ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3385/2017

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2014, reclamanta Întreprinderea Individuală A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Deciziei nr. 41389 din 13 decembrie 2013 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x.033 din 10.10.2013, privind proiectul "Achiziție de utilaje pentru prestări servicii la A.", beneficiar A. II, județul Dolj.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3169 din 19.11.2014, a admis acțiunea formulată de reclamantă, a anulat Decizia nr. 41389 din 13 decembrie 2013 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 10.10.2013, acte emise de instituția pârâtă.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (fosta Agenție de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit), care a solicitat casarea acesteia, reținerea cauzei spre rejudecare și respingerea acțiunii reclamantei. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, recurenta a prezentat istoricul litigiului și a susținut faptul că sentința contestată nu cuprinde motivele pe care se sprijină și a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a celor care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR. 3.1. În dezvoltarea primului motiv de recurs (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.) recurenta a arătat că motivarea primei instanțe este superficială, întrucât nu oferă argumente în susținerea soluției adoptate. În concret, judecătorul fondului reține, pe de o parte, faptul că în cauză există numeroși indicatori de fraudă iar, pe de altă parte, că echipa de control nu s-a aplecat asupra elementului obiectiv, fără să ofere o argumentație în sprijinul aceste idei. 3.2. În dezvoltarea celui de al doilea motiv de recurs (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), partea a formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată: - prima instanță a încălcat prevederile art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011, deoarece a reținut în mod greșit faptul că emitentul procesului-verbal contestat în cauză nu a analizat existența elementului obiectiv, menționat de CJUE în hotărârea dată în cauza C - 434/12 din 12 septembrie 2013; în actul administrativ dedus judecății s-a precizat că îndeplinirea obiectivului specific Măsurii 312 nu a fost atins, în contextul în care cei 3 beneficiari prezentați în cuprinsul său au prestat servicii către societăți aparținând aceleiași familii; - recurenta a prezentat legăturile existente între beneficiarii Întreprinderea Individuală A., Întreprinderea Individuală B. și Întreprinderea Individuală C. - nominalizate în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 10.10.2013 - legături care indică, în opinia sa, faptul că reprezentanții acestor entități juridice au acționat concertat spre realizarea obiectivelor și scopului unei entități juridice unice care în mod legal nu ar fi fost în măsură să obțină un ajutor peste pragul de 200.000 euro în decursul a trei ani; - judecătorul fondului avea obligația să analizeze elementele de fapt, legale, economice, funcționale și personale înainte de a concluziona că există sau nu condiții artificiale; - recurenta a menționat că obligația sa de a proceda la recuperarea integrală a sumelor acordate beneficiarilor care au încercat eludarea prevederilor legale aplicabile este stipulată în dispozițiile art. 5 alin. (1) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011, în art. 9 alin. (1) lit. a) din Regulamentul (UE) nr. 1689/2005, precum și în art. 17 alin. (3) din Ordinul nr. 567/2008.

Apărările formulate în cauză Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Răspunzând punctual la motivele de recurs, partea a precizat, în esență, următoarele aspecte: - prima instanță a procedat la analiza temeinică a situației de fapt, la identificarea și aplicarea corectă a prevederile legale și a jurisprudenței incidente în cauză; - în speța de față, nu este îndeplinit elementul obiectiv și nici elementul subiectiv, pentru a fi aplicabile dispozițiile art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011; prin implementarea proiectului, beneficiarul a atins finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul FEADR dat fiind că cele trei proiecte analizate de organele de control sunt autonome și fiecare dintre acestea respectă obiectivele scheme de ajutor; - procesul-verbal contestat este nelegal, întrucât emitentul său nu a indicat în concret fapta intimatei ce constituie neregulă; - măsura recuperării ajutorului financiar nerambursabil de la beneficiar, după cum s-a dispus în cauza de față, nu poate fi aplicată, în condițiile în care recurenta nu a probat faptul că, prin investițiile finanțate, nu s-au atins obiectivele schemei de ajutor.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 27.04.2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 22.06.2017, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ. Recurenta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a depus la dosar Decizia nr. 526 din 16.02.2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în dosar nr. x/2014. Ambele părți au formulat concluzii scrise.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a concluziilor scrise prezentate de părți, a dispozițiilor legale aplicabile și a probatoriului administrat în cauza de față, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Intimata-reclamantă a supus controlului instanței specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. 41389 din 13 decembrie 2013 emisă de APDRP și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat la APDRP sub nr. 33.033 din 10.10.2013, privind proiectul "Achiziție de utilaje pentru prestări servicii la A.", beneficiar A. II, județul Dolj. Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe de admitere a acțiunii și de anulare a actelor contestate este nelegală, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: 6.1. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta nu îndeplinește exigențele menționate. Într-adevăr, judecătorul fondului a prezentat cadrul normativ aplicabil și interpretarea realizată de CJUE în cauza C - 434/12, Hotărârea Slancheva Sila EOOD din 12.09.2013. Însă, în ceea ce privește existența elementului obiectiv, instanța s-a limitat să rețină doar faptul că nu a fost analizat de către emitentul actului administrativ contestat, fără să expună, în concret, argumentele în raport cu care a ajuns la această concluzie. Referitor la elementul subiectiv, instanța a menționat că există mai mulți indicatori de fraudă din categoriile prezentate în Nota Directoare pentru Auditori nr. 22 din 10 octombrie 2013 întocmită de Comisia Europeană, "însă investigarea amănunțită efectuată de pârâtă nu a fost în măsură a-i transforma în certitudini." Înalta Curte apreciază că exprimarea utilizată de judecătorul fondului are un grad mare de generalitate, întrucât nu face referiri concrete la aspectele avute în vedere. Pe cale de consecință, instanța de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. 6.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Prin actele administrative contestate în cauză s-a reținut conduita defectuoasă a intimatei în derularea Contractului de finanțare din 13.05.2011, întrucât aceasta "a creat, împreună cu beneficiarii C. Î.I. și B. Î.I., condiții artificiale pentru a beneficia de plăți în cadrul Programului FEADR, cu scopul de a depăși plafonul maxim nerambursabil și a eluda dispozițiile care impun respectarea regulii de ajutor de minimis în cadrul Măsurii 312", fapt ce atrage incidența prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011. Pe cale de consecință, emitentul a dispus rezilierea contractului de finanțare aflat în discuție, precum și recuperarea ajutorului financiar nerambursabil încasat de beneficiar în valoare de 425.427,82 RON, din care 345.342,25 RON (80%) contribuție din fonduri UE și 85.085,57 RON (20%) contribuție publică națională de la bugetul de stat Art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei (UE) nr. 65/2011 privind Normele de aplicare a Regulamentului (CE) 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală prevede că: "Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor." Prin Hotărârea din 12.09.2013 pronunțată în cauza C - 434/12 Slancheva sila EOOD împotriva Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie" Razplashtatelna agentsia, CJUE a statuat că: "1) Art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că, condițiile de punere în aplicare a acestuia necesită prezența unui element obiectiv și a unui element subiectiv. Potrivit primului dintre aceste elemente, este de competența instanței de trimitere să aprecieze împrejurările obiective ale speței care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) nu poate fi atinsă. Potrivit celui de al doilea element, este de competența instanței de trimitere să aprecieze elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăți a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. În această privință, instanța de trimitere se poate baza nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane. 2) Art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) să fie respinsă pentru simplul motiv că un proiect de investiții, care candidează la acordarea unui ajutor din această schemă, nu are autonomie funcțională sau că există o legătură juridică între candidații la acordarea unui astfel de ajutor, fără ca celelalte elemente obiective din speță să fi fost luate în considerare." Înalta Curte apreciază că este greșită concluzia primei instanțe potrivit căreia în cazul proiectului analizat nu sunt îndeplinite cele două elemente la care face referire instanța europeană. În concret, în ceea ce privește primul element, judecătorul fondului a arătat că "nu s-a analizat deloc, nici măcar la nivel de argumentare, cu atât mai puțin să facă obiectul anchetei/investigației pârâtei, dacă au fost sau nu atinse obiectivele finanțării, pentru a putea identifica existența elementului obiectiv." Instanța de control judiciar reține că, în temeiul pct. 2 din Anexa la Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 567/2008 pentru aprobarea Schemei de ajutor de minimis "Sprijinirea activităților economice în vederea diversificării economiei rurale și a creșterii calității vieții în spațiul rural", Schema de ajutor de minimis urmărește realizarea unui obiectiv general - care vizează dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităților non-agricole, în scopul creșterii numărului de locuri de muncă și a veniturilor adiționale (conform fișei tehnice a Măsurii 312) -, a unor obiective specifice, respectiv crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural; creșterea valorii adăugate în activități non-agricole; crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate de către micro-întreprinderi, precum și a unor obiective operaționale, respectiv crearea de micro-întreprinderi, precum și dezvoltarea celor existente în sectorul non-agricol, în spațiul rural; reducerea gradului de dependență față de agricultură. Art. 52 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 - în baza căruia a fost solicitat ajutorul financiar nerambursabil pentru proiectul intimatei, dar și pentru celelalte două proiecte de investiții avute în vedere de autoritatea de control - are ca obiectiv susținerea măsurilor de diversificare a economiei rurale și cuprinde ajutoarele pentru înființarea și dezvoltarea micro-întreprinderilor, în scopul promovării spiritului antreprenorial și consolidării mediului economic. Înalta Curte consideră că Întreprinderea Individuală A., Întreprinderea Individuală B. și Întreprinderea Individuală C. au acționat concertat pentru realizarea scopului unei singure entități juridice care, potrivit legislației aplicabile, nu ar fi putut obține finanțare peste pragul valoric de 200.000 de euro de care poate beneficia un solicitant în decursul a trei ani fiscali. Contrar celor precizate de judecătorul fondului, Înalta Curte constată că, prin angajarea titularilor entităților în cauză sau a rudelor acestora în firmele create ca urmare a derulării contractelor FEADR, obiectivul general al Măsurii 312 nu a fost îndeplinit. Nici obiectivul specific al măsurii aflate în discuție nu a fost îndeplinit, în condițiile în care cei trei beneficiari au prestat servicii către societăți aparținând aceleași familii. În legătură cu obiectivul operațional, instanța de control judiciar reține că, într-adevăr, cei trei beneficiari au fost organizați ca micro-întreprinderi care desfășoară activități în sectorul non-agricol, în spațiul rural, însă este de observat faptul că obiectul lor de activitate - 4399 "Alte lucrări speciale de construcții" - este similar, iar pentru derularea acestor lucrări, cu finanțarea primită, beneficiarii aflați în discuție au achiziționat utilaje identice, respectiv stație de betoane și autobetonieră de la același furnizor - S.C. "D." S.R.L. Semnificativ este și faptul că în privința beneficiarului Întreprinderea Individuală B., Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a reținut, în cuprinsul Deciziei nr. 526 din 16 februarie 2017, pronunțată în dosar nr. x/2014 că "unul din elementele specifice ale măsurii 312 îl constituie diversificarea serviciilor prestate de micro-întreprinderi pentru populația rurală. Or, în opinia Înaltei Curți, în cauză, nu poate fi susținută o asemenea diversificare, atât timp cât din fondurile nerambursabile au fost achiziționate trei stații betoane și trei auto betoniere, de către întreprinderi individuale localizate într-un sat având o populație de aproximativ 1000 locuitori, ce face parte dintr-o comuna cu aproximativ 7000 locuitori." În altă ordine de idei, existența elementului subiectiv presupune intenția beneficiarului de a obține un avantaj rezultat din reglementarea Uniunii, creând în mod artificial condițiile necesare pentru dobândirea acestuia. Contrar celor arătate de judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că, din probatoriul administrat în cauză, rezultă în mod indubitabil faptul că a existat o coordonare deliberată între membrii familiei E. cu scopul de a obține fonduri nerambursabile peste pragul de 200.000 euro admis de lege. Pe aspectul analizat, prezintă relevanță cele statuate de CJUE în Hotărârea din 12.09.2013: "Astfel, fac parte dintre elementele de fapt care pot fi luate în considerare de instanța menționată pentru a stabili caracterul artificial al creării condițiilor necesare pentru a beneficia de o plată în temeiul FEADR legăturile de natură juridică, economică și/sau personală dintre persoanele implicate în operațiunea de investiții respectivă. Existența acestui element subiectiv poate fi de asemenea stabilită prin dovedirea unei coluziuni, care poate să ia forma unei coordonări deliberate, între diferiți investitori candidați la acordarea unui ajutor în temeiul unei scheme de ajutor din cadrul FEADR, în special atunci când proiectele de investiții sunt identice și când există o legătură geografică, economică, funcțională, juridică și/sau personală între aceste proiecte" (paragrafele 40, 41 din hotărâre). De asemenea, în Nota Directoare pentru Auditori nr. 22 din data de 10.10.2013 emisă de Comisia Europeană - Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală s-a arătat că, pentru elementele subiective, trebuie stabilit mai întâi scopul principal și real al cererii de finanțare; adică, elementele reale care pot fi luate în considerare pentru a se stabili natura artificială a condițiilor create în vederea obținerii de finanțare FEADR sunt legăturile juridice, economice și/sau personale între persoanele implicate în investiția respectivă. Elementul subiectiv al legăturilor poate însemna și situația în care mai mulți investitori solicită sprijin prin FEADR, dar proiectele sunt identice și prezintă legături geografice, economice, funcționale, legale sau legături de ordin personal. Înalta Curte reține că, în speța de față, se regăsesc indicatorii de fraudă nominalizați în Nota directoare, după cum urmează: - comodantul terenului pe care sunt amplasate cele 3 investiții este același - S.C. "D." S.R.L.; contractele de comodat au fost semnate în aceea zi, la același birou notarial; - certificatele constatatoare ale celor 3 beneficiari au fost eliberate la aceeași dată; - valoarea totală eligibilă a celor 3 proiecte este aceeași, respectiv 1.115.159 RON; - titlurile proiectelor celor 3 beneficiari sunt identice; - utilajele achiziționate de beneficiari sunt identice; - operatorii economici care au fost invitați și care au participat la selecția de oferte sunt aceeași, adică S.C. "F." S.R.L., S.C. "G." S.R.L. și S.C. "H." S.R.L.; - câștigătorul selecțiilor de ofertă este același, respectiv S.C. "F." S.R.L; - consultanța este asigurată de aceeași societate pentru toți cei 3 beneficiari; - dosarele de achiziții depuse de către cei 3 beneficiari prezintă asemănări foarte mari. Înalta Curte consideră că toate aspectele mai sus prezentate confirmă existența elementului subiectiv. Mai mult decât atât, este de reținut și faptul că o concluzie similară a fost exprimată și în cadrul Deciziei nr. 526 din 16 februarie 2017, pronunțată în dosar nr. x/2014: "nu sunt întemeiate nici criticile recurentei prin care se susține lipsa dovezilor care să ateste existența unei asocieri între beneficiarii verificați în vederea obținerii unei finanțări mai mari decât ajutorul de minimis." Instanța de control judiciar apreciază că nu prezintă relevanță Decizia nr. 1973 din 25.05.2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în dosar nr. x/2013, invocată de intimată în apărare, întrucât neregula reținută în privința Întreprinderii Individuale I. a fost existenței unei tentative de frauda prin creșterea artificială a prețului de vânzare a stației de betoane de 3,38 ori, iar nu încercarea de creare a unor condiții artificiale pentru a beneficia de plăți în cadrul programului FEADR. Înalta Curte nu poate primi apărarea intimatei în sensul că partea adversă nu putea emite procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare în condițiile în care aceasta a avut cunoștință de similitudinile dintre cele 3 proiecte chiar de la momentul selectării cererilor de finanțare. În art. 2 (8) din Contractul de finanțare semnat de părți a fost prevăzută o "perioadă de monitorizare de 2 ani de la data ultimei plăți efectuate de autoritatea contractantă"; verificările ex post derulate în speța de față se încadrează în această perioadă și nu pot fi limitate de faptul că proiectul a fost supus unor verificări de eligibilitate și selecție. Totodată, nu poate fi incidentă situația reglementată de dispozițiile art. 5 alin. (3) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011, deoarece autoritatea publică competentă în acest domeniu nu a putut stabili încă de la depunerea cererilor de finanțare intenția de eludare a schemei de ajutor. Este de observat faptul că numai după efectuarea controalelor la beneficiarii aflați in discuție s-a putut identifica prestarea serviciilor reciproce, angajarea reprezentanților unor beneficiari în firmele celorlalți beneficiari analizați. În consecință, instanța de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în baza art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va respinge acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.