ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3296/2018

Hotărârea pronunțată de instanța de fond 1.1. Cererea de chemare în judecată. Procedura derulată în primă instanță Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 22.11.2016, sub nr. x/2016, reclamantul Municipiul Constanța a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și A. SA, suspendarea executării Ordinului comun nr. 1120/2016 cu privire la creanțele restante în cuantum de 163.278.074,81 RON, cu cheltuieli de judecată. Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 22.11.2016, sub nr. x/2016, reclamanta C. Constanța a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și A. SA, suspendarea executării Ordinului comun nr. 1120/2016 cu privire la creanțele restante în cuantum de 163.278.074,81 RON, cu cheltuieli de judecată. Prin încheierea din 11 ianuarie 2017 pronunțată în Dosar nr. x/2016 Curtea de Apel București a admis excepția de conexitate și a dispus conexarea dosarului nr. x/2016 la Dosarul nr. x/2016. 1.

Soluția primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 1148 din 31 martie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au fost respinse, ca neîntemeiate, atât cererea reclamantului Municipiul Constanța, cât și cererea conexă formulată de reclamanta C. Constanța. 2. Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs reclamanții Municipiul Constanța și C. Constanța. 2.1. Reclamanta C. Constanța și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și a solicitat casarea, în parte, a sentinței recurate cu privire la respingerea cererii de suspendare, rejudecarea cererii de suspendare, admiterea cererii de chemare în judecată și suspendarea, în parte, a Ordinului comun nr. 1220/2016 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanțelor Publice și Ministrului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2016 pentru Societatea A. SA, în ceea ce privește creanțele restante în cuantum de 163.278.074,81 RON (nr. rd. 56 din Anexa la Ordinul nr. 1220/2016), până la soluționarea definitivă a cererii având ca obiect anularea actului administrativ. A susținut recurenta-reclamantă C. Constanța că instanța a aplicat și interpretat greșit art. 14 alin. (1), art. 15 și art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, recurenta-reclamantă, în esență, a iterat cele arătate prin acțiune. Ordinul comun a fost emis cu încălcarea prevederilor O.G. nr. 26/2013, A. încadrându-se în categoria entităților avute în vedere la art. 1 lit. a) din O.G. nr. 26/2013. Astfel, sunt aplicabile prevederile art. 4 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013 care impun cerința aprobării bugetului de venituri și cheltuieli prin hotărâre a Guvernului României. Instanța de fond ar fi trebuit să se raporteze la prevederile din Legea nr. 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii, respectiv la art. 5 alin. (2) din lege. Proba numărului mediu de salariați ai A., la nivelul anului 2015, se putea face cu Registrul general de evidență a salariaților. Astfel, în mod eronat prima instanță a reținut că a fost dovedit faptul că A. ar fi avut un număr mediu de salariați mai mic de 50. A apreciat recurenta că, prin neanalizarea corectă a apărărilor sale, a fost încălcat art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. De asemenea, ordinul a fost emis de intimați, deși sumele înregistrate la capitolul creanțe restante nu sunt documentate cu înscrisuri care să ateste veridicitatea creanței înscrise în bugetul de venituri și cheltuieli. Printre documentele care ar fi trebuit depuse de A. ar fi trebuit să se regăsească titlul de creanță în baza căruia societatea absorbită, B., a preluat creanța cedată, cu mențiunea că protocolul de predare-preluare consemnează doar o operațiune tehnico-materială și nu reprezintă un act juridic, neputându-se justifica transferul dreptului de creanță. A mai apreciat că ordinul contravine Memorandumului privind realizarea serviciilor publice de alimentare cu energie termică printr-un sistem de alimentare centralizată cu energie termică integrat în Municipiul București și Municipiul Constanța, act cu caracter obligatoriu emis de autoritatea ierarhic superioară, Guvernul României. Astfel, A. nu a prezentat un titlu de creanță pentru a justifica înscrierea unei creanțe de 163.278 mii RON. Proiectul de divizare, adoptat în vedere implementării Memorandumului, nu prevede că B. SA ar urma să primească în patrimoniu creanțe împotriva C. Constanța. De asemenea, toate drepturile generate de activul central de termoficare Palas sunt alocate în patrimoniul D. Constanța SA. Instanța de fond a apreciat, în mod nelegal, că susținerile sale ar viza fondul cauzei. Cazul bine justificat presupune că dovada nelegalității nu trebuie să fie probată dincolo de orice îndoială. Această condiție implică existența unei îndoieli puternice asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, de natură a înfrânge principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu. Astfel, singura sancțiune a actului administrativ o reprezintă constatarea nelegalității acestuia și se sprijină pe anumite motive de nelegalitate, fie extrinseci sau intrinseci, iar a aprecia că doar motivele extrinseci ar fi de natură a conduce la convingerea instanței pentru a interveni în executorialitatea actului administrativ reprezintă un non-sens juridic care urmează a fi cenzurat de instanța de control judiciar. Dovada nelegalității trebuie să fie minimală și să nu presupună un probatoriu excesiv, aspect care nu se confundă cu motive superficiale, ci petentului îi este permis să dezvolte veritabile motive de nelegalitate, conform principiului a majori ad minus. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, a susținut recurenta-reclamantă C. Constanța că menținerea în bugetul de venituri și cheltuieli al A. SA a sumei de 163.278.074,81 RON este echivalentă cu o iminentă executare a acesteia, ceea ce este de natură a conduce la sistarea activității C. Constanța și intrarea sa în incapacitate de plată. Bugetul de venituri și cheltuieli pentru anul 2016 reprezintă baza pentru întocmirea și aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pentru anul 2017 și singurul mijloc procesual pentru evitarea includerii creanțelor D. asupra C. Constanța în bugetul de venituri și cheltuieli pentru anul 2017 al B. SA o reprezintă suspendarea ordinelor atacate. Obligarea sa la plată pentru o datorie care ar trebui stinsă prin confuziune ar perturba grav furnizarea serviciului public de termoficare. 2.2. Recurentul-reclamant Municipiul Constanța și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și a solicitat casarea, în parte, a sentinței recurate cu privire la respingerea cererii de suspendare, rejudecarea cererii de suspendare, admiterea cererii de chemare în judecată și suspendarea, în parte, a Ordinului comun nr. 1220/2016 până la soluționarea definitivă a cererii având ca obiect anularea actului administrativ. În motivarea recursului, reclamantul Municipiul Constanța a avut aceleași susțineri ca și reclamanta C. Constanța.

Apărările intimaților 3.1. Intimatul-pârât Ministerul Energiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului Municipiului Constanța, ca neîntemeiat, cu consecința menținerii hotărârii de fond care reflectă corect realitatea juridică dintre părți. A apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, aspectele prezentate de recurenți în susținerea cazului bine justificat ținând strict de legalitatea actului, instanța trebuind să cerceteze în detaliu fondul cauzei. Nici condiția pagubei iminente nu este îndeplinită, faptul că C. Constanța apare ca debitoare față de D. Constanța și B. neavând nicio relevanță. De asemenea, transferul creanțelor care a avut loc între E. București SA și B. SA, în temeiul Proiectului de divizare al societății E. București SA, a fost legal și nu a fost contestat de niciuna dintre societățile participante la divizare. 3.2. Intimatul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursurilor, ca nefondate. A arătat, în esență, că reclamanții nu au invocat împrejurări de natură a crea dubii serioase cu privire la legalitatea ordinului a cărui suspendare au solicitat-o, nefăcându-se dovada cazului bine justificat. De asemenea, recurenții cunosc faptul că suma în discuție nu este o creanță nouă sau vreo datorie nouă adăugată la datoriile pe care C. Constanța le avea de plată furnizorului de energie termică la data divizării D. și că plata acestei sume nu poate cauza o pagubă iminentă și dificultăți financiare C. Constanța. 3.3. Intimata-pârâtă A. SA a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor, ca lipsite de interes, față de aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2017 al A. SA prin Ordinul comun nr. 56/643/517/2017. De asemenea, a solicitat respingerea recursului Municipiului Constanța ca lipsit de interes, față de Decizia civilă nr. 1164/23.06.2017 a Curții de Apel București din Dosarul nr. x/2015. Pe fond, a solicitat respingerea recursurilor, ca neîntemeiate. În ceea ce privește excepția lipsei de interes față de aprobarea bugetului pe anul 2017, a arătat intimata-pârâtă că, ulterior soluției recurate, a fost aprobat bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2017 al A. SA, în acest sens fiind adoptat de către cei trei miniștri interesați Ordinul comun nr. 56/643/517/2017. Astfel, în prezent, Ordinul comun nr. 1220/2016 nu mai produce efecte, solicitarea de suspendare a efectelor ordin fiind inutilă. În susținerea excepției lipsei de interes a recursului Municipiului Constanța raportat la Decizia civilă nr. 1164 din 23 iunie 2017 a Curții de Apel București în Dosarul nr. x/2015, a arătat că Municipiul Constanța a formulat deja o cerere de constatare a nulității absolute sau, în subsidiar, de anulare a hotărârilor AGEA prin care a fost aprobată operațiunea de divizare a E. București SA, pentru aceleași considerente invocate în prezenta cauză. Această cerere a fost respinsă de Tribunalul București ca lipsită de interes, soluție menținută de Curtea de Apel București prin Decizia nr. 1164 din 23 iunie 2017. 3.

Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, apreciind, în esență, că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege. 4. Cu privire la examinarea recursurilor în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 10 mai 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea din 27 iunie 2018, Completul de filtru a constatat, în funcție de conținutul Raportului întocmit în cauză, că recursurile îndeplinesc cerințele de admisibilitate și, pe cale de consecință, le-a declarat ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată.

Cu privire la fondul recursurilor Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Reclamanții Municipiul Constanța și C. Constanța au solicitat suspendarea executării Ordinului comun nr. 1220/2016 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanțelor Publice și Ministrului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2016 pentru Societatea A. SA, în ceea ce privește creanțele restante în cuantum de 163.278.074,81 RON (nr. rd. 56 din Anexa la Ordinul nr. 1220/2016), până la soluționarea definitivă a cererii având ca obiect anularea actului administrativ. 5.1. În ceea ce privește excepțiile lipsei de interes invocate de intimata-pârâtă A. SA, Înalta Curte apreciază susținerile intimatei ca fiind apărări în combaterea recursului, vizând neîndeplinirea condițiilor impuse de lege pentru suspendarea executării actului administrativ. 5.2. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 și 15 atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ). Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. Va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situația în care instanța va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În jurisprudența sa (cu titlu de exemplu, deciziile nr. 737/2012, nr. 514/2013 și nr. 3019/2015), Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare) etc. 5.3. În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurenților-reclamanți neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanții să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Instanța de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Astfel, în ceea ce privește aspectul referitor la aprobarea bugetului, recurenta a susținut că nu au fost administrate probe privind numărul mediu de angajați, mai mic sau egal cu 50, pentru a se proba încadrarea societății A. în sfera entităților al căror buget se aprobă prin ordin de ministru și nu prin hotărâre de guvern. Or, prima instanță a reținut corect, în baza documentelor aflate la dosar, că, la nivelul anului 2015, A. SA a avut un număr mediu de 30 de salariați, astfel cum rezultă din extrasul de pe pagina de internet al Ministerului Finanțelor Publice. Reclamanții nu au depus dovezi în combaterea înscrisului, ci au contestat acest aspect. Au reiterat și în recurs susținerea lor, fără, însă, a aduce nicio probă sau un alt argument în susținerea criticilor lor. Restul aspectelor prezentate de reclamanți, și reiterate în recurs, expuse detaliat la pct. 2 al prezentei decizii - referitoare la dispoziții legale inaplicabile în cauză, administrarea unor probe suplimentare, nerespectarea Memorandumului și a Proiectului de divizare a societății E. București SA - reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității. Criticile recurenților excedează analizei instanței și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat. În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se poate pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. 5.4. Nu poate fi primită nici critica recurenților privind încălcarea dreptului la un proces echitabil. Verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri. Astfel, motivarea hotărârii atacate este clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, judecătorul fondului expunând în mod logic și gradual argumentele care au fundamentat soluția adoptată. 5.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a apreciat că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, nemaimputându-se analiza motivelor de recurs privind condiția prevenirii pagubei iminente. 6. Soluția instanței de recurs Pentru considerentele expuse, neexistând motive de casare ale hotărârii recurate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.