Decizia nr. 1916/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 101/2016 a Curții de Apel Bacău

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău la data de 21 iunie 2016, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 27 mai 2016 prin care pârâta Agenția Națională de Integritate a constatat nerespectarea de către acesta a regimului juridic al conflictelor de interese, respectiv încălcarea dispozițiilor art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu art. 46 alin. (1) și art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 și art. 2 alin. (1) și art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 101 din 4 octombrie 2016 Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că reclamantul s-a aflat în conflict de interese în modalitatea încheierii actului juridic, încheierea contractului de închiriere cu tatăl său se înscrie în ipoteza prohibită de dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003. Folosul material constă în aceea că prin contract i s-a atribuit în exclusivitate suprafața de 5 ha teren fără a se respecta dispozițiile Legii nr. 214/2011 și art. 123 din Legea nr. 215/2001, teren cu privire la care nu s-a făcut dovada că tatăl reclamantului ar fi fost eligibil din punctul de vedere al legii și nici că aprobarea cererii acestuia ar fi urmat un proces obiectiv de apreciere în raport de alte cereri care au fost formulate, aspect care a fost sesizat și pârâtei la 10 noiembrie 2014, așa cum s-a reținut. S-a mai arătat că, potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local, iar potrivit art. 75 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru categoriile de persoane enumerate la lit. a) - f), iar potrivit art. 77 consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. Este adevărat că prin Hotărârea nr. 11/2013 s-a stabilit un cadru general al gestionării și administrării pășunilor proprietatea comunei Dochia, ceea ce în principiu ar exclude existența interesului personal. Cu toate acestea, chiar dacă inițiatorul proiectului de hotărâre este primarul, analiza necesității unei astfel de hotărâri a fost efectuată de reclamant, deși la data întocmirii acestei analize nu îi erau stabilite prin hotărârea consiliului local atribuții sub acest aspect, iar după adoptarea hotărârii a încheiat contractul de închiriere cu tatăl său, gradul de rudenie fiind cel la care se referă legea, astfel că și sub acest aspect reclamantul a încălcat dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și art. 77 din Legea nr. 393/2004.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și anularea raportului de evaluare contestat. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esență, următoarele: - a respectat cu strictețe dispozițiile legale în momentul când a fost votată hotărârea Consiliului Local Dochia nr. 11/2013, nu s-a gândit nici un moment că tatăl său, A., va dori să încheie un contract de pășunat, nu au discutat niciodată despre acest aspect. - din procesul-verbal al ședinței din 23 martie 2013, rezultă cât se poate de clar faptul că hotărârea despre care se face vorbire a fost votată în unanimitate, condiții în care votul său nu produce nici un fel de efecte juridice, deoarece, chiar dacă nu ar fi votat, rezultatul ar fi fost același și anume hotărârea consiliului local ar fi fost adoptată. - întreg probatoriul Agenției Naționale de Integritate, se bazează pe sintagma "este greu de crezut", însă această sintagmă nu este o probă. Agenția Națională de Integritate avea obligație să probeze, să dovedească veridicitatea afirmațiilor din raportul de evaluare. Intimata nu probează, în nici un fel veridicitatea afirmațiilor, dimpotrivă se bazează doar pe aprecieri subiective, lipsite de un fundament real. - pârâta a realizat o interpretare eminamente literală a dispozițiilor Legii nr. 161/2003, fără a lua în considerare și scopul instituirii incompatibilităților prevăzute de lege. A interpreta o lege înseamnă a-i determina sensul formulei juridice alese de legiuitor. Uneori legea poate crea neclarități și da naștere la interpretări diferite, situație față de care se ridică întrebarea legitimă care anume a fost intenția legiuitorului. Legea se spune că are un "spirit" și o "literă". Spiritul legii este tocmai intenția legiuitorului, scopul pe care acesta 1-a urmărit editând norma juridică, iar litera legii este forma în care legiuitorul a înțeles să-și exprime intenția și scopul avut în vedere. Întrucât nu de puține ori litera legii nu este suficient de clară, se cercetează spiritul ei. - în speță, nu ne aflăm într-o situație gravă, care să fie generatoare de un conflict de interese, întrucât încheierea contractului de închiriere pășune a fost un act formal. Este eronată afirmația pârâtei conform căreia din interpretarea textului de lege reiese că starea de conflict de interese este atrasă în mod imediat ca urmare a simplei semnări a contractului de închiriere pășune, independent de îndeplinirea altor condiții sau de existența altor elemente circumstanțiale. Scopul legii nr. 161/2003 este acela de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția, astfel încât funcția de administrator al unei societăți comerciale să nu constituie un factor generator de corupție în cazul persoanelor care exercită funcția de primar, viceprimar, primar general, viceprimar al municipiului București, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului formulat de recurentul-reclamant A. ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a Sentinței civile nr. 101 din data de 4 octombrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, în Dosarul nr. x/2016. Se susține că recurentul avea obligația de a exercita funcția publică de consilier local cu respectarea principiilor privind imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, obligație pe care nu a respectat-o. Rolul reglementării conflictului de interese este de a preveni situațiile în care funcționarii publici, aleșii locali sau demnitarii ar sluji interesul personal, datorită existenței unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaților lor un anumit avantaj. Aceste situații includ și împrejurările în care existența unor obligații ale funcționarilor, aleșilor locali sau demnitarilor față de orice terț ar putea afecta imparțialitatea deciziilor lor. Așadar, importanța lor este dată de faptul că simpla lor existență prezintă un potențial pericol de corupție.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurentul-reclamant A. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acțiune îndreptată împotriva Agenției Naționale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 27 mai 2016 prin care pârâta a constatat nerespectarea regimului juridic al conflictelor de interese, respectiv încălcarea dispozițiilor art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu art. 46 alin. (1) și art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 și art. 2 alin. (1) și art. 75 din Legea nr. 393/2004. Prima instanță, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate. Reclamantul a declarat recurs criticând hotărârea primei instanțe pentru nelegalitate, solicitând casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și anularea raportului de evaluare contestat, criticile sale putând fi încadrate în motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x din 27 mai 2016 Agenția Națională de Integritate a apreciat că recurentul A., viceprimarul comunei Dochia, județul Neamț, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese întrucât: în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 11 din 15 martie 2013 privind organizarea pășunatului pe raza administrativ-teritorială a comunei Dochia în anul 2013, în baza căreia a fost încheiat Contractul de închiriere pășune nr. 1301 din 20 martie 2013 între comuna Dochia, în calitate de proprietar, și A. (tatăl său), în calitate de crescător de animale/organizator de stână (delegat al crescătorilor de animale) și în calitate de viceprimar al comunei Dochia, a semnat Contractul de închiriere pășune nr. 1301 din 20 martie 2013 încheiat între comuna Dochia, în calitate de proprietar, și A. (tatăl său), în calitate de crescător de animale/organizator de stână (delegat al crescătorilor de animale). Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative". În temeiul art. 71 din același act normativ: "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public". Este de necontestat faptul că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese recurentul-reclamant îndeplinea funcția de viceprimar al comunei Dochia, județul Neamț. Înainte de a analiza dispozițiile legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă raportate la situația de fapt dedusă judecății, se impune a stabili statutul legal al viceprimarului ca ales local. Potrivit dispozițiilor art. 57 alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, viceprimarul este ales cu votul majorității consilierilor locali în funcție din rândul membrilor acestuia. Sintagma "membrilor acestuia" se referă la consilierii locali, membrii ai consiliului local. Alineatul 7 al aceluiași articol arată că pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut. Or, în aceste condiții viceprimarul este ținut să respecte atât interdicțiile legale prevăzute în cazul consilierilor locali cât și interdicțiile legale date de funcția de viceprimar. Această situație specială a viceprimarului rezultă și din analiza atribuțiilor sale, pe de o parte viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile (art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001) iar, pe de altă parte, având statutul unui consilier local, viceprimarul își exercită această funcție în cadrul ședințelor consiliului local atunci când nu reprezintă primarul într-o astfel de ședință. Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte." Art. 25 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 ne arată că aleșii locali sunt primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean și consilierii județeni. În asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, aceștia îndeplinesc o funcție de autoritate publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat. În cazul consilierilor locali, dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale, prevăd că: "nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local". Ca o detaliere a acestei interdicții legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali se arată: "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.(2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.(3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". Potrivit dispozițiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, primarii, viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. În cauza de față, se constată că recurentul-reclamant, în calitate de consilier local și viceprimar al comunei Dochia a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 11 din 15 martie 2013 privind organizarea pășunatului pe raza administrativ-teritorială a comunei Dochia în anul 2013, în baza căreia a fost încheiat Contractul de închiriere pășune nr. 1301 din 20 martie 2013 între comuna Dochia, în calitate de proprietar, și A. (tatăl său), în calitate de crescător de animale/organizator de stână (delegat al crescătorilor de animale). De asemenea, a semnat Contractul de închiriere pășune nr. 1301 din 20 martie 2013 încheiat între comuna Dochia, în calitate de proprietar, și A. (tatăl său), în calitate de crescător de animale/organizator de stână. Or, în lumina principiului transparenței decizionale și a dispozițiilor art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, se impunea ca recurentul-reclamant "să anunțe" interesul personal la începutul dezbaterilor, precum și faptul că din această cauză nu va vota. Dispoziția legală nu condiționează abținerea de la discutarea problemei supuse votului, în funcție de împrejurările ulterioare vizând rezultatul votului. Această situație de fapt este recunoscută de recurentul-reclamant, însă acesta susține că nu a avut un interes personal patrimonial în sensul legii. Înalta Curte nu poate reține această susținere întrucât, în cazul interesului personal de ordin administrativ, nu se pune în discuție existența unui beneficiu, a unui folos, ci sancțiunea intervine chiar pentru simplul fapt al posibilității anticipării deciziei autorității. În același sens s-a pronunțat Înalta Curte și prin Decizia nr. 5764 din 14 iunie 2013. Cu privire la conflictul de interese de natură penală, se constată că legiuitorul a reglementat distinct regimul juridic al conflictului de interese de natură penală de cel al conflictului de interese administrativ, instituind pentru fiecare dintre acestea un regim sancționator diferit. În aceste condiții, este evident că soluția dispusă în dosarul nr. x/2016 nu produce niciun efect juridic în ceea ce privește soluționarea conflictului de interese de natură administrativă de către instanța de contencios administrativ.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 101 din 4 octombrie 2016 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.