ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4172/2019

Ședința publică din data de 24 septembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova la data de 25.10.2016, sub nr. x/2016, reclamantul A. a chemat în judecata pârâtul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor pentru ca, în contradictoriu cu acesta, să se dispună acordarea de compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care el ca proprietar nu le-a putut recolta de pe suprafața totală de 59,2 ha situată în situl Natura 2000, din cauza funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru anii 2011, 2012, 2013, 2014 și 2015, în sumă totală de 53.638,02 RON, din care: pentru anul 2011 suma de 9.163,91 RON, pentru anul 2012 suma de 9.154,80 RON, pentru anul 2013 suma de 10.567,20 RON, pentru anul 2014 suma de 10.567,20 RON și pentru anul 2015 suma de 14.184,91 RON.

Prin sentința nr. 39 din 23 ianuarie 2017 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul A., care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată, apreciind că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., în sensul că instanța de fond a preluat exclusiv susținerile pârâtei și concluziile deciziei nr. 36/2015 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, fără a analiza argumentele din cererea reclamantului.

Astfel, a arătat că nu îi sunt aplicabile prevederile referitoare la acordarea ajutoarelor de stat reglementate de art. 3 din O.G. nr. 14/2010, pentru că nu se încadrează în categoriile de producători agricoli avute în vedere de textul normativ menționat.

A mai arătat că solicitarea compensațiilor pentru lipsa de folosință a pădurilor protejate nu are caracterului unui ajutor de stat, ci o despăgubire acordată persoanelor fizice pentru produsele pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice, neacordarea acestora reprezentând o încălcare a normelor europene.

In ceea ce privește soluția dată de curtea de apel referitoare la nepublicarea în Monitorul Oficial a unui act normativ care să reglementeze schema de ajutor, a arătat că au fost invocate dispozițiile Legii nr. 554/2004 întrucât organul central al administrației publice a refuzat în mod nejustificat să inițieze și să finalizeze demersurile legale privind aprobarea normelor metodologice, fiind în afară de orice îndoială utilitatea și legalitatea unui astfel de demers, astfel cum prevede Legea nr. 46/2008, cu atât mai mult cu cât s-au obținut și avizele Comisiei Europene.

Recurentul a apreciat că este întrunită condiția existenței vinovăției Ministerului Mediului Apelor și Pădurilor prin prisma prevederilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic și a prevederilor art. 1 din H.G. nr. 861/22.07.2009, prin refuzul de a proceda al fundamentarea anuală a necesarului de fonduri și de a înscrie în bugetele proprii banii necesari acordării acestor despăgubiri, precum și de a întreprinde demersurile privind adoptarea normelor metodologice de acordare a acestor sume.

S-a invocat, prin motivele de recurs, Adresa nr. x/29.09.2011 a Ministerului Mediului către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, din care rezultă că sunt asigurate sumele de bani necesare pentru despăgubiri.

A mai arătat recurentul că neadoptarea normelor metodologice are ca efect lipsirea sa de dreptul de folosință a bunului, garantat de art. 44 și art. 136 alin. (5) din Constituția României, fără o prealabilă despăgubire,

Intimatul pârât Ministerul Mediului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea soluției primei instanțe.

S-a arătat că judecătorul fondului a reținut corect incidența Deciziei nr. 36/2015, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, întrucât în speță sunt aplicabile dispozițiile art. 4 lit. (s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat.

Totodată, intimatul a susținut că în lipsa unui cadru legislativ care să reglementeze norme metodologice pentru acordarea compensațiilor, o cerere care să aibă ca obiect acordarea acestora nu poate fi primită.

Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 24 septembrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Argumente relevante

În fapt, conform titlului de proprietate nr. x/12.12.2006, reclamantul este proprietarul suprafeței de 236 ha. teren cu vegetație forestieră, din care suprafața de 59,2 ha a fost cuprinsă Situl Natura 2000.

Prin cererea adresată instanței de contencios administrativ reclamantul a chemat în judecata pârâtul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, pentru ca în contradictoriu cu acesta să se dispună obligarea la acordarea de compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care el ca proprietar nu le-a putut recolta datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru anii 2011, 2012, 2013, 2014 și 2015, pentru suprafața totală de 59,2 ha situată în situl Natura 2000.

Prin Adresa nr. x/24.05.2016 C.S.R.C Rm-Vâlcea a comunicat reclamantului că decontul justificativ privind acordarea compensațiilor în sumă 53.638,02 RON a fost respins la avizare de către Direcția Regională a Finanțelor Publice Craiova, invocându-se faptul că nu au fost publicate Normele metodologice de acordare utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase, după primirea Deciziei favorabile a Comisiei Europene.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, potrivit cărora sumele pentru acordarea de compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarul nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice, se alocă de către stat anual, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură.

In prealabil, se impune a se da o calificare corecta cazului de casare pe care se întemeiază calea de atac, Înalta Curte apreciind că, deși au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., în fapt, recurentul a formulat critici punctuale vizând greșita interpretare a dispozițiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 cu raportare la dispozițiile O.G. nr. 14/2010, critici ce pot fi încadrate în cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte reține că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților.

Judecătorul fondului, invocând dispozițiile art. 521 alin. (3) din C. proc. civ., potrivit cărora dezlegarea dată chestiunilor de drept este obligatorie pentru instanța care a solicitat dezlegarea de la data pronunțării deciziei, iar pentru celelalte instanțe, de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I, a soluționat cauza în raport cu considerentele deciziei nr. 36/23.11.2015 pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarul nr. x/2015, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 107 din 11/02/2016.

Un prim motiv de recurs susținut de reclamant privește greșita invocare în speța sa a legislației interne și a Uniunii Europene privind ajutorul de stat, invocând faptul că dispozițiile art. 3 din O.G. nr. 14/2010 se aplică producătorilor agricoli, persoanelor fizice autorizate și întreprinderilor individuale și familiale, printre care nu se numără.

Totodată, recurentul a apreciat că îi sunt incidente normele metodologice date pentru aplicarea H.G. nr. 861/2009, procedură pe care a urmat-o.

Instanța de control judiciar apreciază însă că relevante pentru problema de drept aflată în discuție sunt dezlegările cuprinse în Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin această decizie, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010.

Deși in cadrul recursului reclamantul califică acțiunea ca fiind o acțiune în despăgubiri, căreia nu i s-ar aplica schema ajutoarelor de stat, Înalta Curte reține că acesta s-a adresat instanței de contencios administrativ cu o acțiune întemeiată pe dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, astfel cum rezultă atat din cererea de chemare in judecată aflată la dosarului de fond, cât și in notele scrise de la fila x a aceluiași dosar.

În concordanță cu considerentele Deciziei nr. 36/2015, Înalta Curte reține că până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009.

Prin Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control."

Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control.

În baza dispozițiilor normative enunțate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații.

Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă.

Relevante în acest sens sunt dispozițiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene, în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

În raport cu cele anterior prezentate, se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanței Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensațiilor cuvenite proprietarilor de suprafețe forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 și care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.

Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu au fost adoptate și publicate în Monitorul Oficial al României hotărârile Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, pentru perioadele solicitate, respectiv 2011-2015.

Ca atare, așa cum s-a statuat de altfel și prin Decizia nr. 36/23.09.2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarul nr. x/2015, la momentul formulării cererii de către recurent nu exista baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

În consecință, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reține refuzul nejustificat de soluționare a cererii intimatului-reclamant având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Nu este fondat nici motivul de nelegalitate vizând nesancționarea refuzului autorităților publice de a iniția și finaliza demersurile legale privind aprobarea normelor metodologice de acordare a ajutorului de stat, hotărârea fiind pronunțată cu respectarea competențelor instanțelor judecătorești, în general, și a instanțelor de contencios administrativ, în special.

Contenciosul administrativ consacrat în sistemul juridic românesc prin Legea nr. 554/2004, privit ca ansamblul mijloacelor juridice utilizate de orice persoană interesată pentru restabilirea ordinii de drept, încălcată prin acte juridice și/sau fapte materiale ale organelor administrației publice, este un contencios administrativ de plină jurisdicție.

Instanța de contencios administrativ poate verifica din punct de vedere a legalității conformitatea conduitei autorității publice în raport de dispozițiile legale care i-o reglementează, fără ca prin actul său de autoritate, instanța să suplinească voința autorității, neputând astfel imixtiune în sfera de atribuții a Guvernului României, ca autoritate publică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice și care în concret emite hotărârile pentru organizarea executării legilor, conform Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor.

6.2 Temeiul legal al soluției adoptate

Constatând că sentința recurată este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II - a C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Deciziei nr. 39 din 23 ianuarie 2017 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 24 septembrie 2019.