ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4732/2019

Ședința publică din data de 15 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 10 decembrie 2015 sub nr. x/2015 pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de Evaluare nr. x/29.04.2015 întocmit de pârâtă și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1455 pronunțată în data de 27 aprilie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate a anulat în parte Raportul de evaluare nr. x/29.04.2015 emis de pârâtă, respectiv în ceea ce privește nerespectarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese prin încheierea contractelor de închiriere nr. x/23.03.2009, y/21.04.2010, z/07.03.2011, w/09.03.2011, t/03.04.2012, a contractului de concesiune nr. x/27.03.2012 și prin emiterea Notificării din data de 24.06.2011, a respins ca inadmisibilă contestația în ceea ce privește constatarea indiciilor privind săvârșirea infracțiunii de conflict de interese și sesizarea Parchetului de lângă Judecătoria Măcin și a respins în rest, ca neîntemeiată contestația formulată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinice.

A susținut că hotărârea instanței de fond este nelegală, fiind dată cu încălcarea prevederilor art. 70, 71, 76 alin. (1) și (2) și art. 87 din Legea nr. 161/2003 și a art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, întrucât toate actele au fost încheiate au fost semnate de Primăria comunei Caracaliu, reprezentată legal de primar, A. și doamna B. (soția acestuia).

Existența unui conflict de interese este condiționată de întrunirea cumulativă a trei elemente: deținerea unei funcții publice, încheierea - în exercitarea acestei funcții - a unor acte juridice și obținerea de către soț/soție a unui folos material în urma respectivelor acte juridice.

În cauză aceste condiții au fost îndeplinite astfel: A. exercită funcția publică de Primar al comunei Carcaliu, în exercitarea acestei funcții, reclamantul a încheiat un număr de contracte de închiriere și concesionare a unor terenuri, beneficiară fiind soția sa. În urma acestor contracte, soția reclamantului a obținut, în perioada 2009-2013, un folos material de la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, Centru Județean Tulcea reprezentat de un sprijin financiar de 57.606,57 RON.

Mai arată că instanța de fond a fost în eroare, întrucât A. nu a semnat respectivele contracte în calitatea de împuternicit al Consiliului Local, ci pentru Primăria comunei Caraliu - în calitate de primar, deși potrivit art. 65 din Legea nr. 215/2001 reclamantul avea posibilitatea de a evita generarea unui conflict de interese prin delegarea atribuțiilor sale referitoare la semnarea contractelor către viceprimar.

Apreciază că intimatul-reclamant A. avea obligația de a exercita funcția publică cu respectarea principiilor privind imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public pentru a preveni un eventual conflict de interese, obligație pe care nu a respectat-o.

A solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței și, rejudecând cauza să se dispună respingerea în totalitate a acțiunii intimatului-reclamant ca fiind nefondată.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este admisibil în parte, pentru considerentele în continuare arătate.

Intimatul-reclamant A. a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/29.04.2015 emis de Agenția Națională de Integritate.

Prin raportul contestat s-a reținut că recurentul, în perioada deținerii mandatului de primar al Comunei Carcaliu, județul Tulcea (2008-2012), a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, respectiv dispozițiile art. 70, art. 71, art. 76 alin. (1) și art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, precum și de art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, întrucât a deținut simultan funcția de primar al comunei Carcaliu și calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. Întreprindere Familială; a încheiat contracte de închiriere și concesionare pe care le-a semnat în calitate de Primar, contracte încheiate cu soția sa B., aceasta din urmă obținând folosința unor terenuri agricole situate în izlazul comunal; a transmis către Consiliul Local notificarea emisă la data de 24.06.2011, în vederea adoptării unei hotărâri privind concesionarea directă de terenuri din islazul comunal tinerilor până la 40 de ani, în vederea accesării de fonduri europene, pentru înființarea de microferme agricole. Totodată, Primăria comunei Carcaliu, reprezentată de Primar a încheiat contracte de prestări servicii încheiate cu S.C. C. S.R.L, societatea în cadrul căreia B. a detinut/detine funcția de administrator și calitatea de asociat unic. Mai mult, recurentul a angajat-o pe soția sa in funcția de bibliotecar și ulterior a emis o dispoziție prin care a numit-o în funcția de "coordonator de activități de transport rutier pe serviciul public de transport persoane, cu microbuzul din dotarea primăriei".

În litigiul de față este analizată legalitatea raportului de evaluare prin care s-a reținut existența situației de conflict de interese de natură administrativă, în temeiul prevederilor art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Legiuitorul a optat, în considerarea importanței relațiilor sociale și a interesului public ocrotite, pentru reglementarea conflictului de interese atât de natură penală, cât și de natură administrativă.

Constatarea conflictului de interese nu are ca premisă nelegalitatea (din alte cauze) a deciziei autorității publice. Principiile care stau la baza reglementării prin care se urmărește prevenirea conflictului de interese sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, care trebuie să guverneze actele decizionale, presupuse legale, ale administrației publice.

Înalta Curte constată că în mod legal prima instanță a reținut inadmisibilitatea contestației în ceea ce privește constatarea indiciilor privind săvârșirea infracțiunii de conflict de interese și sesizarea Parchetului de lângă Judecătoria Măcin și că, reclamantul a încălcat prevederile Legii nr. 161/2003 în ceea ce privește deținerea simultană a funcției de primar al comunei Carcaliu și calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. Întreprindere Familială.

Totodată, se constată că instanța de fond în mod greșit nu a menținut în totalitate Raportul de evaluare nr. x/29.04.2015 emis de pârâtă și a apreciat că dispozițiile privind conflictul de interese nu sunt incidente în ceea ce privește încheierea/semnarea contractelor de închiriere, a contractului de concesiune și prin emiterea Notificării către consiliul local.

Prima instanță a reținut greșit că prin încheierea contractelor de închiriere nr. x/23.03.2009, y/21.04.2010, z/07.03.2011, w/09.03.2011, t/03.04.2012, a contractului de concesiune nr. x/27.03.2012 și prin emiterea Notificării din data de 24.06.2011 nu este atrasă incidența prevederilor art. 76 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, întrucât au fost încheiate de Consiliul Local și reclamantul ar fi avut doar calitatea de mandatar, astfel că nu există un interesul personal de natură patrimonială la semnarea lor cu concesionarul B..

Înalta Curte constată că raportul supus analizei identifică și evaluează elementele conflictului de interese, reținând în mod legal că semnarea acelor contracte de închiriere și concesiune a avut loc în condițiile în care intimatul -reclamant avea posibilitatea să anticipeze beneficiul rezultat în urma deciziei autorității publice pentru soția sa.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.

Potrivit art. 75 din Legea nr. 393/2004, aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; (…).

Potrivit art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.

Raportat la însuși obiectul contractelor de concesiune, rezultă că acestea au avut vocația să producă un folos material pentru persoana beneficiară a concesionării și, pe cale mediată, indirectă, pentru rudele și soțul acesteia, reclamantul A.. Unul dintre beneficiile/foloasele materiale constă în dreptul de a utiliza terenurile concesionate. În acest context, subvențiile agricole pe care concesionarul le-a obținut în cadrul schemei unice de plată pe suprafață fac, la rândul lor, parte din beneficiul/folosul material produs de contractele de închiriere și concesiune.

În consecință, semnarea contractelor a reprezentat anterior prezentate se încadrează în ipoteza reglementată de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 care interzice primarului să încheie un act juridic ce produce un folos material pentru sine sau pentru soțul său.

Intimatul-reclamant s-a apărat, administrând și probe privitoare la situația sa după încheierea contractelor de concesiune, susținând că nu a existat un folos material efectiv pentru sine care să rezulte din actele semnate. Aceste susțineri și probatoriul administrat sunt nerelevante, întrucât textele legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă se raportează la prefigurarea folosului material și la caracterul potențial al acestuia (art. 75 din Legea nr. 393/2004 utilizează termenii "să anticipeze" și "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj").

Prima instanță s-a referit, în susținerea soluției de anulare a raportului de evaluare, la împrejurarea că reclamantul nu a fost implicat în încheierea contractelor iar semnarea lor a reprezentat o obligație a sa, în considerarea funcției deținute.

În reglementarea conflictului de interese de natură administrativă, conform art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004, legiuitorul nu a distins în funcție de criteriile invocate de intimatul-reclamant. Acesta consideră că decizia de închiriere și/sau concesionare luată prin hotărâre de consiliu local și derularea procedurii (în care nu a fost implicat) reprezintă actele administrative principale, în raport de care ar fi trebuit analizată situația de conflict de interese, în vreme ce contractele propriu-zise ar constitui acte subsecvente ale autorității publice, care ar transpune voința acesteia deja exprimată prin actele principale anterior menționate, în raport de care nu poate exista un conflict de interese, în lipsa unei manifestări de voință proprii a reprezentantului autorității la semnarea acestor contracte.

Instanța de control judiciar precizează că textele legale menționate nu introduc distincții și că orice act care intră în exercitarea atribuțiilor funcției/demnității publice, indiferent că acesta produce singur sau în corelație cu alte acte ale administrației publice efectul decizional, intră sub incidența reglementării referitoare la prevenirea conflictului de interese.

În speță, atribuțiile exercitate de primar nu au constat în simple formalități, ci au contribuit la adoptarea efectivă a deciziei autorității administrative locale, aspect ce rezultă cu claritate din Notificarea din data de 24 iunie 2011, prin care reclamantul propunea Consiliului Local să adopte o hotărâre privind concesionarea directă de terenuri din izlazul comunal către tineri, știind că în acest fel va beneficia și soția sa.

Intimatul-reclamant a afirmat fără temei legal că avea o obligație de a semna contractele de închiriere și concesiune și că, în îndeplinirea acestei operațiuni, a fost lipsit de orice atribut decizional.

Înalta Curte constantă că intimatul-reclamant putea delega atribuția de semnare a contractelor de închiriere și concesiune către viceprimar, art. 57 alin. (2) și art. 65 din Legea nr. 215/2001 presupunând exercitarea prin delegare a funcției, cu asumarea atributelor decizionale de către persoana căreia i se deleagă atribuțiile.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenția Națională de Integritate, va casa în parte sentința și, rejudecând cauza, va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., și în ce privește anularea Raportului de evaluare nr. x/29.04.2015 întocmit de pârâtă pentru nerespectarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese prin încheierea contractelor de închiriere nr. x/23.03.2009, y/21.04.2010, z/07.03.2011, w/09.03.2011, t/03.04.2012, a contractului de concesiune nr. x/27.03.2012 și prin emiterea Notificării din data de 24.06.2011, ca neîntemeiată și va menține în rest dispozițiile sentinței .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE împotriva sentinței civile nr. 1455 din 27 aprilie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința și, rejudecând cauza:

Respinge acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, și în ce privește anularea Raportului de evaluare nr. x/29.04.2015 întocmit de pârâtă pentru nerespectarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese prin încheierea contractelor de închiriere nr. x/23.03.2009, y/21.04.2010, z/07.03.2011, w/09.03.2011, t/03.04.2012, a contractului de concesiune nr. x/27.03.2012 și prin emiterea Notificării din data de 24.06.2011, ca neîntemeiată.

Menține în rest dispozițiile sentinței.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 octombrie 2019.