ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6229/2021

Ședința publică din data de 9 decembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

DOSARUL NR. x/2015

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 27.08.2015, sub nr. x/2015, reclamanta Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Justiției Sociale, S.C. Electrocentrale Titan S.A., S.C. Electrocentrale Constanța S.A. și Guvernul României, suspendarea executării și anularea în parte a ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 și nr. 1014/2015, precum și a deciziilor nr. 528886/15.07.2015 și nr. 2853/20.07.2015 prin care a fost respinsă plângerea prealabilă.

DOSARUL NR. x/2015

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 07.09.2015, sub nr. x/2015, astfel cum a fost completată prin cererea depusă la dosar în data de 03.02.2016, reclamantul Municipiul Constanța a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și S.C. Electrocentrale Constanța S.A., anularea în parte a H.G. nr. 356/20.05.2015 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2015 pentru S.C. Electrocentrale Constanța S.A., în ceea ce privește creanțele restante în cuantum de 170.000.000 RON, și obligarea pârâților la înscrierea creanței de 330.000.000 RON.

La data de 14.10.2015, Ministerul Energiei a depus la dosar cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, prin care a invocat excepția inadmisibilității pentru tardivitatea formulării plângerii prealabile și excepția lipsei de interes, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată.

DOSARUL NR. x/2015

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 11.09.2015, sub nr. x/2015, reclamantul Municipiul Constanța a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și S.C. Electrocentrale Titan, suspendarea executării și anularea în parte a ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 și nr. 1014/2015, respectiv în ceea ce privește creanțele restante în cuantum total de 163.278.000 RON, precum și a deciziilor nr. 102915/21.07.2015, nr. 538830/2015 și nr. 4977/2015, cu cheltuieli de judecată.

ASPECTE PROCEDURALE

Prin încheierea de ședință din 07.12.2015, a fost admisă excepția conexității și s-a reunit dosarul nr. x/2015 la dosarul nr. x/2015, iar, prin încheierea de ședință din 03.02.2016, a fost admisă excepția conexității și s-a reunit dosarul nr. x/2015 la dosarul nr. x/2015.

Prin încheierea de ședință din data de 10.12.2015, Curtea a respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării, a admis excepția inadmisibilității capetelor 2 din cererile conexe, a respins excepția tardivității formulării plângerii prealabile, a calificat excepția inadmisibilității ca fiind apărare de fond, a respins excepția lipsei calității procesuale active a Mun. Constanța, a unit cu fondul excepția lipsei de interes, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a M.M.F.P.S.P.V.

Prin încheierea de ședință din data de 17.12.2015, Curtea a respins ca nefondate cererile conexe privind suspendarea parțială a executării ordinelor nr. 671/30.04.2015, nr. 1014/15.05.2015 și nr. 633/02.06.2015, împotriva acestei soluții reclamanții declarând recurs.

Prin încheierea de ședință din data de 25.02.2016, Curtea a admis în principiu cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, formulată de Ministerului Energiei, acesta dobândind calitatea de parte în dosarul nr. x/2015. Totodată, Curtea a respins excepția netimbrării, a respins excepția tardivității formulării plângerii prealabile și a unit cu fondul excepția lipsei calității procesuale active a Municipiului Constanța și excepția lipsei de interes.

Prin încheierea de ședință din data de 21.04.2016, Curtea, în baza dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., a suspendat judecata dosarelor conexe până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2015 al Tribunalului București, secția a VI-a civilă.

Cauza a fost repusă pe rol prin încheierea de ședință din data de 12.10.2017.

Prin încheierea de ședință din data de 12.10.2017, Curtea a luat act că în cauză a operat o transmitere a calității procesuale pasive, în sensul că în locul S.C. Electrocentrale Titan S.A. stă în litigiu S.C. Electrocentrale Grup S.A., urmare fuziunii prin absorbție.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 2650 pronunțată la data de 7 iunie 2018 în dosarul nr. x/2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale active a Municipiului Constanța, ca nefondată, a respins excepția lipsei de interes, ca nefondată și a respins acțiunile conexe formulate de către reclamanții R.A.D.E.T. Constanța și Municipiul Constanța, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Justiției Sociale, S.C. Electrocentrale Grup S.A., S.C. Electrocentrale Constanța S.A. și Guvernul României, ca nefondate. De asemenea, a admis cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Guvernului României, formulată de Ministerul Energiei.

Cererea de recurs

Împotriva sentinței nr. 2650 din 7 iunie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Municipiul Constanța, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței civile recurate, iar în urma rejudecării fondului, admiterea în fond a cererilor de chemare în judecată a recurentei - reclamante Municipiul Constanta, respectiv a acțiunilor în anulare parțială a actelor administrative indicate.

Așa cum rezultă din cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII- a contencios administrativ și fiscal la data de 11.09.2015, sub nr. x/2015, recurentul - reclamant Municipiul Constanța a solicitat, în contradictoriu cu intimații-pârâți Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și S.C. Electrocentrale Titan suspendarea executării și anularea în parte a ordinelor nr. 671/2015. nr. 633/2015 și nr. 1014/2015, respectiv în ceea ce privește creanțele restante în cuantum total de 163.278.000 RON (bugetul peanul 2015 a S.C. Electrocentrale Titan), precum și a deciziilor nr. 102915/21.07.2015, nr. 538830/2015 și nr. 4977/2015.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII- a contencios administrativ și fiscal la data de 07.09.2015, sub nr. x/2015. astfel cum a fost completată prin cererea depusă la dosar în data de 03.02.2016, recurentul - reclamant Municipiul Constanța a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și S.C. Electrocentrale Constanța S.A., anularea în parte a H.G. nr. 356/20.05.2015 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2015 pentru S.C. Electrocentrale Constanta S.A.. în ceea ce privește creanțele restante în cuantum de 170.000.000 RON, și obligarea pârâților la înscrierea creanței de 330.000.000 RON. în motivare, am făcut apel atât la argumentele expuse anterior în cadrul dosarul x/2015, cat și la argumentele specifice care reies din situația creată prin emiterea sa. Hotărârea de Guvern nr. 356/20.05.2015 este nelegală, întrucât cesionarea creanțelor de către Electrocentrale București S.A. către Electrocentrale Titan S.A. încalcă Memorandumul Guvernului, valoarea creanțelor ce urmau a fi stinse prin confuziune, urmare fuzionării dintre Electrocentrale Constanța S.A. și societatea rezultată din reorganizarea RADET Constanța, fiind diminuată nejustificat față de cuantumul lor real prevăzut în bugetul Electrocentrale Constanța S.A., aprobat prin H.G. nr. 1162/2014.

Raportat la aspectele procedurale ale prezentei cauze, prin încheierea de ședință din 07.12.2015, a fost admisă excepția conexității și s-a reunit dosarul nr. x/2015 la dosarul nr. x/2015, iar, prin încheierea de ședință din 03.02.2016, a fost admisă excepția conexității și s-a reunit dosarul nr. x/2015 la dosarul nr. x/2015,

Prin încheierea de ședință din data de 21.04.2016, Curtea, în baza dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., a suspendat judecata dosarelor conexe până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2015 al Tribunalului Bucuresti-Sectia a VI-a civilă. Cauza a fost repusă pe rol prin încheierea de ședință din data de 12.10.2017.

Prin încheierea de ședință din data de 12.10.2017, Curtea de Apel a luat act că în cauză a operat o transmitere a calității procesuale pasive, în sensul că în locul S.C. Electrocentrale Titan S.A. stă în litigiu S.C. Electrocentrale Grup S.A., urmare fuziunii prin absorbție.

Deși în cadrul dosarelor care au făcut obiectul analizei s-au adus numeroase argumente și probatorii în sensul celor expuse și că în cauza în mod ilegal s-au emis aceste acte administrative (parțial), Curtea de Apel București a respins acțiunile conexate în fond considerând că aceste creanțe au fost preluate în mod corect.

În cauză, Municipiul Constanta contestă sentința civilă strict sub aspectul elementelor de fond reținute de către Curtea de Apel București.

Raportat la motivele de recurs, având drept temei art. 20 din Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ coroborat cu dispozițiile art. 488 alin. (1) punctul 6 și 8 din C. proc. civ., în cauză sentința civila nr. 2650 din 07.06.2018 pronunțată în dosarul nr. x/2015 (la care sunt conexate dosarul nr. x/2015 și dosarul nr. x/2015) emisă de către Curtea de Apel București este nelegală și netemeinică sub aspectul elementelor de fond invocate de către aceasta în considerente, în cauză fiind incidente:

Art. 488 C. proc. civ.: Motivele de casare

(1)Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:

(. . . . . . . . . .)

6.când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei;(...)

8.când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Sub aspectul netemeiniciei și nelegalității sentinței civile nr. 2650 din 07.06.2018 emisa de Curtea de Apel București, se arată că în cauza interdependența între documentele premergătoare care au stat la baza emiterii tuturor actelor administrative atacate în prezentele acțiuni (ordinele de miniștrii și hotărârea de guvern aferente anul 2015), pe de o parte, și situația financiar - contabilă a celor două societăți, la nivel incipient, rezultată în urma divizării asimetrice a Societății Comerciale Electrocentrale București S.A. (luând ființă Societatea Electrocentrale Titan S.A. și Societatea Electrocentrale Constanta SA), mai exact elementele de pasiv și de activ care au stat la baza fundamentării bugetului din evidenta financiar - contabilă a Societății Electrocentrale Titan S.A. și a Societății Electrocentrale Constanța S.A. în anul 2015, pe de altă parte.

S-a solicitat anularea în parte a Ordinului comun nr. 671/633/1014 din 2015 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanțelor Publice și Ministrului Muncii și Justiției Sociale privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2015 pentru Societatea Comercială Electrocentrale Titan S.A. - în ceea ce privește creanțele restante în cuantum de 163.278.074.81 RON f nr. rd. 56 din Anexa la Ordinul nr. 643/2017 și anularea în parte a H.G. nr. 356/20.05.2015 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli ne anul 2015 pentru Societatea Comercială "Electrocentrale Constanta" - S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri, în ceea ce privește creanțele restante în cuantum de 170.000 mii RON (nr. rd. 56 din Anexa la Hotărârea nr. 356/2015).

La dosarul cauzei, pe lângă alte documente, intimatele -pârâte au depus și anumite înscrisuri premergătoare care au stat la baza emiterii acestor acte administrative contestate parțial, mai exact au depus Anexele privind fundamentarea bugetului S.C. Electrocentrale Titan S.A. și a S.C. Electrocentrale Constanta S.A. pentru anul 2015. Aceste Anexe sunt compuse din documentele specifice solicitate de procedurile în materie (în special normele cuprinse în O.G. nr. 26/2013) privind fundamentarea Proiectelor bugetelor de venituri și cheltuieli aferente celor două societăți care fac obiectul cauzei.

Pentru a verifica dacă aceste anexe și inclusiv ordinele și hotărârea contestate de către reclamanta Municipiul Constanta, au fost emise în mod legal (realitatea și temeinicia celor consemnate în buget, mai exact poziția 56 - creanțe restanțe), instanța de judecata trebuia să compare aceste date, aceste valori cu elementele de pasiv și de activ care au stat la baza fundamentări bugetului din evidenta financiar - contabila a S.C. Electrocentrale Titan S.A. și a S.C. Electrocentrale Constanta S.A., din anii anteriori, în special din anul 2014 (perioada cuprinsă de la înființare lor, cu elementele de activ și pasiv preluate de la Societatea Electrocentrale București, până la sfârșitul anului 2014).

În consecință, instanța de fond nu a analizat în soluționarea cauzei normele de drept material, care au stata la baza fundamentării actelor administrative atacate, aspect care face ca în cauză să fie incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) punctul 8.

Punctual deoarece aceste elemente de activ și de pasiv al celor două societăți au fost ilegal preluate prin protocoalele de predare primire, acestea (intimatele-pârâte) au denaturat conținutul care trebuia cuprins în aceste bugete pe anul 2015, privitor la creanțele restante către distribuitorul de energie termică în Municipiul Constanta - Radet Constanta. în concret, deși multe dintre aceste documente emană de la intimatele-pârâte, acestea au preferat în mod intenționat să le depună la dosarul cauzei doar parțial conținutul lor (instanța de fond neputand compara conținutul acestor documente cu actul administrativ emis):

Aceste documente deși ar fi avut rolul de a clarifica toată această situație, și în special astfel se poate proba și verifica, punctual, dacă creanța restantă în cuantum de 163.278.074,81 a fost trecuta în mod corect în bugetul S.C. Electrocentrale Titan S.A. și scoasa din bugetul S.C. Electrocentrale Constanta S.A. aferente anului 2015, intimatele-pârâte, în special societățile rezultate în urma divizării și Ministerul Energiei, au preferat să depună la dosarul cauzei doar o formă incompletă a acestor documente, deși instanța de judecată nu a solicitat depunerea acestor documente fără anexe.

Practic doar din aceste anexe se poate constata modul în care s-au transferat în concret elementele de activ și de pasiv (activele circulante, activele imobilizante, datoriile, etc.) Care s-au transferat în patrimoniul societăților nou -infinitate din S.C. Electrocentrale București (societatea divizată asimetric).

Referirile netemeinice și ilegale ale Curții de Apel București, precum că instanța de fond nu poate să analizeze aceste aspecte, motivat de forma definitivă a dosarului x/2015, nu poate constitui un argument, deoarece în acel dosar se atacă practic procedura de divizare - acțiune specifică de drept societar, iar în cadrul acestui litigiu trebuie să verifice dacă bunurile care au intrat în patrimoniul societăților rezultate din cadrul respectivei proceduri sunt într-adevăr și cele care sunt atestate de documentele aferente și specifice. Faptul că instanța de contencios administrativ verifică dacă ce a rezultat din procedura divizării (legală sau ilegală, însă nu face obiectul analizei prezentului dosar) cu conținutul actelor administrative contestate (sub aspectul preluării în mod corect a creanței restante RADET Constanta) nu face ca astfel să existe un impediment al Curții în analizarea acestor aspecte, cu care a fost investită să soluționeze, conform principiul disponibilității.

Tot în sensul susținerii celor argumentate la punctul 1. și care vin în susținerea motivelor de recurs prevăzute la art. 488 alin. fi) punctul 6 și 8 din C. proc. civ., sunt și prevederile cuprinse în Ordinul nr. 1376 din 17 septembrie 2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind reflectarea în contabilitate a principalelor operațiuni de fuziune, divizare, dizolvare și lichidare a societăților comerciale, precum și retragerea sau excluderea unor asociați din cadrul societăților comerciale și tratamentul fiscal al acestora (în vigoare la data efectuării operațiunilor de divizare asimetrică - anul 2014).

Așa cum rezultă din textul enunțat, pentru verificarea situației patrimoniale a intimatelor -pârâte S.C. Electrocentrale Titan S.A. și a S.C. Electrocentrale Constanta S.A., la momentul fundamentării hotărârii de guvern și a ordinelor atacate (a bugetelor pe anul 2015), este necesară o situație a patrimoniului inițial preluat, de la societatea mama - S.C. Electrocentrale București S.A., în urma operațiunii de divizare asimetrică. În cauză acest lucru este imposibil de verificat, nici Curtea de Apel București neefectuând acest lucru, iar emitenții actelor administrative contestate nu au efectuat o verificare concretă a cuantumului creanței restante față de RADET, ci doar au preluat cele precizate de către organele de conducere ale societăților cu capital majoritar de stat, prin intermediul adreselor emise.

Tot în susținerea admiterii recursului și a probării în cauza a modalității ilegale de fundamentare a celor doua bugete contestate parțial, sunt și următoarele argumente prezentate și în cererile de chemare în judecata, în special cele cu privire la:

- Preluarea creanței în cuantum de 163.278.074,81 RON de către Electrocentrale Titan S.A. nu este legală. Creanța nu a fost alocată prin Proiectul de Divizare din 29.05.2014 în patrimoniul Electrocentrale Titan S.A.;

- Electrocentrale Titan S.A. nu a justificat un titlu de creanță asupra creanței în baza căruia să fi operat transferul dreptului de creanță în patrimoniul acesteia. Având în vedere că nu există un titlu de creanță pe care Electrocentrale Titan S.A. să îl poată exhiba față de RADET Constanța, în urma divizării asimetrice a Electrocentrale București S.A., aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli în anul 2015 care să includă această creanță este nelegală, întrucât o astfel de aprobare presupune o verificare corespunzătoare din partea autorității centrale a înscrisurilor care susțin datele cuprinse în bugetul de venituri și cheltuieli.

Astfel, conform regulilor instituite în Proiectul de divizare din 29.05.2014, inclusiv cu cele două Informări (cea din 23.06.2014 și cea din 21.07.2014) ambele anterioare Hotărârii nr. 14 din 25.07.2014 a AGA a S.C. Electrocentrale București S.A., prevăd că această creanță a RADET Constanța va trece în patrimoniul S.C. Electrocentrale Constanța S.A.. Dacă intimatele-pârâte ar fi depus la dosarul cauzei, anexele la aceste documente indicate, s-ar fi putut proba în concret cele expuse, respectiv că inclusiv această creanța trebuia să fie preluată de către S.C. Electrocentrale Constanța S.A. în data de 02.12.2014. Dacă cele două societăți semnatare ale Protocolului de predare-preluare nu au tranzacționat scriptic și asupra acestei creanțe (au omis să identifice și acest element de activ al S.C. Electrocentrale SA), în drept, conform documentelor de mai sus, creanța restanta față de RADET Constanta este transmisă acesteia și ca efect al punerii în aplicare a operațiunii de divizare.

Pe fondul cauzei, se contestă lipsa preluării acestei creanțe restante în Bugetul Electrocentrale Constanta în anul 2016.

Ca urmare a analizei prevederilor Memorandumului din 27.03.2013, se poate determina vătămarea produsă intereselor Municipiului Constanța. Astfel, conform pct. 4 din Memorandum. demersurile Guvernului României au avut ca scop "pentru ca serviciul public în Municipiul București, respectiv în Municipiul Constanța să se realizeze prin intermediul unui SACET integrat din punct de vedere al proprietății asupra bunurilor care îl compun și al operării acestuia, și totodată pentru a crea condițiile rezolvării problemelor financiare dintre ELCEN și RADET București, respectiv RADET Constanța, precum și premisele delegării de către Municipiul București/Municipiul Constanța a gestiunii Serviciului Public către un operator cu experiență profesională, (...) se are în vedere adoptarea măsurilor prevăzute mai jos".

Schema propusă chiar de către Guvernul României, care ignoră acum o încălcare a Memorandumului, a avut în vedere asigurarea în condiții optime a serviciului public de termoficare, iar unul dintre elementele esențiale pentru atingerea scopului Memorandumului constă în fuziunea dintre Electrocentrale Constanța S.A. și societatea rezultată din reorganizarea RADET Constanța.

Încă un argument în susținerea admiterii prezentului recurs este și interpretarea incorecta a argumentelor în legătura cu Memorandumul semnat în anul 2003. Ca argument principal în respingerea acestui motiv de nelegalitate, Curtea a reținut ca recurenții-reclamanții au invocat faptul că Memorandumul reprezintă un act obligatoriu pentru autoritățile administrației publice centrale, creând în sarcina acestora obligația de a nu emite acte administrative contrare și ca Curtea nu poate primi aceste susțineri, deoarece el este un act de recomandare. Indiferent de forța sa juridică, un lucru este clar Memorandumul exista și aceasta a fost documentul juridic generator al întregului mecanism juridic, respectiv procedurile tehnice, juridice și economice care trebuiau puse în aplicare de către membrii săi.

Mai susține Curtea fără să verifice și faptul că, la nivelul anului 2014, RADET Constanța apare ca debitoare atât față de Electrocentrale Constanța S.A., cât și față de Electrocentrale Titan S.A., ca nu înseamnă că ordinele contestate în prezenta cauză sunt nelegale, întrucât aceste acte normative nu aprobă împărțirea creanțelor între cele două societăți, din moment ce transferul creanțelor între Electrocentrale București S.A. și Electrocentrale Titan S.A. a avut loc anterior. în temeiul unor acte juridice societare (proiectul de divizare nr. 12047/29.05.2014, hotărârea AGEA nr. 14/25.07.2014, protocolul de predare-preluare a elementelor de activ și pasiv nr. 29760/375 și actul adițional nr. 30211/403).

Curtea face apel la conținutul acestor documente fără să cunoască conținutul concret al acestor documente, în special al anexelor care interesează cauza - bunurile predate și preluate (Având în vedere conținutul acestor acte" -pagina 20 alin. (7) al Sentinței recurate), și că astfel nu poate fi primită susținerea recurenților -reclamanților, în sensul că ordinele nr. 671/30.04.2015, nr. 1014/15.05.2015 și nr. 633/02.06.2015 ar fi nelegale, din moment ce acestea au la bază acte juridice (la dosar care sa ateste acest transfer concret) care atestă existența creanței de 162.481.000 RON în patrimoniul Electrocentrale Titan S.A., prin cesiune de la Electrocentrale București S.A.

Apărările formulate în cauză

Intimații-pârâți Ministerul Muncii și Justiției Sociale, Electrocentrale Grup S.A., Ministerul Energiei și Electrocentrale Constanța au formulat întâmpinări la recursul promovat de recurentul- reclamant Municipiul Constanța.

Intimatul-pârât Ministerul Muncii și Justiției Sociale a formulat răspuns la întâmpinarea formulată de intimata-pârâtă Electrocentrale Grup S.A.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin Rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 20 aprilie 2020, în ședință publică, cu citarea părților, cauza fiind amânată în vederea îndeplinirii procedurii de citare cu intimata-pârâtă S.C. Electrocentrale Constanța S.A. prin administrator judiciar A..

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și de apărările din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-reclamant Municipiul Constanța este nefondat, urmând a fi respins ca atare, în considerarea următoarelor argumente:

În ceea ce privește excepția lipsei de interes a recurentului-reclamant Municipiul Constanța în promovarea recursului, invocată de intimata-pârâtă Electrocentrale Grup S.A., Înalta Curte urmează a o respinge, ca nefondată apreciind că interesul recurentei-reclamante în exercitarea căii de atac trebuie raportat la obiectul cererii de chemare în judecată nefiind relevant faptul că ordinele contestate prin care a fost aprobat bugetul Electrocentrale Titan S.A. pe anul 2015 nu mai sunt în vigoare.

Trecând la analizarea pe fond a recursului, reține Înalta Curte că instanța de contencios administrativ a fost învestită cu soluționarea cererilor conexe prin care s-a solicitat de către reclamanta Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Justiției Sociale, S.C. Electrocentrale Titan S.A., S.C. Electrocentrale Constanța S.A. și Guvernul României, suspendarea executării și anularea în parte a ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 și nr. 1014/2015, precum și a deciziilor nr. 528886/15.07.2015 și nr. 2853/20.07.2015 prin care a fost respinsă plângerea prealabilă.

În motivare, reclamanta a învederat în sinteză următoarele aspecte de fapt și de drept:

Aprobarea prin ordin a bugetelor de venituri și cheltuieli ale societăților la care statul deține calitatea de acționar majoritar are ca scop verificarea de către organele administrației publice centrale a modului în care au fost întocmite situațiile financiare ale acestor societăți. Rațiunea legiuitorului la momentul adoptării O.G. nr. 26/2013 a fost ca organele administrației publice centrale să procedeze la o ultimă verificare a modului în care societățile deținute de stat realizează planificarea veniturilor și cheltuielilor pentru anul în curs, în scopul responsabilizării conducătorilor acestor societăți și pentru respectarea politicilor economice asumate de Guvern. Practic, aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli prin act administrativ al autorității centrale reprezintă un veritabil mijloc de monitorizare a activității societății deținute de stat și de sancționare, prin refuzul aprobării bugetului, a eventualelor nerespectări ale legii sau ale angajamentelor asumate de către societatea respectivă.

Aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli prin act administrativ al autorității centrale are ca scop verificarea legalității întocmirii și justificării bugetului de venituri și cheltuieli, ca garanție a respectării de către conducătorii societăților deținute de stat a politicilor economice ale Guvernului, a obligațiilor legale incumbând acestor societăți în baza legii sau a politicilor guvernamentale și/sau a actelor juridice la care societățile respectiv sunt parte. Procesul de aprobare a bugetului de venituri și cheltuieli ar trebui să aibă la bază o verificare amănunțită a drepturilor și obligațiilor reflectate în cadrul acestora, întrucât operațiunea de aprobare dă naștere unor obligații în sarcina societății deținute de către stat. Operațiunea de aprobare a bugetului de venituri și cheltuieli presupune o verificare formală, însă nu superficială, a modului în care activele au fost incluse în patrimoniul societății.

Ordinele contestate, prin care s-a aprobat includerea sumei de 163.278 mii RON în bugetul de venituri și cheltuieli al Electrocentrale Titan S.A., sunt nelegale, întrucât, pe de o parte, Electrocentrale Titan S.A. nu deține un titlu de creanță care să justifice includerea creanței cedate în bugetul de venituri și cheltuieli pentru anul 2015, iar, pe de altă parte, contravin chiar Memorandumului Guvernului.

Astfel, creanța cedată a fost nelegal inclusă în bugetul de venituri și cheltuieli Electrocentrale Titan S.A., rezultată din divizarea Elcen. Conform proiectului de divizare, alocarea creanțelor între societățile rezultate trebuia realizată astfel: pentru creanțele născute în patrimoniul Elcen până la data de 31.12.2013, alocarea va face conform Memorandumului Guvernului, astfel încât creanțele Elcen față de RADET Constanța vor fi alocate către Electrocentrale Constanța S.A., în vederea stingerii acestora prin confuziune, urmare fuziunii dintre Electrocentrale Constanța S.A. și societatea rezultată din reorganizarea RADET Constanța; pentru creanțele apărute după data de 31.12.2013, se va aplica regula teritorialității cuprinsă la pct. 2.5 paragrafele 4 și 5 din proiectul de divizare.

Conform adreselor nr. x/08.12.2014 și nr. y/10.12.2014, creanța se compune din următoarele sume:

- 5.519.219,34 RON aferentă facturii fiscale nr. x/02.08.2013;

- 18.221.379,33 RON aferentă facturii fiscale nr. x/04.12.2013;

- 29.529.696,31 RON aferentă facturii fiscale nr. x/06.01.2014;

- 29.464.046,44 RON aferentă facturii fiscale nr. x/04.02.2014;

- 25.106.578,89 RON aferentă facturii fiscale nr. x/05.03.2014;

- 22.070.613,92 RON aferentă facturii fiscale nr. x/04.04.2014;

- 13.245.709,08 RON aferentă facturii fiscale nr. x/05.05.2014;

- 6.784.816,00 RON aferentă facturii fiscale nr. x/03.07.2014;

- 6.766.235,26 RON aferentă facturii fiscale nr. x/04.08.2014;

- 6.569.780,24 RON aferentă facturii fiscale nr. x/05.09.2014.

Nelegalitatea ordinelor decurge și din faptul că acestea contravin Memorandumului Guvernului, includerea creanței cedate în bugetul Electrocentrale Titan S.A., în condițiile în care toate creanțele împotriva RADET Constanța au fost transferate de drept către Electrocentrale Constanța S.A., fiind contrară scopului pentru care a fost aprobat Memorandumul Guvernului privind crearea SACET integrat la nivelul Municipiului Constanța și confuziunea datoriilor pe care RADET Constanța le-a a față de Elcen, datorii care ar fi trebuit transmise prin divizare către Electrocentrale Constau S.A.. Organele administrației publice centrale au ignorat prevederile Memorandumului, care stabilesc că creanțele deținute față de RADET Constanța se vor aloca Electrocentrale Constanța S.A., în baza criteriului teritorialității, urmând să fie stinse prin confuziune, urmare fuziunii Electrocentrale Constanța S.A. cu societatea rezultată din reorganizarea RADET Constanța.

Memorandumul Guvernului reprezintă un act obligatoriu pentru autoritățile administrației publice centrale, care creează în sarcina acestora obligația de a nu emite acte administrative contrare. Or, ministerele au adoptat ordinele atacate cu încălcarea voinței Guvernului României, care a dispus în sensul divizării Elcen, alocarea creanțelor Elcen asupra RADET Constanța în patrimoniul Electrocentrale Constanța S.A. și fuziunea dintre Electrocentrale Constanța S.A. și societatea rezultată din reorganizarea RADET Constanța, în scopul stingerii prin confuziune a acestor arierate.

Mai mult, în aplicarea Memorandului, la data de 29.12.2014, Guvernul a adoptat H.G. nr. 1162/2014, prin care a inclus în bugetul de venituri și cheltuieli pentru anul 2014 al societății Electrocentrale Constanța S.A. întregul cuantum al creanțelor pe care RADET Constanța le-a datorat Elcen și care au fost alocate de drept, în urma divizării, către Electrocentrale Constanța S.A..

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că recurentul-reclamant critică hotărârea pronunțată de către prima instanță exclusiv în ceea ce privește soluția referitoare la anularea actului administrativ contestat, nu și în ceea ce privește soluționarea excepțiilor.

Recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin prisma criticilor dezvoltate urmează a fi respins ca neîntemeiat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Criticile principale ale recurentei se referă la modalitatea de transferare a creanțelor între societățile Electrocentrale București S.A. și Electrocentrale Titan S.A. susținând că acest transfer a avut loc în mod nelegal. Înalta Curte constată însă că acest transfer s-a bazat pe proiectul de divizare al societății Electrocentrale București S.A., pe de o parte, iar pe de altă parte reține că acest proiect nu a fost contestat de niciuna dintre cele 3 societăți participante le divizare, putându-se concluziona așadar că reclamanta nu a fost sub niciun fel prejudiciată.

Referitor la susținerile recurentei-reclamante prin care se dezvoltă critici asupra Memorandumului din 27.03.2013 aprobat de Guvernul României în ceea ce privește realizarea serviciilor publice de alimentare cu energie termică prin sistem de alimentare centralizată cu energie termică integrat în Municipiul București și Municipiul Constanța, Înalta Curte, în acord cu considerentele primei instanțe, reține că memorandumul nu este un act obligatoriu, nu face parte din categoria actelor normative cu forță juridică superioară hotărârilor de Guvern astfel încât nu se poate invoca încălcarea principiului ierarhiei actelor normative, prevăzut de Legea nr. 24/2000 privind normele ce tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Instanța de control judiciar nu împărtășește, așadar, criticile recurentei-reclamante, în raport de cele expuse anterior referitoare la forța juridică a prevederilor memorandumului, potrivit cărora H.G. nr. 356/2015 este emisă cu încălcarea acestui memorandum, hotărârea de guvern fiind un act administrativ de sine stătător, în ierarhia actelor prevăzute de dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Așadar, memorandumul criticat în cauză de către recurenta-reclamantă nu a produs prin sine însuși efecte juridice întrucât conține exclusiv propuneri referitoare la divizarea și la etapele subsecvente acestei proceduri, având în mod evident un caracter de recomandare.

În același timp instanța de control judiciar reține că prin H.G. nr. 1162/29.12.2014 s-a inclus în bugetul de venituri și cheltuieli al Electrocentrale Constanța S.A. aferente anului 2014 creanțele pe care RADET Constanța le datora Elcen.

În raport de probatoriul administrat în cauză se poate constata că adoptarea acestei hotărâri de guvern, prin ea însăși nu putea conduce la anularea ordinelor contestate de către recurenta-reclamantă întrucât Ordinele nr. 671/2015, nr. 1014/2015 și nr. 633/2015 sunt fundamentate pe acte juridice care atestă existența creanței în patrimoniul Electrocentrale Titan S.A. prin cesiunea de le Electrocentrale București S.A., în baza proiectului de divizare 12047 din 29.05.2014, adoptată anterior hotărârii de guvern.

În același timp, Înalta Curte va respinge criticile recurentei-reclamante referitoare la nelegalitatea ordinelor contestate în cauză din perspectiva inexistenței verificării amănunțite a drepturilor și obligațiilor reflectate în cadrul procesului de aprobare a bugetului de venituri și cheltuieli, reținând că prin aceste ordine nu a fost aprobată împărțirea creanțelor între Electrocentrale București S.A. și Electrocentrale Constanța S.A., întrucât această operațiune a fost realizată prin acte juridice anterioare anului 2015.

Reținând că în cadrul cauzei înregistrate sub nr. x/2015 a Tribunalului București, secția a VI-a civilă, rămasă definitivă prin decizia nr. 1164/23.06.2017 a Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă ca lipsită de interes acțiunea recurentei reclamante prin care s-a solicitat anularea unor acte juridice societare printre care și proiectul de divizare nr. 12047/29.05.2014 Înalta Curte apreciază că în cadrul procesual ales de către recurenta-reclamantă, respectiv controlul de legalitate a actelor administrative prin care sunt aprobate bugetele de venituri și cheltuieli aferente anului 2015, nu poate fi cenzurată legalitatea cesionării creanței de 163.278.074,81 RON în raport de modalitatea de alocare a creanțelor întrucât această modalitate s-a referit la împărțirea creanțelor între Electrocentrale București S.A. și Electrocentrale Constanța S.A., neavând nicio legătură cu legalitatea actelor administrative prin care se aprobă bugetele de venituri și cheltuieli pentru anul 2015.

Înalta Curte va respinge, de asemenea, criticile recurentei-reclamante referitoare la faptul că prima instanță a analizat cererea de chemare în judecată fără a cunoaște conținutul concret al tuturor documentelor care au stat la baza proiectului de divizare din 29.05.2014 și a informărilor anterioare hotărârii nr. 14 din 25.07.2014 a AGA Electrocentrale București S.A., în condițiile în care analiza acestor înscrisuri fusese stabilită în mod definitiv în cauza x/2015 a Tribunului București, secția a VI-a civilă, acest înscrisuri nefiind în sensul Legii contenciosului administrativ acte avute în vedere la emiterea actului administrativ contestat.

Constatând așadar că pe de o parte Memorandumul din 27.03.2013 aprobat de Guvernul României în ceea ce privește realizarea serviciilor publice de alimentare cu energie termică prin sistem de alimentare centralizată cu energie termică integrat în Municipiul București și Municipiul Constanța, a stabilit cu caracter de recomandare în raport de dispozițiile art. 10 alin. (2) și (3) din Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente publice, a proiectelor de acte normative precum și a altor documente, în vederea adoptării și/sau aprobării, adoptat prin H.G. nr. 561/2009, conține exclusiv propuneri referitoare la divizare și la aspectele subsecvente ale acesteia având un caracter de recomandare, iar pe de altă parte faptul că recurenta-reclamantă a criticat actele administrative deduse judecății în prezenta cauză prin raportat la neconformitatea acestora cu conținutul acestui memorandum și bazându-se pe o pretinsă insuficiență a materialului probator administrat în cauză în condițiile în care toate înscrisurile fuseseră definitiv analizate într-o altă procedură, Înalta Curte consideră că sentința pronunțată de prima instanță este legală și temeinică, bazată pe o interpretare corectă a normelor aplicabile cauzei și a materialului probator.

Având în vedere toate aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes a recurentului-reclamant Municipiul Constanța în promovarea recursului, invocată de intimata-pârâtă Electrocentrale Grup S.A., ca nefondată.

Respinge recursul formulat de reclamantul Municipiul Constanța împotriva sentinței nr. 2650 din 7 iunie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2015, la care se află conexate dosarele x/2015 și nr. y/2015, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402, raportat la art. 396 alin. (2) din C. proc. civ., astăzi, 9 decembrie 2021.