ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 381/2018

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 20 martie 2014, reclamanta Întreprinderea Individuală A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit anularea Deciziei nr. 2988 din 28 ianuarie 2014, emisă de pârâta A.P.D.R.P., prin care a fost respinsă contestația reclamantei înregistrată sub nr. 43.327 din 30 decembrie 2013, anularea Procesului-verbal de Constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, înregistrat la A.P.D.R.P. sub nr. 38961 din data de 28 noiembrie 2013, privind proiectul "Achiziție utilaje pentru pregătirea terenului la A. Î.I.", ce face obiectul contractului de finanțare C312M020973400014, beneficiar întreprinderea Individuala A., a tuturor actelor care au stat la baza acestuia, precum și a actelor subsecvente, cu consecința stingerii creanței în cuantum de 829.307,33 RON și a penalităților de întârziere.

Prin Sentința nr. 2741 din 15 octombrie 2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanta Întreprinderea Individuală A. în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, având ca obiect "anulare act administrativ", a dispus anularea Deciziei nr. 2988 din 28 ianuarie 2014 emisă de pârâta A.P.D.R.P., precum și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 38961 din 28 noiembrie 2013 întocmit de aceeași pârâtă.

Împotriva sentinței au declarat recurs atât reclamanta Întreprinderea Individuală A. cât și pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, ambele criticând-o pentru nelegalitate.

3.1. Pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (fosta Agenție de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a solicitat casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată, având în vedere dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Recurenta a prezentat istoricul litigiului și a susținut faptul că sentința contestată are o motivare contradictorie și a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a celor care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR.

3.1.1. În dezvoltarea primului motiv de recurs, partea a menționat următoarele:

Deși instanța face o analiză în detaliu a tuturor aspectelor menționate în actele administrative atacate, raportat la motivele de anulare invocate, la cadrul legal aplicabil și la jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în materie, analiză urmare căreia conchide că în cauză există suficienți indicatori de fraudă din care rezultă că intimata a urmărit obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor, totuși Curtea reproșează pârâtei faptul că nu a analizat existența elementului obiectiv în speță, respectiv actul atacat nu demonstrează că finalitatea urmărită de schema de ajutor 312 nu a fost atinsă.

Pe de altă parte, raportându-se strict la obiectivele specifice măsurii 312, instanța de fond conchide că, din cele trei obiective specifice ale acestei scheme de ajutor, respectiv crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural, creșterea valorii adăugate în activități non-agricole și crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate de microîntreprinderi, beneficiarul din prezenta cauză a respectat doar obiectivul care vizează locurile de muncă în spațiul rural, deși raportat la acest aspect, însăși instanța identifică un aspect care demonstrează că nici acest obiectiv specific nu este respectat - respectiv faptul că angajatul B. nu are domiciliul în spațiul rural.

Instanța de fond demonstrează, printr-o analiză aprofundată, nerespectarea obiectivului specific măsurii 312 respectiv crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate de către micro-întreprinderi, respectiv faptul că obiectivul proiectului vizând prestarea de servicii de mecanizare pentru spațiul rural nu a fost atins.

În mod evident, întreaga motivare a instanței este contradictorie, întrucât aceasta oferă mai multe argumente în favoarea legalității actului atacat decât în sprijinul nelegalității acestuia, singurul aspect considerat îndeplinit fiind cel legat de crearea de locuri de muncă în spațiul rural.

De asemenea, argumentul potrivit căruia în cuprinsul actului administrativ atacat nu se identifică elementul obiectiv nu se susține, în condițiile în care însăși instanța demonstrează, plecând de la constatările prezentate în procesul-verbal atacat, că nu s-au prestat servicii de mecanizare pentru populația rurală.

Practic, prin motivarea dată, instanța de fond apreciază că este suficient ca în cauză să se demonstreze îndeplinirea unui singur obiectiv specific al măsurii 312, pentru a se conchide că finalitatea urmărită de această schema de ajutor să fie atinsă, or acest aspect încalcă tocmai regulile de acordare a finanțării nerambursabile pe această măsură, întrucât crearea locurilor de muncă nu poate fi disociată de crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală, însăși instanța apreciind că: "întreaga activitate economică a reclamantei, astfel cum a fost relevată de controlul efectuat, nu are nicio legătură cu utilajele achiziționate prin finanțarea în discuție".

3.1.2. Recurenta a precizat că întreaga motivare a sentinței atacate se bazează pe considerentele ce se regăsesc în Hotărârea pronunțată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-343/12, având ca obiect o cerere de decizie preliminară, formulată în temeiul articolului 267 TFUE, și a arătat că aceasta constituie un exemplu în ceea ce privește modul de aplicare a art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 CJUE confirmând jurisprudența anterioară potrivit căreia condițiile care contravin obiectivelor schemei necesită atât elemente obiective cât și subiective.

Recurenta a prezentat legăturile existente între beneficiarii Întreprinderea Individuală A., Întreprinderea Individuală B. și Întreprinderea Individuală C., nominalizate în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 38960 din 28 noiembrie 2013, legături care indică faptul că reprezentanții acestor entități juridice au acționat concertat spre realizarea obiectivelor și scopului unei entități juridice unice care în mod legal nu ar fi fost în măsură să obțină un ajutor peste 200.000 euro în decursul a trei ani.

Autoarea memoriului de recurs a considerat că particularitățile pe care le-a identificat, prin verificarea încrucișată a celor trei contracte de finanțare, nu pot conduce decât la concluzia că s-a urmărit depășirea plafonului de minimis (achiziționarea tuturor utilajelor necesare care, în realitate, să deservească un singur grup) prin fracționarea artificială a investiției.

Ca atare, recurenta a arătat că sunt nefondate aprecierile primei instanțe potrivit cărora în cauză nu sunt dovedite elementele menționate în Hotărârea pronunțată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în Cauza C-343 din 12 în condițiile în care investiția gestionată de intimată este funcțională și nu există o normă legală care să interzică membrilor familiei titularului întreprinderii reclamante să obțină fonduri în cadrul aceleași scheme de ajutor.

Astfel, pornind de la definițiile date de regulamentele europene, legislația națională și contract, neregula este orice abatere de la legalitate, conformitate și regularitate care are ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europene și a bugetelor naționale de cofinanțare.

În mod evident, considerentele instanței de fond potrivit cărora în cauză nu este demonstrată existența condițiilor artificiale, întrucât pârâta nu s-a aplecat mai mult, în cadrul actului administrativ atacat, asupra elementului obiectiv, încalcă normele legale menționate mai sus, în condițiile în care atât procesul-verbal de constatare cât și motivarea instanței indică mai multe abateri de la legalitate, conformitate și regularitate.

Astfel, din analizarea contractelor de prestări servicii încheiate de intimata-reclamantă rezultă că aceasta a prestat servicii fără a se indica locul unde se vor desfășura lucrările, beneficiarul final al lucrărilor nu era și beneficiarul din contract, unele contracte vizau prestarea de servicii în municipii și orașe, pentru unele servicii nu s-au emis facturi și nici nu s-a făcut dovada încasărilor.

Toate aceste aspecte, sunt de natură a demonstra o abatere de la legalitate, conformitate și regularitate, respectiv a faptului că obiectivul specific măsurii 312 nu a fost îndeplinit. Procedura clasică pe care o aplică proprietarii/managerii entităților, și care se regăsește și în speța dedusă judecății, este aceea de a crea o companie nouă, legal independentă de prima. Această nouă entitate, direct sau indirect controlată de către proprietarii/managerii beneficiarului inițial, vor solicita, la rândul lor, sprijin pentru investiții. Echipamentele achiziționate astfel vor servi, printr-un flux tehnologic, exclusiv intereselor financiare ale beneficiarului inițial.

Urmând acest raționament, dovedit în cazul multor cereri de finanțare, elementele de fapt, legale, economice, funcționale și personale ale cazului trebuie cercetate foarte serios, luate în calcul și analizate temeinic, identificând astfel "stegulețele roșii" referitoare la crearea de condiții artificiale pentru obținerea finanțării.

"Stegulețele roșii", terminologie consacrată la nivel comunitar, reprezintă indicatori de fraudă sau nereguli, iar identificarea acestora constituie un evident semnal de alarmă pentru recurentă, în ceea ce privește finanțarea cercetată.

La verificarea prezentei finanțări, s-a avut în vedere depistarea de indicatori, ca și elemente subiective, care să aducă dovezi cu privire la crearea de condiții artificiale: indicatorii externi, fizici, indicatorii structurali, legali, juridici, indicatorii de afaceri, financiar-contabili.

Din analiza și coroborarea tuturor acestor indicatori și pe bază a diverse dovezi materiale rezultă că prin înființarea celor trei societăți, respectiv intimata, II B. și II C., nu s-au realizat microîntreprinderi de sine-stătătoare, apte să realizeze obiectivul general al măsurii 312 - acela de a promova spiritul întreprinzător prin crearea de noi locuri de muncă și de a consolida astfel structura economică în zona rurală ci societăți care au scopul clar de a obține în mod artificial sprijin financiar nerambursabil.

Așadar, s-a constatat că articolul 4(8) din Regulamentul Comisiei (UE) nr. 65/2011 se poate aplica luându-se în calcul motivul determinant, faptul că un proiect de investiții nu este independent din punct de vedere funcțional sau faptul că există o legătură de ordin juridic între solicitanții acestui tip de sprijin, cu luarea în considerare a tuturor celorlalte elemente subiective reale existente în cazul respectiv.

Particularitățile identificate prin verificarea încrucișată a celor trei contracte de finanțare nu pot conduce decât la o singură concluzie și anume că s-a urmărit încă de la bun început depășirea plafonului de minimis (achiziționarea tuturor utilajelor necesare care într-un final să deservească un singur grup) prin fracționarea artificială a investiției.

Neregula care a stat la baza emiterii actelor atacate este reprezentată de existența condițiilor artificiale, respectiv că mai mult beneficiari de fonduri nerambursabile, membrii ai aceleiași familii, au acționat concertat pentru a obține o finanțare mai mare decât plafonul maxim stabilit de măsura 312.

Este cunoscut că această neregulă nu are o definiție clară în legislație sau contract, existența acesteia fiind rezultatul unui cumul de factori și elemente identificate de echipa de control, dar și de instanța care verifică legalitatea actului administrativ constatator.

Or, în condițiile în care însăși instanța apreciază că nu se demonstrează realizarea obiectivului specific măsurii 312, infirmare existenței neregulii și anularea actului atacat este nelegală.

În concluzie, este mai mult decât evident că prin actele administrative emise de AFIR în legătură cu cele trei proiecte, s-a respectat atât legislația comunitară cât și legislația națională, toate considerentele Curții de Justiție a Uniunii Europene menționate în cauza C-343 din 12 fiind pe deplin aplicabile prezentei cauze, judecătorul național având la dispoziție atât elemente subiective cât și elemente obiective care demonstrează neeligibilitatea cererilor de finanțare ale celor trei beneficiari.

Recurenta a apreciat că judecătorul fondului avea obligația să analizeze elementele de fapt, legale, economice, funcționale și personale înainte de a concluziona că există sau nu condiții artificiale, nefiind suficient să menționeze că nu există cadrul normativ care să interzică obținerea fondurilor în cadrul aceleiași scheme de ajutor de către membrii unei singure familii.

De asemenea, recurenta a susținut faptul că prima instanță nu a avut în vedere Nota directoare pentru auditori nr. 22 ce are ca subiect crearea de condiții artificiale în vederea obținerii în mod repetat de fonduri FEADR pentru proiectele de investiții.

La judecata prezentei cauze trebuie avute în vedere și alte două hotărâri ale Curții de Justiție a Uniunii Europene, menționate în cuprinsul Hotărârii "Slancheva", respectiv Hotărârea din 21 iulie 2005, Eichsfelder Schlachtbetrieb, C-515/03, Rec, p. 1-7355, punctul 39 prin care Curtea a statuat că: "proba unei practici abuzive a potențialului beneficiar de un astfel de ajutor impune, pe de o parte, un ansamblu de circumstanțe obiective din care rezultă că, în pofida respectării formale a condițiilor prevăzute de reglementarea relevantă, obiectivul urmărit de această reglementare nu a fost atins și, pe de altă parte, un element subiectiv care constă în intenția de a obține un avantaj rezultat din reglementarea Uniunii creând în mod artificial condițiile necesare pentru obținerea acestuia" și Hotărârea din 14 decembrie 2000, Emsland-Stărke, C-110/99, Rec, p. 1-11569, punctul 54 prin care Curtea a statuat că: "revine instanței naționale sarcina de a stabili existența acestor două elemente, care trebuie să fie dovedite în conformitate cu normele din dreptul național, în măsura în care nu se aduce atingere eficacității dreptului Uniunii".

În acest context, este evident că aprecierile instanței de fond potrivit cărora în cauză nu sunt dovedite elementele menționate de Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene, în condițiile în care nu există o normă legală care să interzică ca membrii familiei titularului întreprinderii reclamante să obțină fonduri în cadrul aceleași scheme de ajutor sunt nefondate.

În urma coroborării tuturor probelor administrate cu ocazia controlului că, încă de la început, de la depunerea cererii de finanțare, intimata a intenționat în fapt să presteze servicii agricole împreună cu membrii de familie, în acest scop deturnând finalitatea contractului de la scopul inițial declarat.

Totodată această practică, de a diviza un proiect complex atât ca valoare cât și ca întindere, în mai multe proiecte, mai mici, permite unui solicitant să realizeze mai multe proiecte pe aceeași măsură - situație interzisă prin prevederile legale în vigoare, respectiv conform prevederilor art. 3, alin. (3) din H.G. nr. 224/2008 care precede că "un beneficiar poate depune un al doilea proiect în cadrul aceleiași măsuri cofinanțate din FEADR, cu condiția ca primul proiect să fie finalizat (...)"

Prin urmare, în cadrul ajutoarelor de stat "de minimis", sprijinul pentru o investiție în cadrul FEADR este limitată la un maximum de 200.000 euro pe o durată de trei ani. În cazul în care un beneficiar, împotriva acestor reguli, dorește să primească finanțare mai mare decât limita acceptată într-o perioadă de 3 ani, va trebui ca în mod fraudulos să creeze o situație artificială pentru a obține finanțare în cadrul programului pentru a doua sau a treia oară.

Analizând aceste aspecte s-a constatat că în acest caz "ajutorul de minimis" a depășit plafonul maxim nerambursabil de 200.000 de euro de care poate beneficia un solicitant în decursul a trei ani fiscali, prin crearea de entități juridice care au accesat simultan Măsura 312, întrucât în urma verificărilor efectuate s-a constatat faptul ca s-au creat condiții artificiale de către beneficiarul contractului "prin fracționarea artificială a investiției pentru a beneficia de finanțare în cadrul măsurii 312 din PNDR, obținând astfel depășirea plafonului maxim nerambursabil al sprijinului financiar, instituția noastră fiind obligată să procedeze la recuperarea în integralitate a finanțării acordate.

Similitudinile dintre proiecte nu pot fi considerate doar coincidente, ci conduc la concluzia că acești beneficiari au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține un avantaj ce contravine schemei de ajutor financiar, iar aceștia au divizat artificial un proiect FEADR pe măsura 312 în două proiecte de dimensiune mai mică, în scopul depășirii plafonului maxim în valoare de 200.000 euro.

Din prevederile mai sus menționate rezultă că fărâmițarea sau fracționarea proiectelor, în scopul creării în mod artificial de condiții necesare pentru a beneficia de aceste plăți și de a obține un avantaj, contravine obiectivelor FEADR.

În opinia recurentei, îndeplinirea obiectivului specific Măsurii 312 nu a fost atins, întrucât beneficiarii au prestat servicii către societăți aparținând aceleiași familii, deturnând finalitatea contractelor de finanțare de la scopul inițial declarat.

Recurenta a menționat că obligația sa de a proceda la recuperarea integrală a sumelor acordate beneficiarilor care au încercat eludarea prevederilor legale este stipulată în dispozițiile art. 5 alin. (1) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011, în art. 9 alin. (1) lit. a) din Regulamentul (CE) nr. 1689/2005, precum și în art. 17 alin. (3) din Ordinul nr. 567/2008.

3.2. Reclamanta Întreprinderea Individuală A. a formulat la rândul ei recurs împotriva considerentelor Sentinței civile nr. 2741 din 15 octombrie 2014, pronunțate de Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2/2014, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate și, în urma rejudecării litigiului în fond, să mențineți dispozitivul hotărârii atacate și înlăturarea considerentelor care sunt de natura să o prejudicieze fie prin dezlegarea greșita a problemelor de drept, fie prin constatările de fapt pe care le cuprind, înlocuindu-le cu propriile considerente.

Deși soluția instanței de fond este favorabilă reclamantei, apreciind ca dispozitivul Sentinței civile nr. 2741 din 15 octombrie 2014 este corect și legal, Curtea de Apel București, în considerentele hotărârii anterior menționate, retine o serie de aspecte neconforme cu realitatea și care sunt de natură să o prejudicieze, impunându-se înlăturarea acestora astfel:

1.1. înlăturarea considerentelor rezultate din greșita aplicare a prevederilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 privind constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora;

1.2. înlăturarea considerentelor rezultate din greșita aplicare a art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a eco-condiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală;

1.3. înlăturarea considerentelor rezultate din greșita aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ privind manifestarea concretă a unui exces de putere publică.

În drept, își întemeiază solicitările pe prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 461 alin. (2), art. 483 și urm., art. 488 alin. (8) C. proc. civ.

4.1. Intimata reclamantă a formulat întâmpinare în care, în principal, a invocat excepția nulității recursului iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Partea a apreciat că recurenta a indicat doar formal prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. întrucât, în realitate, a avut în vedere doar motive de temeinicie cu privire la hotărârea atacată.

Intimata a arătat, în esență, că sunt neîntemeiate criticile aduse de recurentă sentinței, deoarece:

- concluzia primei instanțe privind inexistența în cauză a condițiilor artificiale s-a bazat, în principal, pe prevederile art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011;

- deciziile Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțate în interpretarea normelor comunitare sunt obligatorii pentru toate statele membre, situație în care instanța de fond era obligată să țină seama de dezlegările date prin Hotărârea pronunțată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-343/12;

- în speța de față, nu există elementul obiectiv, constând în crearea de condiții artificiale pentru obținerea plăților, întrucât cele trei proiecte propuse de Întreprinderea Individuală A., Întreprinderea Individuală B. și Întreprinderea Individuală C. sunt autonome și fiecare în parte respectă obiectivele schemei de ajutor în cadrul FEADR;

- în cauză, nu se regăsește nici elementul subiectiv, deoarece niciunul dintre cei trei beneficiari analizați nu a urmărit obținerea unui avantaj care să contravină obiectivelor schemei, în concret, nu a avut în vedere încălcarea regulii de ajutor de minimis;

- prin activitățile desfășurate de fiecare dintre cei trei beneficiari cu ajutorul utilajelor achiziționate cu sprijin financiar nerambursabil s-a realizat atât obiectivul general al Măsurii 312 cât și obiectivele specifice și cele operaționale, așa cum în mod corect a reținut și prima instanță;

- "stegulețele roșii" la care se referă recurenta "prin natura lor nu reprezintă dovezi", ci simplii indicatori de fraudă sau de neregulă, în prezența cărora autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene trebuie să continue verificările și să realizeze o analiză de ansamblu a proiectelor, "ținând cont de toate realitățile cazului respectiv"; or, în speța de față, nu se regăsește niciuna dintre situațiile premisă avute în vedere de Comisia Europeană în Nota Directoare.

În altă ordine de idei, intimata a precizat faptul că, în cauză, nu sunt aplicabile prevederile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 și cele ale art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, în raport de dezlegarea dată de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 66/2015 și de faptul că data săvârșirii neregulii reținute de către AFIR în sarcina sa este data depunerii cererii de finanțare, întrucât acesta este momentul în timp în care s-au materializat pretinsele condiții artificiale.

Intimata a mai arătat faptul că partea adversă a reținut în procesul-verbal contestat că a săvârșit o neregulă, în lipsa oricărei dovezi privind producerea unui prejudiciu efectiv bugetului general al Comunităților Europene sau bugetelor administrate de acestea ori în numele lor și a bugetului național, ca urmare a încălcării de către aceasta a normelor contractuale sau legale.

4.2. Intimata pârâtă a formulat întâmpinare în care a apreciat că motivele de nelegalitate invocate de reclamanta recurentă sunt neîntemeiate, acestea neputând conduce la reformarea hotărârii atacate, instanța de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecății.

Referitor la susținerile recurentei-reclamante privind emiterea de către APDRP (în prezent AFIR) a Procesului-verbal de Constatare cu încălcarea dreptului la apărare al acesteia, Procesul-verbal de Constatare a fost emis în conformitate cu O.U.G. nr. 66 din 29 iunie 2011 și cu Normele Metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66 din 29 iunie 2011.

Totodată, raportat la motivele de nulitate invocate, pentru ca o neregulă procedurală să fie sancționată cu nulitatea, aceasta trebuie să fie prevăzută în mod expres de normele legale, aspect ce se circumscrie teoriei nulităților în dreptul administrativ.

Potrivit art. 21 (14) din O.U.G. nr. 66/2011: "înainte de aprobare, proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se prezintă structurii verificate, acordându-se acesteia posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere" iar potrivit alin. (15) al aceluiași articol: "Structura verificată are dreptul să prezinte în scris structurii de control prevăzute la art. 20 punctul său de vedere cu privire la constatările acesteia în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii proiectului procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare".

Din enunțarea acestor texte de lege, se poate observa că normele reglementate nu au caracter imperativ, ci un evident caracter de recomandare, astfel că nerespectarea acestei proceduri nu poate echivala cu nerespectarea dreptului la apărare al beneficiarului.

Referitor la susținerile recurentei-reclamante privind greșita aplicare a art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, din analizarea contractelor de prestări servicii încheiate de recurenta-reclamantă rezultă că aceasta a prestat servicii fără a se indica locul unde se vor desfășura lucrările, beneficiarul final al lucrărilor nu era și beneficiarul din contract, unele contracte vizau prestarea de servicii în municipii și orașe, pentru unele servicii nu s-au emis facturi și nici nu s-a făcut dovada încasărilor.

Toate aceste aspecte, sunt de natură a demonstra o abatere de la legalitate, conformitate și regularitate, respectiv a faptului că obiectivul specific măsurii 312 nu a fost îndeplinit.

Neregula care a stat la baza emiterii actelor atacate este reprezentată de existența condițiilor artificiale, respectiv că mai mult beneficiari de fonduri nerambursabile, membrii ai aceleiași familii, au acționat concertat pentru a obține o finanțare mai mare decât plafonul maxim stabilit de măsura 312.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 17 noiembrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ.

Prin încheierea de ședință din data de 20 noiembrie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursurile, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursurilor, în ședință publică, pentru data de 15 ianuarie 2018.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de părți, subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinările intimatelor, Înalta Curte apreciază că recursul AFIR este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Intimata-reclamantă a supus controlului instanței specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. 2988 din 28 ianuarie 2014 emisă de APDRP și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat la APDRP sub nr. 38961 din 28 noiembrie 2013, privind proiectul "Achiziție utilaje pentru pregătirea terenului la A. Întreprindere Individuală", ce face obiectul Contractului de finanțare nr. C312M020973400014 din 06 iulie 2010.

Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe de admitere a acțiunii și de anulare a actelor contestate este nelegală, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

6.2.1. Referitor la neregulile constatate

Prin actele administrative contestate în cauză s-a reținut conduita defectuoasă a intimatei în derularea Contractului de finanțare nr. C312M020973400014 din 06 iulie 2010, constând în crearea de condiții artificiale pentru a beneficia de plăți în cadrul Programului FEADR, cu scopul de a depăși plafonul maxim nerambursabil și a eluda dispozițiile care impun respectarea regulii "ajutorului de minimis" în cadrul Măsurii 312.

Pe cale de consecință, emitentul a dispus încetarea contractului de finanțare aflat în discuție, precum și recuperarea ajutorului financiar nerambursabil încasat în valoare de 829.307,33 lei, din care 663.445,87 lei (80%) contribuție din fonduri UE și 165.861,46 lei (20%) contribuție publică națională de la bugetul de stat.

Art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 prevede că: "Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți, în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor."

Prin Hotărârea din 12 septembrie 2013 pronunțată în cauza C - 434 din 12 Slancheva sila EOOD împotriva Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie" Razplashtatelna agentsia, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că:

"1) Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că, condițiile de punere în aplicare a acestuia necesită prezența unui element obiectiv și a unui element subiectiv.

Potrivit primului dintre aceste elemente, este de competența instanței de trimitere să aprecieze împrejurările obiective ale speței care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) nu poate fi atinsă.

Potrivit celui de al doilea element, este de competența instanței de trimitere să aprecieze elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăți a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. În această privință, instanța de trimitere se poate baza nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane.

2) Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) să fie respinsă pentru simplul motiv că un proiect de investiții, care candidează la acordarea unui ajutor din această schemă, nu are autonomie funcțională sau că există o legătură juridică între candidații la acordarea unui astfel de ajutor, fără ca celelalte elemente obiective din speță să fi fost luate în considerare."

Înalta Curte apreciază că este greșită concluzia primei instanțe potrivit căreia în cazul proiectului analizat nu sunt îndeplinite cele două elemente la care face referire instanța europeană.

În concret, în ceea ce privește elementul obiectiv, judecătorul fondului a ajuns la concluzia că prin implementarea proiectului s-a realizat atât obiectivul general al Măsurii 312, cât și obiectivele specifice și cele operaționale.

Instanța de control judiciar reține că, în temeiul pct. 2 din Anexa la Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 567/2008, Schema de ajutor de minimis urmărește realizarea unui obiectiv general - care vizează dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităților non-agricole, în scopul creșterii numărului de locuri de muncă și a veniturilor adiționale (conform fișei tehnice a Măsurii 312) -, a unor obiective specifice, respectiv crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural; creșterea valorii adăugate în activități non-agricole; crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate de către micro-întreprinderi, precum și a unor obiective operaționale, respectiv crearea de micro-întreprinderi, precum și dezvoltarea celor existente în sectorul non-agricol, în spațiul rural; reducerea gradului de dependență față de agricultură.

Art. 52 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 - în baza căruia a fost solicitat ajutorul financiar nerambursabil pentru proiectul intimatei, dar și pentru celelalte două proiecte de investiții - are ca obiectiv susținerea măsurilor de diversificare a economiei rurale și cuprinde ajutoarele pentru înființarea și dezvoltarea micro-întreprinderilor, în scopul promovării spiritului antreprenorial și consolidării mediului economic.

Înalta Curte consideră că Întreprinderea Individuală A., Întreprinderea Individuală B. și Întreprinderea Individuală C. au acționat concertat pentru realizarea scopului unei singure entități juridice care, potrivit legislației aplicabile, nu ar fi putut obține finanțare peste pragul valoric de 200.000 euro și nu pentru altă persoană juridică, ce nu a fost nominalizată în actele administrative deduse judecății, după cum a susținut intimata.

În concret, obiectivul specific al Măsurii 312 nu a fost îndeplinit, în condițiile în care cei 3 beneficiari aflați în discuție au prestat servicii către societăți în care membrii familiilor lor sunt acționari și o parte importantă din contractele de prestări servicii au fost încheiate între firmele deținute de membrii familiilor B. și C.

De asemenea, Criteriul de selecție S.2 "Proiectele care prin activitatea propusă creează mai mult de un loc. de muncă la 25.000 euro investiții în funcție de tipul solicitantului" nu a fost respectat.

Mai precis, din conținutul cererii de finanțare și anexelor la aceasta rezultă că intimata s-a angajat să creeze 8 noi locuri de muncă. Conform extrasului de pe REVISAL, respectiv a Registrului salariaților la data de 12 septembrie 2013 și a contractelor individuale de muncă prezentate echipei de control s-a constatat că existau doar 7 angajați activi, d-nul B. fiind angajat la firmă cu 4 ore/zi, 20 ore/săptămână, potrivit contractului individual de muncă din 4 mai 2011.Mai mult decât atât, după cum s-a precizat în Procesul-verbal contestat în cauză, dl. B. este angajat la Întreprinderea Individuală A.; d-na C. este angajată atât la Întreprinderea Individuală C. cât și la B. în același timp; D., tatăl dl. B., este angajat la Întreprinderea Individuală B.

În legătură cu obiectivul operațional, instanța de control judiciar reține că, într-adevăr, cei trei beneficiari au fost organizați ca micro-întreprinderi care desfășoară activități în sectorul non-agricol, în spațiul rural, însă este de observat faptul că aceștia au un obiect de activitate similar, mai precis, "lucrări de pregătire a terenului", iar pentru derularea acestor lucrări, cu finanțarea primită, beneficiarii aflați în discuție au achiziționat utilaje identice sau complementare.

În altă ordine de idei, existența elementului subiectiv presupune intenția beneficiarului de a obține un avantaj rezultat din reglementarea Uniunii, creând în mod artificial condițiile necesare pentru dobândirea acestuia.

Contrar celor arătate de judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că din probatoriul administrat în cauză rezultă în mod indubitabil faptul că a existat o coordonare deliberată între membrii familiilor B. și C. cu scopul de a obține fonduri nerambursabile peste pragul de 200.000 euro admis de lege.

Pe aspectul analizat, prezintă relevanță cele statuate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în Hotărârea din 12 septembrie 2013:

"Astfel, fac parte dintre elementele de fapt care pot fi luate în considerare de instanța menționată pentru a stabili caracterul artificial al creării condițiilor necesare pentru a beneficia de o plată în temeiul FEADR legăturile de natură juridică, economică și/sau personală dintre persoanele implicate în operațiunea de investiții respectivă.

Existența acestui element subiectiv poate fi de asemenea stabilită prin dovedirea unei coluziuni care poate să ia forma unei coordonări deliberate, între diferiți investitori candidați la acordarea unui ajutor în temeiul unei scheme de ajutor din cadrul FEADR, în special atunci când proiectele de investiții sunt identice și când există o legătură geografică, economică, funcțională, juridică și/sau personală între aceste proiecte" (parag. 40, 41 din hotărâre).

De asemenea, prin Nota directoare pentru auditori nr. 22 data de 10 octombrie 2013 emisă de Comisia Europeană - Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală s-a arătat că, pentru elementele subiective, trebuie stabilit mai întâi scopul principal și real al cererii de finanțare; adică, elementele reale care pot fi luate în considerare pentru a se stabili natura artificială a condițiilor create în vederea obținerii de finanțare FEADR sunt legăturile juridice, economice și/sau personale între persoanele implicate în investiția respectivă. Elementul subiectiv al legăturilor poate însemna și situația în care mai mulți investitori solicită sprijin prin FEADR, dar proiectele sunt identice și prezintă legături geografice, economice, funcționale, legale sau legături de ordin personal.

Înalta Curte reține că, în speța de față, s-a dovedit faptul că cei trei beneficiari au același sediu social, aceleași date de contact, au încheiat contracte de comodat cu aceeași persoană, la aceeași dată, la același birou notarial, folosesc aceeași suprafață de garare a utilajelor. În plus, după cum s-a prezentat anterior, între reprezentanții celor trei beneficiari există relații de rudenie. Toate aceste aspecte confirmă existența elementului subiectiv.

Importante pe chestiunea aflată în discuție sunt și precizările făcute în Ghidul solicitantului aferent Măsurii 312: "acționarii majoritari ai unei societăți comerciale nu pot avea mai multe proiecte în derulare, în același timp și pentru aceleași tipuri de investiții, în cadrul Măsurii 312."

În legătură cu noțiunea de acționar majoritar, în Ghidul solicitantului se arată că acesta este "o persoană fizică/persoană juridică care este acționar/asociat majoritar în sensul majorității absolute (reprezintă mai mult de jumătate plus unu din totalul acțiunilor/părților sociale) din punct de vedere al acțiunilor/părților sociale în două sau mai multe societăți nu poate solicita fonduri FEADR, în același timp și în cadrul aceleiași măsuri, decât în cadrul unei singure societăți".

Potrivit art. 1 din Anexa la Recomandarea 2003/361/CE a Comisiei din 6 mai 2003 privind definirea micro-întreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii, este considerată "întreprindere orice entitate, indiferent de forma juridică, care desfășoară o activitate economică, inclusiv entitățile care desfășoară o activitate artizanală și alte activități cu titlu individual sau familial, societățile de persoane sau asociațiile care desfășoară în mod obișnuit o activitate economică".

Prin Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 27 februarie 2014 pronunțată în cauza C110 din 13 HaTeFo GmbH împotriva Finanzamt Haldensleben, s-au precizat următoarele aspecte:

"Articolul 3 alin. (3) al patrulea paragraf din anexa la Recomandarea 2003/361/CE a Comisiei din 6 mai 2003 privind definirea microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii trebuie interpretat în sensul că unele întreprinderi pot fi considerate "afiliate", în sensul acestui articol, atunci când rezultă din analiza raporturilor atât juridice, cât și economice stabilite între întreprinderi că ele constituie, prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acționează în mod concertat, o entitate economică unică, chiar și atunci când între acestea nu există în mod formal una dintre relațiile avute în vedere la articolul 3 alin. (3) primul paragraf din această anexă.

Se consideră că acționează în mod concertat în sensul articolului 3 alin. (3) al patrulea paragraf din această anexă persoanele fizice care se coordonează pentru a exercita asupra deciziilor comerciale ale întreprinderilor în cauză o influență care exclude ca întreprinderile respective să poată fi considerate ca fiind independente una de cealaltă din punct de vedere economic. Îndeplinirea acestei condiții depinde de împrejurările cauzei și nu este în mod necesar subordonată existenței unor relații contractuale între aceste persoane și nici chiar constatării intenției lor de a eluda definiția microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici sau mijlocii în sensul acestei recomandări".

În cauza de față, având în vedere calitățile deținute de reprezentanții celor 3 beneficiari, se constată că aceste întreprinderi beneficiare au acționat concertat, ca o entitate economică unică, concluzie la care a ajuns instanța de recurs inclusiv în Dosarele nr. x/2/2014, privind-o pe II C. și x/2/2014 privind II B.

Cu alte cuvinte, nu s-au realizat entități juridice de sine stătătoare, apte să îndeplinească obiectivul general al Măsurii 312 - acela de a promova spiritul întreprinzător prin crearea de noi locuri de muncă și de a consolida în această modalitate structura economică în zona rurală -, ci entități menite de a obține în mod artificial o intensitate mai mare a sprijinului financiar nerambursabil, după cum în mod corect a susținut autoritatea recurentă.

Înalta Curte nu poate primi apărarea intimatei în sensul că partea adversă nu putea emite procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare în condițiile în care aceasta a avut cunoștință de similitudinile dintre cele 3 proiecte chiar de la momentul selectării cererilor de finanțare.

În art. 1 (3) din Contractul de finanțare semnat de părți a fost prevăzută o "perioadă de monitorizare de 5 ani de la data ultimei plăți efectuate de autoritatea contractantă"; verificările ex post derulate în speța de față se încadrează în această perioadă și nu pot fi limitate de faptul că proiectul a fost supus unor verificări de eligibilitate și selecție.

Totodată, nu poate fi incidentă situația reglementată de dispozițiile art. 5 alin. (3) din Regulamentul UE nr. 65/2011, deoarece autoritatea publică competentă în acest domeniu nu a putut stabili încă de la depunerea cererilor de finanțare intenția de eludare a schemei de ajutor de minimis. Este de observat faptul că numai după efectuarea controalelor la beneficiarii aflați în discuție s-a putut identifica prestarea serviciilor reciproce, angajarea reprezentanților unor beneficiari în firmele celorlalți beneficiari analizați.

În fine, Înalta Curte nu poate primi nici apărarea intimatei referitoare la inexistența prejudiciului.

Conform art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, prin "neregularitate" se înțelege orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

În mod corect, autoritatea recurentă a invocat caracterul potențial al prejudiciului rezultat ca urmare a încălcării unei norme comunitare; în speța de față, eludarea dispozițiilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 reprezintă o neregulă cu potențial dăunător, luând în considerare faptul că obiectivele propuse la momentul depunerii cererii de finanțare nu au fost atinse de către societatea intimată.

Pe aspectul analizat, prezintă relevanță și considerentele expuse de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauzele C-199 din 03 și C-465/10, potrivit cărora "inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta grav interesele financiare ale Uniunii".

În consecință, instanța de control judiciar apreciază că sunt fondate motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ.

Raportat la considerentele anterior expuse, recursul reclamantei apare ca nefondat.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C.proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva Sentinței nr. 2741 din 15 octombrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea reclamantei Întreprinderea Individuală A. ca neîntemeiată.

Va fi respins recursul declarat de reclamanta Întreprinderea Individuală A. împotriva aceleași hotărâri, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva Sentinței nr. 2741 din 15 octombrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge acțiunea reclamantei Întreprinderea Individuală A. ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamanta Întreprinderea Individuală A. împotriva Sentinței nr. 2741 din 15 octombrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 februarie 2018.