ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1973/2017

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2013, reclamanta Întreprinderea Individuală A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Deciziei nr. 5285 din 22 februarie 2013 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x încheiat la data de 12.12.2012, privind proiectul "Achiziția de utilaje pentru prestări servicii la A.", beneficiar fiind Întreprinderea Individuală A.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 192 din 28.01.2015, a admis acțiunea formulată de reclamantă, a anulat Decizia nr. 5285 din 22 februarie 2013 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 12 decembrie 2012, acte emise de instituția pârâtă.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (fosta Agenție de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit), care a solicitat modificarea acesteia și respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, recurenta a prezentat istoricul litigiului și a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a celor care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. 3.1. Instanța de fond a reținut în mod eronat că sunt aplicabile în cauza de față dispozițiile art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, deoarece existența creanței bugetare stabilită prin emiterea procesului-verbal de constatare atacat nu depinde de existența sau inexistenta unei fapte penale. De altfel, la momentul emiterii actului administrativ contestat nu exista certitudinea săvârșirii unei fapte penale. Ca atare, sunt incidente prevederile art. 23 din actul normativ aflat în discuție care obliga autoritatea de control, în situația constatării unor nereguli care prezintă indicii privind posibile fraude, să sesizeze de îndată DLAF și să continue activitatea de verificare și întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, precum și de recuperare a acestora din urmă, independent de desfășurarea cercetării penale, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor art. 8 alin. (2) din ordonanță. Încălcarea prevederilor legale sau contractuale reprezintă o neregulă care, dacă se dovedește că a fost săvârșită cu intenție, poate întruni elementele constitutive ale unei infracțiuni, frauda fiind în mod evident o neregulă săvârșită cu intenție. Altfel spus, frauda reprezintă orice acțiune sau omisiune intenționată în legătură cu obținerea, utilizarea sau gestionarea fondurilor comunitare, incriminată prin C. pen., Legea nr. 78/2000 sau prin alte legi speciale. În cuprinsul procesului-verbal de constatare atacat nu se menționează că au fost săvârșite fraude, ci că faptele constatate pot întruni elementele constitutive ale unei infracțiuni, echipa de control identificând clauzele legale și contractuale încălcate de reclamantă, care nu au nicio legătură cu legea penală. Acestea reprezentă o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate și antrenează în mod exclusiv răspunderea contractuală a beneficiarului proiectului. 3.2. Prima instanță a ignorat situația factuală și probatoriul administrat în cauză, reținând în mod incorect că, în speță, nu s-a dovedit producerea unei nereguli. În concret, faptul că reprezentanta beneficiarului, d-na A. a fost angajata SC "B." SRL, faptul că terenul de 500 mp a fost pus de către SC "B." SRL cu titlu gratuit la dispoziția beneficiarului pentru desfășurarea activităților de prestări servicii care constituie obiectul activității pentru care s-a acordat finanțare din fonduri europene, dar și faptul că intimata a fost constituită cu o lună înainte ca SC "B." SRL să încheie contractul de achiziție a stațiilor de betoane de la SC "C." SRL sunt elemente suficiente în sensul dovedirii producerii unei nereguli din perspectiva contractului de finanțare și a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011. De asemenea, în condițiile în care beneficiarul cunoștea prețul de achiziție al utilajului, acceptarea acestui preț s-a făcut în scopul sporirii ratei profitabilității SC "B." SRL Recurenta subliniază ideea că, în raport de dispozițiile Anexei IV la Contractul de finanțare încheiat de părți, intimata avea obligația respectării riguroase a prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, modificată și completată. Or, prin achiziționarea utilajului aflat în discuție, prin tranzacționarea repetată a acestuia și generarea creșterii artificiale a prețului, a fost încălcat principiul eficienței utilizării fondurilor, reglementat în ordonanța de urgență anterior nominalizată. 3.3. În cazul Măsurii 312, obiectivul general este acela de a sprijini crearea și dezvoltarea micro-întreprinderilor în vederea promovării spiritului întreprinzător și consolidării structurii economice. În speța de față, acesta nu este îndeplinit întrucât, la momentul efectuării verificărilor, s-a constatat faptul că sediul intimatei se afla în incinta imediat următoare unei stații de verificări auto aparținând SC "B." SRL, conform contractului de comodat nr. 94 din 01.02.2012. Îndeplinirea obiectivului specific al Măsurii 312, respectiv acela de a crea și a diversifica serviciile pentru populația rurală prestate de către microîntreprinderi, nu a fost atins, deoarece din verificările efectuate a rezultat faptul că beneficiarul real al utilajelor achiziționate în cadrul societății intimate este SC "B." SRL Pentru a stabili neregula reținută în actul administrativ contestat, autoritatea de control a avut în vedere și modul în care beneficiarul proiectului a procedat la derularea acestuia, mai precis faptul că, prin acordarea în mod deliberat de avantaje unei singure societăți comerciale, au fost încălcate în mod real obiectivele stabilite prin Ghidul solicitantului și Fișa Măsurii 312.

Apărările formulate în cauză Intimata a formulat întâmpinare, precum și note scrise în care a prezentat situația de fapt și a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Răspunzând punctual la criticile prezentate în memoriul de recurs, partea a precizat, în esență, următoarele aspecte: 4.1. În mod corect prima instanță a stabilit faptul că recurenta avea obligația de a suspenda emiterea titlului de creanță, potrivit dispozițiilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, iar aceasta nu a respectat-o. Astfel, pe de o parte, existența creanței bugetare depinde de existența sau nu a tentativei de fraudă imputată beneficiarei din moment ce această creanță bugetară este consecința directă a presupusei încălcări a legii de care este acuzată intimata iar, pe de altă parte, AFIR a procedat la sesizarea DLAF pentru anchetarea tentativei de fraudă. 4.2. În mod justificat judecătorul fondului a reținut nelegalitatea actelor administrative atacate și din perspectiva faptului că în cauză nu există nicio tentativă de fraudă. Toate aspectele invocate de instituția recurentă au format obiect al plângerii penale adresată de aceasta Direcției Naționale Anticorupție iar, prin Rezoluția DNA nr. 246/P/04.10.2013, s-a dispus neînceperea urmăririi penale față de intimată cu privire la săvârșirea pretinsei tentative de fraudă. Ca atare, în raport de concluzia că intimata nu a comis nicio infracțiune, dovedindu-se că, în realitate, nu a avut loc nicio creștere artificială a prețului prin care să se fi fraudat fondurile nerambursabile primite, nu se poate susține că această soluție nu se repercutează și în plan civil, în sensul că nu există nicio creanță bugetară și nici temei pentru încetarea valabilității contractului.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 29.06.2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 02.02.2017, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 28.04.2017.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a concluziilor scrise prezentate de părți, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauza de față, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Intimata-reclamantă Întreprinderea Individuală A. a supus controlului instanței specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. 5285 din 22 februarie 2013, precum și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 12 decembrie 2012, ambele acte fiind emise de către Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, privind proiectul "Achiziția de utilaje pentru prestări servicii la A.", ce face obiectul Contractului de finanțare nr. x, având ca beneficiar Întreprinderea Individuală A. Valoarea eligibilă a proiectului a fost de maximum 1.115.159 RON, echivalentul a maxim 261.345 euro, sumă din care APDRP s-a obligat să acorde o finanțare nerambursabilă în procent de 70%, respectiv suma de 780.614 RON, echivalentul a maximum 182.942 euro. În urma parcurgerii procedurii de achiziție de utilaje, între intimata-reclamantă și SC "D." SRL a fost încheiat Contractul de vânzare-cumpărare nr. 32 din 29.07.2011, cu valoarea totală de 238.900 euro, prin care beneficiarul finanțării a cumpărat două utilaje prevăzute în proiect, mai precis: - autobetonieră DAF, în valoare de 104.950 euro fără TVA (echivalentul a 447.821,65 RON); - stația de betoane Mobil Soft X30 SM 30, în valoare de 143.950 euro fără TVA (echivalentul a 614.234,65 RON). Prin Adresa nr. 98720 din 13 septembrie 2012, ANAF - DGFP Dolj - Serviciul Inspecție Fiscală Persoane Fizice, în urma inspecției fiscale desfășurate ca urmare a solicitării intimatei de rambursare a soldului sumei negative de TVA, a sesizat Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, apreciind că există anumite nereguli în legătură cu achiziția de utilaje . Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 12 decembrie 2012, încheiat de APDRP după efectuarea controlului documentar, s-a dispus încetarea valabilității contractului de finanțare mai sus arătat, precum și recuperarea întregului ajutor financiar nerambursabil acordat beneficiarului Întreprinderea Individuală A., în sumă de 311.623,84 RON, din care: contribuție din fonduri UE - 249.299,07 RON și contribuție publică națională de la bugetul de stat - 62.324,77 RON. Emitentul procesului-verbal a reținut "existența unei tentative de fraudă prin creșterea artificială a prețului: stația de betoane cumpărată la un preț de 181.712,90 RON este tranzacționată prin alte două firme astfel că prețul cu care aceasta este fracturată beneficiarei finanțării FEADR este de 614.234,65 RON; este în fapt o creștere artificială a prețului de vânzare de 3,38 ori ceea ce reprezintă o neregulă. Următoarele date relevante cu ocazia verificărilor ANAF fac dovada implicării directe a beneficiarului FEADR și acționarea acestuia în mod deliberat și premeditat pentru fraudarea fondurilor europene: calitatea de salariat avută de beneficiara contractului de finanțare, d-na A. la SC "B." SRL, calitatea de administrator al unei societăți care este asociat în cadrul SC "B." SRL, terenul de 500 mp pus la dispoziția beneficiarei A. cu titlu gratuit de către B. pentru desfășurarea activităților de prestări servicii care constituie obiectul activității pentru care s-a acordat finanțare din fonduri europene, precum și faptul că Întreprinderea Individuală A. a fost constituită în aprilie 2011 cu o lună înainte B. să încheie contractul de achiziție a stațiilor de betoane de la SC "C." SRL" . Prin Decizia nr. 5285 din 22 februarie 2013, APDRP a respins contestația intimatei-reclamante înregistrată pe rolul instituției sub nr. 2.138 din 24 ianuarie 2013. Comisia de soluționare a contestației a precizat faptul că "în lipsa unor devize de lucrări anexate facturilor ce au fost emise cu ocazia operațiunilor de vânzare-cumpărare (...) există premisa unei tentative de fraudă prin creșterea artificială a prețului de cost; (...) faptul că au existat unele legături între beneficiarul finanțării nerambursabile și SC "B." SRL, precum și faptul că d-na A., prin intermediul SC "E. " SRL, deține participații la capitalul social al SC "B." SRL (...) sunt de natură să afecteze statutul de microîntreprindere al Întreprinderii Individuale A., însă nu există alte motive care să conducă la concluzia că cei doi agenți economici ar fi în conflict de interese." . Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe de admitere a acțiunii și de anulare a actelor administrative contestate este legală. Reevaluând materialul probator administrat în cauză pentru a răspunde la criticile formulate în cadrul memoriului de recurs, subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că este corectă concluzia judecătorul fondului în sensul că nu a existat nicio tentativă de fraudă și nicio creștere artificială a prețului de vânzare a stației de betoane. În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, toate aspectele nominalizate în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare dedus judecății au format și obiect al plângerii penale ce a fost adresată de către instituția publică recurentă Direcției Naționale Anticorupție care, prin Rezoluția DNA nr. 246/P/04.10.2013, în temeiul art. 228 alin. (6) raportat la art. 10 lit. a) C. proc. penală, a dispus neînceperea urmăririi penale față de reprezentanta intimatei - A. - cu privire la săvârșirea pretinsei tentative de fraudă. Pentru a pronunța această soluție, organul de urmărire penală a analizat documentele existente la dosar și a concluzionat în sensul că "nu rezultă indicii de săvârșire a unor infracțiuni împotriva intereselor financiare ale SC E., iar din actele premergătoare efectuate nu a rezultat că (...) A. a folosit sau a prezentat documente ori declarații false, inexacte sau incomplete". De asemenea, în cuprinsul Rezoluției, organul de urmărire penală a reținut și faptul că Direcția Generală a Finanțelor Publice Dolj, în urma controalelor efectuate în scopul soluționării cererilor de rambursare a TVA, aferente lunii martie 2012, a stabilit realitatea operațiunilor economice realizate și a emis decizii de rambursare a TVA . În al doilea rând, în raportul de expertiză contabilă efectuat în cauza de față, s-a concluzionat în sensul că "prețul de achiziție plătit de Întreprinderea Individuală A. a fost de 614.234,65 RON (fără TVA), echivalentul a 143.950 și nu a existat nicio creștere artificială a prețului și este justificat întrucât majoritatea vânzătorilor oferă acest tip de utilaj la prețuri asemănătoare." . Mai mult decât atât, prețul stației de betoane a fost stabilit încă din stadiul depunerii cererii de finanțare, iar expertul contabil a evidențiat faptul că "prețul de piață al unui utilaj de tipul Stației de betoane Mobil Soft X 30 SM30 funcțional la data de 29.07.2011 este de 137.141 euro, respectiv 581.518,98 RON" iar, "în urma analizei de piață, prețul de vânzare de 614.234,65 RON se apropie de prețul maxim al pieței de 581.518,98 RON." În raport de aceste elemente, instanța de control judiciar apreciază că este justificată concluzia judecătorului fondului în sensul că "nu a existat nicio creștere artificială a acestui preț în lanțul comercial." Concluzionând, Înalta Curte nu poate reține faptul că prețul stației de betoane a crescut de 3,38 ori, existând o tentativă de fraudă, în condițiile în care prețul de achiziție de la SC "C." SRL este stabilit pentru componentele stației de betoane; prețul de vânzare către intimată este stabilit pentru un alt obiectiv, respectiv stația de betoane montată și pusă în funcțiune; diferența dintre prețul de achiziție și prețul de revânzare este justificată de necesitatea de a acoperi cheltuielile ocazionate de montaj și punerea în funcțiune, sens în care s-a pronunțat și expertul contabil desemnat în cauza de față. Instanța de control judiciar apreciază că nu este fondată critica recurentei prezentată la pct. 3.3 din decizie. Neîndeplinirea de către intimată a obiectivului general, precum și a obiectului specific Măsurii 312 nu prezintă nicio relevanță în speța de față, întrucât neregula reținută în sarcina părții nu a vizat crearea de condiții artificiale pentru a beneficia de plăți în cadrul Programului FEADR, cu scopul de a depăși plafonul maxim nerambursabil și a eluda dispozițiile care impun respectarea regulii "ajutorului de minimis" în cadrul Măsurii 312 și, ca atare, incidența art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 în care se prevede că: "Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți, în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor." Înalta Curte analizează legalitatea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x încheiat la data de 12.12.2012 și, prin urmare, trebuie să aibă în vedere conținutul acestuia, respectiv neregula descrisă în cuprinsul său. Celelalte aspecte nominalizate în Nota de control DLAF nr. 2266/2014 din 15.06.2016 nu pot fi valorificate în actualul cadru procesual, ele putând fi avute în vedere la documentarea altor acte administrative. În fine, instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea criticii de nelegalitate enunțată la pct. 3.1 din decizie, în raport de cele mai sus precizate.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.