30/1994, așa încât instanța, în fața căreia se invocă existența unei neconcordanțe între legislația națională și dispozițiile Convenției, va aplica cu prioritate prevederile Convenției.

Prin Sentința nr. 549 din 2 martie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate formulată de reclamanta A., în calitate de moștenitoare a lui B., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, Comisia Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, C., D., E., F., G., H., I. și J. și cu intervenienții în nume propriu K., L. și M.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, că potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 excepția de nelegalitate poate viza doar un act administrativ cu caracter individual, or, prevederile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 57/2008, reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter normativ, motiv pentru care nu pot forma obiectul excepției de nelegalitate.

În opinia instanței, și anterior datei de 15 februarie 2013 actele administrative unilaterale cu caracter normativ nu puteau fora obiect al excepției de nelegalitate, admisibilitatea acestei excepții fiind o creație a practicii judiciare care nu constituie un izvor de drept în actuala reglementare.

Totodată, prima instanță a avut în vedere și prevederile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând, acțiunea în anulare a unor astfel de acte nefiind supusă unui termen de prescripție.

Împotriva acestei sentințe, considerând-o nelegală și netemeinică, a declarat recurs reclamanta A., invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că în mod greșit prima instanță a respins excepția de nelegalitate invocată ca inadmisibilă, în loc să soluționeze pe fond această excepție cu care a fost învestită, fiind în contradicție cu practica constanță a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, arătând că de actele normative contestate depinde soluționarea litigiului pe fond, în condițiile în care cele trei ordine contestate reglementează modul de organizare și desfășurare a concursului a cărui anulare a solicitat.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, invocând și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie.

Prin întâmpinările formulate în cauză, intimații Guvernul României, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și Comisia Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 au solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii recurate, fiind legală și temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate și a prevederilor art. C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Excepția de nelegalitate invocată în cauză vizează art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 57/2008, act administrative cu caracter normativ.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze".

În conformitate cu dispozițiile alineatului 2 al acestui articol "Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".

Într-adevăr, legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual, însă, în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma "act administrativ unilateral" fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual, fiind evident că omisiunea legiuitorului cu privire la excepția de nelegalitate a actelor normative nu constituie fine de neprimire a excepției pentru aceste acte.

Conform principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ.

Astfel, actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat, modificarea având rolul de a include în sfera actelor și pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative.

În plus, principiul coerenței legislative impune soluția admisibilității excepției de nelegalitate atât pentru actele individuale cât și pentru cele normative, pentru ca acest mijloc de apărare să nu își piardă funcția pentru care a fost creat. Dacă legiuitorul a înțeles să pună la îndemâna justițiabililor un mijloc de apărare pe cale de excepție pentru acte individuale, pe baza argumentului de logică juridică a fortiori, un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit părților și în privința actelor normative a căror adresabilitate este generală și ale căror efecte se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci și mult ulterior acestui moment.

De altfel, din reglementarea aparentă a Legii nr. 554/2004, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 262/2007, nu rezultă niciun argument în favoarea ideii că legiuitorul ar fi urmărit instituirea unui regim juridic diferit în privința actului administrativ cu caracter individual, față de actul administrativ cu caracter normativ, în ceea ce privește includerea acestora în sfera actelor administrative ce pot face obiectul excepției de nelegalitate.

Această concluzie apare cu atât mai întemeiată în contextul în care actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat, în principiu, oricând (art. 7 alin. (1¹), pe calea unei acțiuni principale, condiții în care, în virtutea principiului qui potest plus, potest minus, părții îi va fi deschisă și calea excepției, ca instrument prin care se urmărește, în esență, înlăturarea efectelor unui act administrativ considerat nelegal.

În fine, Înalta Curte are în vedere și practica constantă la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal, în sensul că, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, s-au soluționat pe fond excepțiile de nelegalitate invocate cu privire la actele administrative cu caracter normativ.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul formulat, va casa sentința atacată, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva Sentinței nr. 549 din 2 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 1 octombrie 2015.

Procesat de GGC - GV