ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3151/2021

Ședința publică din data de 26 mai 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 2 noiembrie 2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Municipiul Constanța, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Muncii și Justiției Sociale, Societatea Electrocentrale Grup S.A., a solicitat anularea în parte a Ordinului comun nr. 56/643/517/2017 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanțelor Publice și Ministrului Muncii și Justiției Sociale privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2017 pentru Societatea Comercială Electrocentrale Grup S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, în ceea ce privește creanțele restante în cuantum de 163.278.074,81 RON (nr. rd. 56 din Anexa la Ordinul nr. 643/2017), precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

Prin sentința civilă nr. 337 din 30 ianuarie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins, ca nefondată, excepția inadmisibilității acțiunii și lipsei calității procesuale active a reclamantei, invocate în apărare de către pârâți;

(ii) a admis excepția lipsei de interes;

(iii) a respins acțiunea formulată de reclamantul Municipiul Constanța, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Muncii și Justiției Sociale, Societatea Electrocentrale Grup S.A., ca lipsită de interes.

Împotriva sentinței civile nr. 337 din 30 ianuarie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Municipiul Constanța, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea excepției lipsei de interes și trimiterea cauzei către prima instanță pentru judecarea pe fond a cauzei.

În motivarea recursului, reclamantul învederează că excepția lipsei de interes în susținerea acțiunii a fost invocată, anterior, în litigiul ce face obiectul dosarului nr. x/2015 (la care sunt conexate și cauzele nr. x/2015 și nr. y/2015), privind cererea formulată de Municipiul Constanța, de anulare în parte a H.G. nr. 356/2015 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2015 pentru Societatea Electrocentrale Constanța S.A., cu care prezenta cauză se află în strânsă legătură. Prin sentința civilă nr. 2650/17.06.2018, pronunțată în dosarul nr. x/2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes și excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, prin raportare la obiectul acțiunii, iar cauza se află, în prezent, înregistrată în recurs, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Susține recurentul Municipiul Constanța că este persoană vătămată prin emiterea actului administrativ contestat, în calitate de autoritate publică locală responsabilă cu asigurarea serviciului public de termoficare. În această calitate, a făcut demersuri pe lângă Guvernul României, în vederea semnării Memorandumului din 27.03.2013, act care, dacă ar fi fost implementat corespunzător, ar fi asigurat furnizarea în continuare, în condiții optime, a serviciului public de termoficare. Pentru atingerea scopului Memorandumului, Municipiul Constanța are interesul de a sesiza instanța de judecată pentru a efectua un control de legalitate al actelor care derogă de la prevederile Memorandumului.

În opinia recurentului-reclamant, calitatea de persoană vătămată într-un drept propriu decurge și din prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 325/2006, care prevăd că înființarea, organizarea, coordonarea, monitorizarea și controlul serviciului public de alimentare cu energie termică constituie obligații ale autorităților administrației publice locale.

Recurentul-reclamant este vătămat de actul administrativ contestat, care, contrar Memorandumului Guvernului României, nu include creanța în sumă de 163.278 mii RON în bugetul Electrocentrale Constanța S.A., astfel cum era prevăzut în memorandum. Neînscrierea acestei creanțe în bugetul Electrocentrale Constanța S.A. este de natură a prejudicia bugetul Municipiului Constanța, care ar trebui să susțină RADET Constanța pentru acoperirea acestei datorii către Electrocentrale Titan S.A.; dacă creanța ar fi fost corect înscrisă în bugetul Electrocentrale Constanța S.A., în urma fuziunii dintre această societate și societatea rezultată din organizarea RADET Constanța, creanța s-ar fi stins prin confuziune.

Mai învederează recurentul-reclamant că acțiunea de față nu este formulată în calitatea sa de acționar al Electrocentrale Constanța S.A., ci în calitate de responsabil pentru asigurarea serviciului public de termoficare, având interesul de a supraveghea implementarea Memorandumului Guvernului, precum și în calitate de autoritate tutelară pentru RADET Constanța, care susține material furnizarea serviciului de termoficare.

Consideră recurentul-reclamant că, în mod greșit a reținut instanța de fond că acțiunea în anularea fuziunii a fost respinsă definitiv, deoarece dosarul nr. x/2017 se află înregistrat în apel, pe rolul Curții de Apel București.

Cât privește argumentul instanței de fond, în sensul că ordinul atacat nu mai produce efecte, recurentul-reclamant arată că a introdus acțiunea la momentul la care ordinul producea efecte, dar pârâții au tergiversat soluționarea cauzei prin nedepunerea documentelor solicitate la dosarul cauzei, astfel încât este nelegală sancționarea reclamantului, prin respingerea acțiunii, pentru conduita pârâților.

Recurentul-reclamant susține că argumentele privind calitatea procesuală activă a Municipiului Constanța constituie și argumente în susținerea interesului procesual. Potrivit HCL nr. 53/2015, nr. 54/2015 și nr. 55/2015, este neechivocă intenția Municipiului Constanța de a crea SACET Integrat, respectiv de a prelua acțiunile Electrocentrale Constanța S.A. și de a stinge datoriile pe care RADET Constanța le-a acumulat la producătorul de energie. Prin urmare, Municipiul Constanța are interesul de a supune controlului de legalitate actul administrativ care periclitează preluarea acțiunilor Electrocentrale Constanța S.A.

Recurentul-reclamant invocă și dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 și art. 867 alin. (1) din C. civ., arătând că are interes în buna desfășurare a activității regiei pe care o are în subordine - RADET Constanța.

În fine, recurentul-reclamant reiterează argumentele din acțiune, în sprijinul cererii de anulare a ordinului contestat, solicitând a fi avute în vedere pe fondul cauzei.

Intimații-pârâți Ministerul Finanțelor, Ministerul Energiei, Ministerul Muncii și Justiției Sociale și Societatea Electrocentrale Grup S.A. au depus întâmpinări față de recursul declarat în cauză, solicitând respingerea căii de atac, ca nefondate, intimatul-pârât Ministerul Energiei invocând și excepția nulității recursului pentru nemotivare.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Examinând, potrivit art. 248 C. proc. civ., excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimatul-pârât Ministerul Energiei, Înalta Curte o va respinge, ca neîntemeiată.

Reclamantul Municipiul Constanța și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., iar prin concluziile orale formulate în ședință publică, a arătat că argumentele sale de nelegalitate se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând motivele cererii de recurs, Înalta Curte constată că reclamantul a prezentat critici privitoare la greșita aplicare a normelor de drept incidente cauzei, care se subsumează pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., neputând fi decelate critici subsumate pct. 6 al aceluiași articol.

Prin urmare, recursul este motivat în conformitate cu dispozițiile art. 487-488 C. proc. civ., astfel încât excepția nulității va fi respinsă, ca neîntemeiată, iar recursul va fi analizat din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumentele recurentului-reclamant în susținerea interesului său procesual se circumscriu, în esență, calității de persoană vătămată prin emiterea actului administrativ contestat (Ordinul comun nr. 56/643/517/2017 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanțelor Publice și Ministrului Muncii și Justiției Sociale), în raport de atribuțiile ce-i revin ca autoritate publică responsabilă de funcționarea sistemului de termoficare orășenesc. Recurentul-reclamant consideră că are interesul de a solicita controlul de legalitate al ordinului care contravine Memorandumului Guvernului din 27.03.2013 și care determină o altă situație juridică a creanței datorată de debitorul RADET Constanța, în sumă de 163.278.074,81 RON, care trebuia să facă parte din patrimoniul Electrocentrale Constanța S.A. conform memorandumului, dar care se regăsește în patrimoniul Electrocentrale Grup S.A., conform ordinului contestat în cauză.

Înalta Curte reține că există o diferență între interesul procesual al formulării acțiunii în anulare prevăzut de art. 33 C. proc. civ., pe de-o parte, care reprezintă folosul practic urmărit prin promovarea acțiunii și, pe de altă parte, interesul legitim afectat prin emiterea actului administrativ contestat, noțiune specifică contenciosului administrativ, pe care reclamantul trebuie să o invoce și să o dovedească în raport de art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În cauză, instanța de fond a admis excepția lipsei de interes în susținerea acțiunii reținând, pe de-o parte, că acțiunile în anularea operațiunilor de divizare și fuziune formulate de reclamant au fost respinse definitiv, iar pe de altă parte, că ordinul atacat nu mai produce efecte. Aceste considerente corespund analizei interesului procesual, iar nu interesului legitim definit de Legea nr. 554/2004, deși în finalul sentinței prima instanță reține, inconsecvent motivării anterioare, că reclamantul nu a dovedit interesul legitim în sensul art. 1 și art. 2 din Legea contenciosului administrativ.

Că instanța de fond a avut în vedere interesul procesual o dovedește și motivarea prin care a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, în cuprinsul căreia a reținut că reclamantul poate să solicite instanței de contencios administrativ anularea unui act administrativ ce privește un terț (Electrocentrale Grup S.A.), în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004, invocând un drept sau un interes legitim afectat.

Așadar, problema interesului legitim vătămat a fost avută în vedere din perspectiva legitimității procesuale a reclamantului, iar excepția admisă a privit lipsa interesului procesual, în sensul inexistenței unui folos practic pe care l-ar putea obține reclamantul din anularea ordinului contestat.

Înalta Curte constată că, criticile din recurs formulate de reclamant se circumscriu majoritar chestiunii vizând interesul legitim, chestiune care a fost soluționată de instanța de fond în stabilirea calității procesuale active, astfel cum s-a arătat anterior. Astfel, argumentele privind contestarea actelor administrative apreciate a contraveni Memorandumului Guvernului României sau cele referitoare la obligațiile legale ale autorității publice locale nu sunt de natură a susține interesul procesual al formulării acțiunii în anulare, ci interesul legitim protejat de Legea nr. 554/2004.

Cât privește interesul procesual, instanța de fond a constatat în mod corect că acesta nu există, în raport de obiectul cauzei și de situația litigiilor promovate de recurentul-reclamant (cu privire la actele și operațiunile care determină înscrierea creanței în discuție în patrimoniul Electrocentrale Grup. S.A., conform ordinului atacat).

Astfel, în prezenta cauză, recurentul-reclamant solicită anularea ordinului prin care s-a stabilit bugetul pe anul 2017 al Electrocentrale Grup S.A., considerând că, creanța în valoare de 163.278.074,81 RON nu aparține, de drept, patrimoniului acestei societăți, ci, conform Memorandumului Guvernului României din 27.03.2013, ar trebui înscrisă în bugetul Electrocentrale Constanța S.A.. Consideră reclamantul că neînscrierea acestei creanțe în patrimoniul Electrocentrale Constanța S.A. se datorează modalității în care s-au realizat operațiunile de divizare și fuziune a societăților de producție a energiei termice menționate în memorandum. Prin urmare, argumentele de nelegalitate a ordinului nu sunt intrinseci acestui act administrativ, ci se raportează la alte acte și operațiuni, pretins contrare Memorandumului Guvernului României, în temeiul cărora a fost emis ordinul comun, astfel încât situația litigiilor vizând anularea operațiunilor de divizare/fuziune produce efecte cu privire la interesul procesual al reclamantului în prezenta cauză.

Înalta Curte reține că reclamantul a formulat acțiune în constatarea nulității absolute a divizării Electrocentrale București S.A., ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015, înregistrat pe rolul Tribunalului București, secția a VI-a civilă, precum și acțiune în declararea nulității fuziunii dintre Electrocentrale Grup S.A. și Electrocentrale Titan S.A., ce face obiectul dosarului nr. x/2017, înregistrat pe rolul aceleiași instanțe. Dosarul nr. x/2015 a fost soluționat prin sentința civilă nr. 2647/27.04.2016, pronunțată de Tribunalul București, secția a VI-a civilă, definitivă prin respingerea apelului de către Curtea de Apel București, prin decizia nr. 1164/23.06.2017. Dosarul nr. x/2017 a fost respins în fond, prin sentința civilă nr. 4902/21.12.2017 a Tribunalului București, secția a VI-a civilă, iar prin decizia nr. 1257/09.09.2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins apelurile declarate în cauză și a menținut sentința atacată.

Așadar, ambele acțiuni formulate de reclamantul Municipiul Constanța au fost respinse definitiv, fiind, astfel, menținute operațiunile de divizare și fuziune în temeiul cărora creanța contestată a fost cuprinsă în bugetul Electrocentrale Grup S.A.. Conform ordinului atacat, creanța respectivă, concordantă cu cele stabilite în cadrul operațiunilor succesive de divizare și, respectiv, fuziune, a fost menționată în bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2017 al Electrocentrale Grup S.A. Câtă vreme contestațiile asupra înscrierii creanței în patrimoniul Electrocentrale Titan S.A., în urma divizării Electrocentrale București S.A., respectiv în patrimoniul Electrocentrale Grup S.A., în urma fuziunii prin absorbție a Electrocentrale Titan S.A., au fost respinse în mod definitiv, instanța de fond a reținut corect că recurentul-reclamant nu justifică un interes procesual în anularea ordinului, întrucât lucrul judecat definitiv - aici statutul creanței disputate - nu mai poate fi înlăturat.

Deși este real că, la data pronunțării sentinței recurate, cauza având ca obiect anularea operațiunilor de fuziune nu era soluționată de instanța de apel, această critică a recurentului-reclamant nu prezintă relevanță, la data judecării prezentului recurs dosarul nr. x/2017 fiind definitiv soluționat.

Cât privește situația dosarului nr. x/2015, înregistrat în fond pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și în recurs pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte constată, contrar susținerilor orale formulate în ședință publică de reprezentantul convențional al recurentului-reclamant, că acest dosar nu vizează acțiunea în anularea operațiunilor de fuziune a societăților de producție a energiei termice, ci are ca obiect anularea în parte a H.G. nr. 356/2015 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2015 pentru S.C. Electrocentrale Constanța S.A. (cum în mod corect s-a indicat în cererea de recurs).

Recurentul-reclamant a mai susținut existența unei strânse legături între cauza de față și dosarul nr. x/2015, prevalându-se de soluția pronunțată în acest dosar în privința excepției lipsei de interes în formularea acțiunii. Înalta Curte constată că cele două dosare au obiect diferit, în dosarul nr. x/2015 fiind atacată hotărârea de guvern de aprobare a bugetului pe anul 2015 al Electrocentrale Constanța S.A., pe când în prezenta cauză se critică ordinul de aprobare a bugetului pe anul 2017 al Electrocentrale Grup S.A., iar problema interesului procesual este analizată de fiecare instanță de judecată, în funcție de datele dosarului, de la caz la caz.

Chiar dacă argumentele de nelegalitate formulate de reclamant în ambele dosare sunt întemeiate pe aceeași situație de fapt, nu se poate considera că interesul procesual în prezenta cauză este sprijinit de existența pe rolul instanțelor de judecată a dosarului nr. x/2015, astfel cum s-a susținut prin concluziile orale, câtă vreme Ordinul comun nr. 56/643/517/2017 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanțelor Publice și Ministrului Muncii și Justiției Sociale nu a fost emis în temeiul H.G. nr. 356/2015 (obiect al dosarului nr. x/2015).

În ceea ce privește efectele produse de ordinul comun, Înalta Curte constată că epuizarea perioadei pentru care a fost emis un act administrativ (în cazul de față anul 2017) nu este de natură a atrage de plano lipsa interesului procesual de a contesta acest act, câtă vreme actul a produs efecte pretins prejudiciabile în perioada în care s-a aflat în vigoare.

Cu toate acestea, caracterul fondat al acestei critici din recurs nu este de natură a atrage reformarea sentinței recurate, câtă vreme s-a constatat că sunt nefondate criticile referitoare la lipsa interesului procesual, din perspectiva soluționării definitive a pricinilor vizând contestarea operațiunilor de divizare și fuziune a societăților de producție a energiei termice.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în condițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Constanța, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Energiei, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Constanța împotriva sentinței civile nr. 337 din 30 ianuarie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 mai 2021.