ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2391/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 04.01.2019 sub numărul de dosar x/2019, reclamantul Municipiul Constanța a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Justiției Sociale și S.C. A. S.A. anularea parțială a Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 406/11.05.2018, în ceea ce privește creanțele restante în cuantum de 234.482.000 RON și obligarea emitenților actului la înscrierea unei creanțe restante diminuate în cuantum de 71.203.925,19 RON (diferența între 234.482.000-163.278.074,81 RON), cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. Prin sentința civilă nr. 867/29.11.2019 pronunțată în primul ciclu procesual de către Curtea de Apel București a fost admisă excepția inadmisibilității și respinsă acțiunea ca inadmisibilă. Prin decizia nr. 1674/17.03.2021 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție a fost admis recursul, a fost casată sentința recurată și trimisă cauza spre rejudecare, inclusiv în ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii. Cauza a fost înregistrată în rejudecare sub nr. x/2019*. Prin încheierea interlocutorie din data de 05.04.2022 a fost respinsă excepția inadmisibilității. La termenul de judecată din data de 14.06.2022, Curtea a rămas în pronunțare cu privire la excepția lipsei de interes invocată prin întâmpinare.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1332 din 29 iunie 2022 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția lipsei de interes. S-a respins acțiunea privind pe reclamantul Municipiul Constanța, în contradictoriu cu pârâții, Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și S.C. A. S.A., ca lipsită de interes.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. S-a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea sentinței civile nr. 1332/29.06.2022, având drept consecință respingerea excepției lipsei de interes și trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel București pentru continuarea judecății pe fond, iar în subsidiar, admiterea recursului, casarea sentinței, respingerea excepției lipsei de interes și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată. În susținerea motivelor de recurs recurenta – reclamantă a expus pe larg situația de fapt referitoare la soluția tehnico juridică adoptată de Guvernul României prin Memorandum, privind crearea și implementarea SACET la nivelul municipiilor Constanța și București privind diminuarea datoriilor pe care cei doi distribuitori B. le-au acumulat față de producătorul de energie termică C.. A arătat recurenta – reclamantă că deși scopul declarat al divizării C. a fost acela de a crea SACET integrat și de a rezolva problemele financiare dintre producătorul de energie termică și cei doi distribuitori ca urmare a stingerii creanțelor prin confuziunea patrimoniilor producătorilor de energie termică cu cele ale distribuitorilor de energie termice, prin Adresa nr. x/08.12.2004 transmisă de D., B. Constanța a fost notificată de către D. că aceasta din urmă este creditor-cedent în favoarea E. S.A. a unei creanțe de 163.278.074.81 RON, B. Constanța având calitatea de debitor cedat. A susținut că la pct. 2.5. paragrafele 4 si 5 din Proiectul de Divizare, este prevăzută regula conform căreia alocarea elementelor de activ și pasiv născute între data de 31.12.2013 (data situațiilor financiare în baza cărora a fost întocmit Proiectul de Divizare) și Data Efectivă a Divizării trebuie realizată pe criterii teritoriale - în sensul că orice creanță sau datorie nouă în legătură cu activele corporale va fi alocată societății care deține sau a preluat respectivul activ corporal. Autoritatea emitentă a actului administrativ, a ignorat prevederile propriului Memorandum, adoptând un act contrar celor statuate în cuprinsul acestuia și al Proiectului de Divizare, Ordinul comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 producând o vătămare a intereselor legitime ale Municipiului Constanța, ca autoritate tutelară a B. Constanța și ca unic responsabil pentru asigurarea caracterului continuu, accesibil și universal al serviciului public de termoficare. Cesionarea creanței de către D. către E. S.A., urmată de transferul acesteia, prin efectul fuziunii prin absorbție către A. S.A., în condițiile în care aceasta a fost transferată de drept societății F. S.A., contravine Memorandumului Guvernului României. A solicitat anularea parțială a Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 și pentru că la baza adoptării bugetului aferent anilor 2015-2018 a A. S.A., nu s-au respectat înscrisurile premergătoare care ar fi trebuit să stea drept fundament emiterii acestui Ordin comun, mai exact Anexele privind fundamentarea bugetului A. S.A. pentru anul 2018 nu respectă situația reală a elementelor de activ și pasiv care au rezultat în legătură cu această societate. În urma operațiunii de divizare asimetrică și ulterior a fuziunii prin absorbție, în urma cărora a obținut personalitatea juridică și un anumit patrimoniu. Pentru a verifica dacă aceste anexe și inclusiv Ordinele comune contestate au fost emise în mod legal (realitatea și temeinicia celor consemnate în buget, mai exact poziția 57 - creanțe restante), ministerele emitente trebuiau să compare aceste date, aceste valori cu elementele de pasiv și de activ care au stat la baza fundamentări bugetului din evidența financiar - contabilă a A. S.A. din anii anteriori, în special din anul 2016-2017. Anexele de fundamentare nu au preluat în mod corect elementele de activ și pasiv care au rezultat în legătură cu A. S.A. - persoana juridică care a preluat patrimonii în urma operațiunilor de divizare asimetrică a C. și a fuziunii prin absorbție a E. S.A.. Creanța în valoare de 163.278.074,81 RON aparține F. S.A. în conformitate cu Proiectul de Divizare. Față de prevederile Memorandumului, prin Ordinul comun contestat, o parte a creanțelor în cuantum de 163.278.074,81 RON a fost inclusă nejustificat în bugetul de venituri și cheltuieli al A. S.A., cu toate că bugetul de venituri și cheltuieli al F. aferent anului 2014, aprobat prin H.G. nr. 1162/2014, și care a intrat în activul legislativ la data de 30 decembrie 2014, fiind publicat în Monitorul Oficial al României nr. 959/30.12.2014, Partea I, a prevăzut cuantumul real si corect al creanțelor restante - 332.803.000 RON, respectiv si creanța care face obiectul prezentei cauze. Ordinul comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 este nelegal, întrucât suplimentarea cuantumului creanțelor restante s-a făcut cu încălcarea legii și, de asemenea, încalcă principiul certitudinii juridice sau principiul încrederii legitime în actul de autoritate. În dreptul administrativ este aplicabil principiul certitudinii juridice sau principiul încrederii legitime în actul de autoritate, care impune obligația negativă autorităților publice de a nu emite acte contradictorii, bazat pe faptul că actul de autoritate se bucură de prezumția de legalitate, veridicitate și are caracter executoriu. Potrivit Memorandumului, act obligatoriu pentru emitentul său - Guvernul României și pentru autoritățile din subordinea acestuia, scopul divizării C. și înființării F. S.A. și D. a fost crearea SACET integrat și stingerea prin confuziune a datoriilor pe care B. Constanța, respectiv B. București le au față de F. S.A. și D.. Memorandumul reprezintă un act obligatoriu al Guvernului României, care se impune a fi respectat de către autoritățile administrației publice centrale, precum și de autoritățile la care statul, prin Ministerul Energiei, este acționar. Sub un alt aspect, emiterea Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 a fost făcută cu nesocotirea prevederilor H.G. nr. 1162/2014, conform căruia datoriile B. Constanța față de fosta C. figurează în integralitate în patrimoniul F. S.A.. emis în deplină conformitate cu prevederile exprese ale Memorandumului. Principala caracteristică a actului administrativ este aceea că este emis în aplicarea legii. În cazul dedus judecății, Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 este emis în aplicarea O.G. nr. 26/2013, cu respectarea procedurilor legale de aprobare reglementate de acest act normativ. Procedurile de aprobare vizează, în primul rând, verificarea documentației pe care se sprijină bugetul. Printre documentele care ar fi trebuit a fi depuse de către A. S.A. ar fi trebuit să se regăsească documentele justificative care fac dovada majorării valorii creanțelor restante aferente bugetului pentru anul 2018. S-a arătat și că instanța de judecată a constatat că există dubii cu privire la calitatea de creditor a A. asupra sumei de 163.278.074,81 RON, respectiv Tribunalul Constanța în cererea de deschidere a procedurii generale a insolvenței împotriva B. Constanța, în dosarul nr. x/2016.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul – pârât Ministerul Muncii și Solidarității Sociale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Asupra criticilor de nelegalitate formulate pe fond, s-a arătat că ordinul comun contestat nu a aprobat cedarea creanței, aceasta fiind atestată prin acte anterioare. Astfel, motivele de nelegalitate privesc în fapt modalitatea de împărțire și alocare a creanțelor în urma divizării C. și nu actul administrativ prin care se aprobă bugetul de venituri și cheltuieli. Referitor la soluția instanței de fond privind lipsa interesului, s-a solicitat să se rețină puterea de lucru judecat a deciziei pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție cu nr. 3151/2021. De asemenea, s-a invocat și efectul pozitiv al lucrului judecat cu privire la divizarea D. și a fuziunii A. S.A. și E. S.A., raportat la decizia nr. 1164/23.06.2017 și decizia nr. 1257/09.09.2019. 4.2. Intimata – pârâtă A. S.A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat că în cauză reclamanta nu justifică un interes în formularea cererii de anulare a Ordinului comun prin care a fost aprobat bugetul pe anul 2018, în condițiile în care reclamantul a formulat cerere de anulare atât a operațiunii de divizare a D., aceasta formând obiectul dosarului nr. x/2015 soluționat în mod definitiv de Curtea de Apel București în sensul respingerii acțiunii ca lipsită de interes, cât și a operațiunii de fuziune dintre A. S.A. și E. S.A., aceasta formând obiectul dosarului nr. x/2017 al Tribunalului București și fiind la rândul sau respinsă, în primă instanță, ca lipsită de interes. În subsidiar s-a arătat că ordinul comun prin care a fost aprobat bugetul reclamante pe anul 2018 a produs efecte până la data de 31.12.2018, în prezent fiind lipsită de interes cererea de anulare a acestuia. Pe fond, s-a arătat că Proiectul de divizare al societății D. a implementat în mod corect dispozițiile Memorandumului, iar ordinul comun nu contravine în nici un fel Memorandumului, care nu a reprezentat decât o propunere în ceea ce privește divizarea D. A susținut intimata – pârâtă că, în fapt, contractul de credit nr. x/27.03.2013 încheiat de D. cu G. S.A. trebuia inițial să fie preluat la momentul divizării de către F. S.A. Aceasta nu s-a întâmplat, neexistând acordul băncii pentru schimbarea debitorului, astfel încât contractul a rămas în patrimoniul D. Ca urmare a acestui fapt, datoriile preluate de F. S.A. s-au diminuat, fiind preluate de D. Pe cale de consecință, pentru reechilibrarea activului și pasivului transferat între societăți s-a procedat și la diminuarea creanțelor preluate de F. S.A. prin creșterea creanțelor D. împotriva B. București. De asemenea, această operațiune s-a reflectat și în structura creanțelor preluate de E. S.A. prin creșterea creanțelor împotriva B. Constanța și diminuarea creanțelor împotriva B. București, astfel că transferul creanțelor a avut loc tocmai pentru respectarea principiilor prevăzute în procesul de divizare.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este întemeiat, în limitele și pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin Ordinul comun nr. 1997/1454/53/2018 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, publicat în Monitorul Oficial, Parte I, nr. 406 din data de 11 mai 2018 s-a aprobat bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A., prevăzut în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin. Ordinul a fost emis având în vedere prevederile art. 4 alin. (1) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unitățile administrativ-teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară, aprobată cu completări prin Legea nr. 47/2014, cu modificările și completările ulterioare, precum și în temeiul prevederilor art. 8 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 980/2015 privind organizarea și funcționarea Ministerului Energiei, cu modificările și completările ulterioare, ale art. 10 alin. (4) din Hotărârea Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 17 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 12/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Muncii și Justiției Sociale. Prin sentința atacată, curtea de apel a admis excepția lipsei de interes, în sens procesual, reținând că acțiunile în anularea operațiunilor de divizare și fuziune formulate de reclamantă au fost respinse definitiv în dosarele nr. x/2015 și nr. y/2017 înregistrate pe rolul Tribunalului București – secția a VI-a civilă. Asupra excepției lipsei de interes, astfel cum a fost reținută de prima instanță și a excepției lipsei de interes invocate prin întâmpinare de intimata – pârâtă A. S.A. față de epuizarea la data de 31.12.2018 a efectelor actului atacat, Înalta Curte reține că în materia contenciosului administrativ, condițiile generale de exercitare a acțiunii, capacitatea și calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv și justificarea unui interes trebuie analizate în funcție de trăsăturile specifice ale raportului de drept public dedus judecății. Elementul central al regimului juridic al actului administrativ îl reprezintă legalitatea, înțeleasă ca fiind conformarea acestuia cu legile și actele administrativ cu forță juridică superioară, astfel că, atâta vreme cât ființează actul administrativ, acesta se bucură de această prezumție relativă, fiind însă supusă controlului principal de legalitate al instanțelor judecătorești. Din această perspectivă, este recunoscut dreptul persoanei vătămate de a solicita anularea unui act administrativ, care, deși și-a atins scopul, în sensul că și-a epuizat puterea juridică cu care a fost învestit, și-a produs efectele, dând naștere unor raporturi juridice administrative sau civile. Din punct de vedere al interesului, trebuie făcută distincție între noțiunea de interes procesual, definită de C. proc. civ., în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune și noțiunea de interes legitim consacrată de prevederile art. 1 și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Noțiunea de interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ este pusă în evidență de prevederile referitoare la necesitatea stabilirii existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim, care se realizează pe baza probelor administrate, fiind, deci, o problemă de fond în litigiul administrativ. În raport de aceste considerente, constatând că soluționarea în mod definitiv a contestațiilor asupra înscrierii creanței în patrimoniul E. S.A., în urma divizării D., respectiv în patrimoniul A. S.A., în urma fuziunii prin absorbție a E. S.A., nu împiedică exercitarea acțiunii în anularea ordinului privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A., Înalta Curte apreciază că excepțiile invocate sunt nefondate. Ca urmare, se constată că recursul este fondat din această perspectivă și se impune admiterea acestuia. În ceea ce privește soluția subsecventă adecvată cauzei în raport de soluționarea la fond pe calea unei excepții procedurale, Înalta Curte reține considerentele și dispozitivul Deciziei nr. 79/2022 privind examinarea sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, care a statuat că, "în interpretarea dispozițiilor art. 497 din C. proc. civ., în forma modificată prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, în corelație cu prevederile art. 492 alin. (1), art. 498 și ale art. 501 alin. (3) și (4) din C. proc. civ., în cazul în care în al doilea ciclu procesual se admite recursul, casându-se decizia atacată, Înalta Curte de Casație și Justiție va reține cauza spre judecare în fond numai atunci când nu ar fi pusă în situația de a proceda la analizarea stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului, în caz contrar cauza urmând a fi trimisă spre rejudecare la instanța de apel sau, după caz, la prima instanță". Or, în cauză instanța de recurs nu este pusă în situația de a proceda la analizarea stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului, ci la a analiza legalitatea unui act administrativ în raport de criticile de nelegalitate formulate în fond și recurs. Ca urmare, nu se impune trimiterea cauzei spre rejudecare, ci în temeiul art. 497 din C. proc. civ., se va reține cauza în vederea rejudecării fondului. Reține Înalta Curte că, în mod corect prima instanță a reținut că reclamanta a solicitat anularea ordinului comun prin care s-a stabilit bugetul pe anul 2018 al A. S.A., considerând că, o creanță în valoare de 163.278.074,81 RON nu aparține, de drept, patrimoniului acestei societăți, ci, conform Memorandumului Guvernului României din 27.03.2013, ar trebui înscrisă în bugetul F. S.A. Constată instanța de control judiciar că nu ordinul ordinul comun a stabilit creanța în patrimoniul D., transferul creanțelor între D. și E. S.A. având loc anterior, în temeiul unor acte juridice societare (proiectul de divizare nr. x/29.05.2014, hotărârea AGEA nr. 14/25.07.2014, protocolul de predare-preluare a elementelor de activ și pasiv nr. x și actul adițional nr. x/403). Ordinul comun nr. 1997/1454/53/07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018, ca și ordinele anterioare din anii 2015-2017, au fost emise în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b) O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unitățile administrative - teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară, aprobată cu completări prin Legea nr. 47/2014, cu modificările și completările ulterioare. Constată Înalta Curte, astfel cum a reținut în mod corect prima instanță, că operațiunile de divizare si de constituire a F. si D. si E. S.A. și, ulterior A. S.A., de împărțire a activului si pasivului si de cedare/preluare a creanțelor restante anterioare întocmirii bugetelor de venituri si cheltuieli au fost contestate de reclamantă, constatarea nulității absolute a divizării D., făcând obiectul dosarului nr. x/2015 înregistrat pe rolul Tribunalului București – secția a VI-a civilă, soluționat prin sentința civilă nr. 2647/27.04.2016, definitivă prin respingerea apelului de către Curtea de Apel București, prin decizia nr. 1164/23.06.2017, în timp ce acțiunea în declararea nulității fuziunii dintre A. S.A. și E. S.A. a făcut obiectul dosarului nr. x/2017 înregistrat pe rolul Tribunalul București – secția a VI-a civilă, acțiunea fiind respinsă prin sentința civilă nr. 4902/21.12.2017, iar prin decizia nr. 1257/09.09.2019, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins apelurile declarate în cauză și a menținut sentința atacată. Autoritatea de lucru judecat cunoaște două manifestări: prima corespunde unui efect negativ, de natură să oprească o a doua judecată și presupune tripla identitate de părți, obiect și cauză; însă cea de-a doua operează atunci când efectul hotărârii se manifestă pozitiv și relevă modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părți, fără posibilitatea de a mai fi contrazisă. În acest caz, chestiunile deja dezlegate în dosarele nr. x/2015 și nr. y/2017 se impun și în cadrul acestui proces, în cazul efectului pozitiv, prezumția nu blochează, astfel cum s-a arătat anterior, judecata celei de a doua acțiuni, ci doar ușurează sarcina probațiunii, aducând în fața instanței constatări ale unor raporturi juridice făcute cu ocazia judecății anterioare de care trebuie să se țină seama. Or, în speță, nu poate fi suspusă analizei instanței legalitatea cesionării creanței de 163.278.074,81 RON în raport de modalitatea de alocare a creanțelor, întrucât această modalitate s-a referit la împărțirea creanțelor între D. și F. S.A., și nu s-a realizat prin Ordinul comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A. Susținerile recurentei -reclamante cu privire la lipsa unui titlu de creanță care să justifice includerea creanței în bugetul de venituri si cheltuieli sau la nelegalitatea cesionării acestei creanțe cu referire la scopul memorandumului sau cu privire la alocarea creanțelor în procesul de divizare si cesiune a creanțelor sunt, astfel, nefondate. Are în vedere instanța, că anterior emiterii ordinului comun prin care s-a aprobat de către autoritățile pârâte bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A., prin H.G. nr. 1162/29.12.2014 s-a aprobat bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2014 al F. S.A. La pct. X.9 din anexa la această hotărâre au fost incluse creanțele restante în cuantum de 332.803.000 RON. Prin ordinele nr. 1143/22.12.2014, nr. 1810/30.12.2014 și nr. 2272/29.12.2014, s-a aprobat bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2015 al E. S.A. La pct. X.9 din anexa la aceste ordine au fost incluse creanțele restante în cuantum de 162.481.000 RON. Prin ordinele nr. 671/30.04.2015, nr. 1014/15.05.2015 și nr. 633/02.06.2015 s-a aprobat bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2015 pentru E. S.A. București. La pct. IX.9 din anexa la aceste ordine au fost incluse creanțele restante în cuantum de 163.278.000 RON. În cadrul dosarului nr. x/2018 soluționat prin decizia nr. 6229 din data de 9 decembrie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins definitiv acțiunea formulată de recurenta – reclamantă împotriva ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 și nr. 1014/2015 în ceea ce privește creanțele restante în cuantum total de 163.278.000 RON, precum și a deciziilor nr. 102915/21.07.2015, nr. 538830/2015 și nr. 4977/2015 și a H.G. nr. 356/20.05.2015 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2015 pentru S.C. F. S.A. în dosarele conexate nr. x/2015, nr. y/2015 și nr. z/2015, observându-se că aceleași critici de nelegalitate sunt invocate de către recurenta – reclamantă și pe calea prezentului recurs. Raportat la legalitatea actului administrativ atacat, amintește Înalta Curte că, din definiția prevăzută de legiuitor la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 rezultă condițiile de validitate ale acestuia, care se subordonează obligației emiterii acestuia în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare. Astfel, instanța are de verificat concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora au fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Recurenta – reclamantă a invocat ca și principală critică de nelegalitate, încălcarea de către autoritatea emitentă a scopului propriului Memorandum privind divizarea C. și înființarea F. S.A. și D., în vederea creării SACET integrat și stingerea prin confuziune a datoriilor pe care B. Constanța, respectiv B. București, le au față de F. S.A. și D.. Din această perspectivă însă, în acord cu considerentele deciziei nr. 6229 din data de 9 decembrie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, se reține că memorandumul conține exclusiv propuneri referitoare la divizarea și la etapele subsecvente acestei proceduri, având un caracter de recomandare, acesta nu este un act obligatoriu, nu face parte din categoria actelor normative cu forță juridică superioară hotărârilor de Guvern, astfel încât nu se poate invoca încălcarea principiului ierarhiei actelor normative, prevăzut de Legea nr. 24/2000 privind normele ce tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. De asemenea, aprobarea prin ordin a bugetelor de venituri și cheltuieli ale societăților la care statul deține calitatea de acționar majoritar are ca scop verificarea de către organele administrației publice centrale a modului în care au fost întocmite situațiile financiare ale acestor societăți. Rațiunea legiuitorului la adoptarea O.G. nr. 26/2013 a fost ca organele administrației publice centrale să procedeze la o ultimă verificare a modului în care societățile deținute de stat realizează planificarea veniturilor și cheltuielilor pentru anul în curs, în scopul responsabilizării conducătorilor acestor societăți și pentru respectarea politicilor economice asumate de Guvern. Or, potrivit art. 6 din O.G. nr. 26/2013, cu modificările și completările ulterioare, operatorii economici prezintă, în vederea aprobării, după consultarea prealabilă a organizațiilor sindicale, bugetul de venituri si cheltuieli însoțit de anexele de fundamentare, întocmite în conformitate cu prevederile legale în vigoare, organelor administrației publice centrale în subordinea, în coordonarea, sub autoritatea sau în portofoliul cărora se află, în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a legii anuali a bugetului de stat. În concluzie, Ordinul comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2018, nu este actul prin care s-a aprobat împărțirea creanțelor între societăți, acesta fiind fundamentat în mod evident și pe ordinele aferente anilor 2014-2017 contestate de reclamantă în contencios administrativ și, în primul rând, pe operațiunile contestate în cadrul dosarelor nr. x/2017 și nr. y/2015 înregistrate pe rolul Tribunalul București – secția a VI-a civilă, astfel că motivele de nelegalitate invocate de recurenta - reclamantă sunt nefondate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată, va respinge excepția lipsei de interes și, în rejudecare, va respinge acțiunea ca nefondată.