ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3477/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 26 iunie 2016 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, obligarea pârâtului la acordarea de compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care reclamanta, ca proprietar nu le-a putut recolta datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru anul 2007, în sumă de 206.016,36 RON pentru suprafața totală de 935,40 ha situate în zona de conservare totală - tipul funcțional T1 și T2.

Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal prin Sentința civilă nr. 418 din 15 octombrie 2015, a admis în parte acțiunea privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, a obligat pârâtul către reclamanta la plata sumei de 206.016,36 RON reprezentând compensații pentru terenul în suprafață de 935,4 ha aferente anului 2007, precum și dobânda legală aferentă debitului începând cu data introducerii cererii 26 iunie 2015, până la achitarea integrală a debitului și plata sumei de 5.250 RON cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și rejudecând cauza pe fond să fie respinsă acțiunea reclamantei ca inadmisibilă.

O primă critică privește aplicarea greșită de prima instanță a dispozițiilor legale de drept material, respectiv a prevederilor din H.G. nr. 861/2009 și a Deciziei nr. C (2012) 5166 din 19 iulie 2012 a Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat. Fondul litigiului a fost rezolvat greșit, deoarece publicarea Deciziei Comisiei Europene în Jurnalul Oficial al UE nu este de natură să dea naștere unui drept la despăgubiri în patrimoniul reclamantei, în lipsa aprobării Normelor metodologice de aplicare a acestora.

În esență, pârâtul a arătat că instanța de fond nu a stabilit corect regimul juridic al creanței de care beneficiază reclamantul, prin raportare la dispozițiile H.G. nr. 861/2009, art. 97 din Legea nr. 46/2008, precum și din legislația europeană - art. 46 din Regulamentul CE nr. 1698/2005 și a Directivelor 79/409/CEE și 92/43/CE.

O a doua critică privește aplicarea greșită a dispozițiilor legale ce reglementează refuzul nejustificat, așa cum acesta este reglementat de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Refuzul nejustificat este rezultatul culpei autorității publice și a caracterului ilegal al actului atacat, motiv pentru care instanța de contencios administrativ obligă instituția publică, de exemplu, să elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă - dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, în acest sens.

La data de 26.02.2018, recurentul-pârât a depus note scrise și a invocat excepția prescripției materiale a dreptului la acțiune, indicând jurisprudența Înaltei Curți, a Curții de Apel Alba Iulia și a Curții de Apel Pitești.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 30 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ.

În cauză, reclamanta A. nu a formulat întâmpinare și nici nu a depus punct de vedere cu privire la raportul întocmit în procedura de filtru.

Prin încheierea de ședință din data de 27 februarie 2018, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 22 mai 2018.

La data de 9 martie 2017 a solicitat instanței să ia act că denumirea pârâtului s- a modificat în temeiul art. 13 și art. 20 din O.U.G. nr. 1/2017, devenind Ministerul Apelor și Pădurilor (fost Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor).

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma motivului de ordine publică, invocat din pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor (fost Ministerul Mediului), în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Motivul examinat - prescripția dreptului material la acțiune se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizat din această perspectivă.

Pentru a analiza incidența prescripției extinctive în cauză, Înalta Curte trebuie să lămurească regimul juridic al creanței pretinsă de reclamantă prin acțiunea introductivă de instanță prin raportare la dispozițiile legale de drept intern, de drept european, dar și ținând cont de jurisprudența instanței supreme în această materie.

i) Dispozițiile de drept intern și european ce reglementează acordarea compensațiilor

Potrivit dispozițiilor art. 97 alin. (1) pct. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic în varianta în vigoare la 1 ianuarie 2010:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru:

(...) b) acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă;"

Trebuie menționată H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora, ca reglementare anterioară adoptării H.G. nr. 861/2009.

La data de 22 iulie 2009 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 (care a abrogat H.G. nr. 1071/2006), publicată în Monitorul Oficial al României nr. 573 din 18 august 2009, prin care au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și acelui proprietate privată și publică a unităților administrativ-teritoriale.

Potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009: " Toate formele de sprijin prevăzute de Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010, numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Legislația europeană aplicabilă la nivelul anului 2009: Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului care prevede acordarea de ajutoare persoanelor fizice care au păduri în proprietate pentru a compensa pierderile de venituri suferite având în vedere restricțiile la utilizarea pădurilor rezultate în urma aplicării directivelor 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice și 92/43/CEE a Consiliului privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică care, în art. 30, lărgește sfera celor îndrituiți a primi compensații, incluzându-i și pe titularii terenurilor forestiere aflate în zone de protecție Natura 2000 de tip funcțional T1 și T2.

Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat cu legislația europeană, deoarece potrivit prevederilor din Anexa nr. 5, cap. 3 "Agricultura" pct. B din Tratatul privind aderarea României și Bulgariei la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente" până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării - aspect menționat și în paragraful nr. 58 din Decizia nr. 36/2015 a ICCJ.

ii) Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 1/2014 pronunțată de Înalta Curte - Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii prin care s-a statuat că:

"În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 5, art. 201 și art. 223 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ. și ale art. 6 alin. (4), art. 2.512 și art. 2.513 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., stabilește că prescripțiile extinctive începute anterior datei de 1 octombrie 2011, împlinite ori neîmplinite la aceeași dată, rămân supuse dispozițiilor art. 18 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat, astfel încât atât instanțele de judecată, din oficiu, cât și părțile interesate pot invoca excepția prescripției extinctive, indiferent de stadiul procesual, chiar în litigii începute după 1 octombrie 2011."

Prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015 pronunțată de Înalta Curte - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a statuat că:

"Pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010."

Menționăm și dezlegările din Decizia nr. 26/2017 pronunțată de ICCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 374 din 19 mai 2017 cu privire la natura juridică a creanței constând în compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic:

"41. Deciziile definitive/irevocabile deja pronunțate la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție demonstrează că practica judiciară este orientată constant către același gen de soluție, în ceea ce privește natura juridică a creanței constând compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din legea nr. 46/2008 - Codul silvic și prescripția dreptului la acțiune, în sensul că respectivele compensații, solicitate în temeiul legal arătat, constituie o formă de ajutor de stat și nu au natura juridică a unei creanțe bugetare fiscale, nefiind aplicabile dispozițiile art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu aplicarea dreptului comun în materie de prescripție, reprezentat de Decretul nr. 167/1958."

La nivelul Înaltei Curți, secția de contencios administrativ și fiscal s-a adoptat o soluție de principiu de unificare a practicii, consemnată în procesul-verbal al ședinței de secție din 12 iunie 2017 din cuprinsul căruia rezultă că:

- Natura juridică a creanței referitoare la compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 Codul silvic, este una civilă, supusă termenului de prescripție de trei ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.

- Decizia C(2012) 5166 final, emisă de Comisia Europeană de la data de 19 iulie 2012, prin care s-a avizat favorabil acordarea ajutoarelor de stat, nu constituie condiție suspensivă, în sensul dispozițiilor art. 7 alin. (3) din Decretul 167/1958 pentru obținerea compensațiilor aferente anilor 2007, 2008 și 2009, iar termenul de prescripție pentru compensațiile acordate potrivit Codului Silvic curge de la 1 ianuarie anului următor celui pentru care solicită compensația.

Această soluție de principiu este sprijinită de jurisprudența SCAF și exemplificăm în acest sens cu Deciziile nr. 1341 din 27 martie 2018, nr. 3369 din 2 noiembrie 2017, nr. 3282 din 27 octombrie 2017, nr. 2782 din 3 octombrie 2017 și nr. 3024 din 4 noiembrie 2016.

Trimiterea la soluțiile de principiu adoptate la nivelul SCAF se impune, deoarece se bazează pe soluțiile de speță, aceste clarificări jurisprudențiale fiind de natură să dea substanță principiului securității juridice ca element al unui drept la un proces echitabil, în sensul că în spețe similare instanțele trebuie să aplice același raționament - ubi eadem est ratio eadem solutio esse debet.

În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, acest aspect a fost reliefat în cauzele Beian contra României - Hotărârea din 6 decembrie 2007, cererea nr. x/05, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 616 din 21 august 2008, Driha contra României - Hotărârea din 21 august 2008, cererea nr. x/02, Tudor Tudor contra României - Hotărârea din 24 martie 2009, pronunțată în cererea nr. 21.911/03, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 778 din 13 noiembrie 2009 etc.

iv) Regimul juridic al compensațiilor

În procesul de aderare la Uniunea Europeană, România a fost obligată să implementeze acquis-ul european în ceea ce privește directivele și aplicarea regulamentelor referitoare la protecția mediului - parte din acest proces fiind constituirea sitului Natura 2000 ce a afectat o serie de terenuri forestiere proprietate publică și privată, prin instituirea unor restricții de exploatare a acestora (O.U.G. nr. 57/2007 și Ordinul ministrului mediului și dezvoltării durabile nr. 1964/2007).

Legislația europeană stabilește acordarea unor forme de sprijin pentru proprietarii de terenuri forestiere afectate de situl Natura 2000 care au regimul juridic al unor ajutoare de stat, iar atribuirea despăgubirilor în mod concret s-a realizat conform prevederilor din dreptul intern, așa cum au fost expuse anterior.

Autoritățile române, prin Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale au comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora - aspect reținut și în paragraful nr. 57 din Decizia nr. 36/2015 a ICCJ.

Compensațiile acordate proprietarilor de terenuri forestiere pentru perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2009 au regimul juridic al unor "ajutoare existente", în sensul reținut în paragraful 58 din Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți, ceea ce înseamnă că nu este nevoie de notificarea Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat.

Din această constatare decurge o consecință importantă și anume că, dacă acordarea compensațiilor nu depinde de aprobarea Comisiei Europene, acestea fiind acordate în temeiul dreptului intern, atunci nașterea creanței în patrimoniul reclamantei nu este afectată de o condiție suspensivă, în conformitate cu soluția de principiu adoptată de Înalta Curte la data de 12 iunie 2017.

În ceea ce privește natura juridică a creanței constând compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, acestea constituie o formă de ajutor de stat și nu au natura juridică a unei creanțe bugetare fiscale, nefiind aplicabile dispozițiile art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu aplicarea dreptului comun în materie de prescripție, reprezentat de Decretul nr. 167/1958 - așa cum rezultă din paragraful 41 din Decizia nr. 26/2017 a Înaltei Curți, menționată anterior.

După 1 ianuarie 2010, așa cum s-a statuat prin Decizia nr. 36/2015 a instanței supreme, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010.

Din analiza normelor de drept incidente în cauză rezultă că din punct de vedere temporal, compensațiile prevăzute de Legea nr. 46/2008 primesc un regim juridic diferit, după cum urmează:

- în perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2009, compensațiile pot fi acordate în temeiul legii interne, fără a fi nevoie de aprobarea Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat;

- după 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010.

Așadar, pentru anul 2007, compensațiile puteau fi acordate dacă erau îndeplinite cerințele art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, cuantumul despăgubirilor urmând să fie stabilit în funcție de H.G. nr. 1071/2006 și H.G. nr. 861/2009.

v) Prescripția extinctivă

Creanța pretinsă de reclamantă pentru anul 2007 în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 și a prevederilor din H.G. nr. 861/2009 se supune, în ceea ce privește prescripția extinctivă, dispozițiilor Decretului nr. 167/1958, deoarece creanța s- a născut înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 287/2010 privind C. civ.. Acest raționament se întemeiază pe dispozițiile art. 6 alin. (4) din C. civ. și Decizia nr. 1/2014 pronunțată de Înalta Curte - Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii prin care s-a lămurit regimul juridic al prescripțiilor extinctive începute anterior datei de 1 octombrie 2011 care rămân supuse dispozițiilor art. 18 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă.

Pentru ca instanța să poată analiza dacă dreptul material la acțiune a fost exercitat înăuntrul termenului de prescripție, trebuie lămurit dacă acesta a luat naștere în patrimoniul reclamantei, în temeiul dispozițiilor legale incidente în cauză.

Așa cum s-a arătat în precedent, pentru anul 2007 regimul juridic al compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 presupune existența următoarelor elemente: reclamanta are titlu de proprietate asupra terenului forestier; terenul este cuprins în zone de protecție situl Natura 2000; compensațiile au natura juridică a unor "ajutoare existente" și nu necesită aprobarea Comisiei Europene; nașterea creanței în patrimoniul proprietarilor de terenuri forestiere nu este afectată de o condiție suspensivă; cuantumul creanței este determinat prin calculul rezultat din aplicarea Normelor metodologice aprobate de Guvernul României și aprobate prin hotărâre de guvern; natura juridică a creanței referitoare la compensațiile/despăgubirile prevăzute de lege este una civilă, fiind supusă termenului de prescripție de trei ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.

Așadar, pentru proprietarii de terenuri forestiere, creanța pentru acordarea compensațiilor/despăgubirilor pentru anul 2007 a luat naștere în patrimoniul lor în temeiul legislației interne, iar dreptul material la acțiune a început să curgă de la 1 ianuarie 2008, stingându-se prin prescripție la 1 ianuarie 2011, conform art. 7 din Decretul nr. 167/1958.

În speță, reclamanta a formulat acțiunea introductivă de instanță la data de 26 iunie 2015, deci la mai mult de patru ani de la stingerea dreptului material la acțiune prin prescripție, astfel încât sub acest aspect, criticile formulate de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor apar ca fiind întemeiate.

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanța de fond, că acțiunea a fost formulată de reclamantă după stingerea dreptului material la acțiune prin prescripția extinctivă, astfel încât acțiunea nu putea fi admisă pe fond, fiind prescrisă la data formulării cererii în fața instanței de fond.

vi) Temeiul de drept procesual al soluției pronunțate de Înalta Curte

Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, raportat la art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul, să caseze sentința și rejudecând cauza, să admită excepția prescripției extinctive și să respingă acțiunea ca prescrisă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor împotriva Sentinței nr. 418 din 15 octombrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând cauza:

Admite excepția prescripției dreptului material la acțiune invocată de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor.

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor, ca prescrisă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 22 octombrie 2018.

Procesat de GGC - LM