ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2327/2018

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 24 octombrie 2014 sub nr. x/2014 pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (M.D.R.A.P), anularea în tot a informării privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. 3, a notei de neconformitate nr. x, a deciziei nr. 221/11.07.2014, prin care au fost respinse capetele 2.3. și 3 din contestația formulată, precum și a actelor de asigurare făcute de M.D.R.A.P. cu privire la reținerea sumelor aplicate reclamantei prin reducerea procentuală de 5% din valoarea contractului de lucrări x/30.07.2013.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 39 pronunțată în data de 17 februarie 2015, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea principală formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a anulat în parte decizia nr. 221 din 11 iulie 2014 pentru capetele de cerere din contestație 2.3 și 3 precum și nota de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 pentru punctul 21.3 privind respectarea propunerii tehnice și existența prejudiciului, a respins ca fiind fără obiect cererea de anulare în tot a informării privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. 3 și a notei x/2014, a respins ca neîntemeiată cererea de anulare a actelor de asigurare făcute de pârât cu privire la aplicarea reducerii procentuale de 5% și a respins acțiunea conexă formulată de aceeași reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ca neîntemeiată.

Recursul formulat în cauză și motivele de casare invocate Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice (în prezent Ministerul fondurilor Europene), care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinice. Într-o primă critică, pârâtul a arătat că instanța a aplicat greșit dispozițiile Legii nr. 554/2004 și ale O.U.G. nr. 66/2011, anulând în parte Decizia nr. 221/11 iulie 2014 pentru capetele de cerere din contestație 2.3 și 3 precum și Nota de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 pentru punctul 21.3 privind respectarea propunerii tehnice și existența prejudiciului, acte administrative emise de pârât ca urmare a verificării procedurii de achiziție publică derulate de reclamantă pentru atribuirea contractului. S-a reținut în mod eronat că Nota de neconformitate nr. x este nemotivată în ceea ce privește abaterea consemnată la pct. 21.3, aspectele de fapt și de drept fiind indicate în cuprinsul actului menționat. S-a arătat că în mod legal pârâtul MDRAP a constatat că reclamanta UAT Târgoviște a încălcat prevederile legislației achizițiilor publice, respectiv ale art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, ale art. 36 alin. (1) lit. b) și art. 72 alin. (2) și 81 din H.G. nr. 925/2006, precum și ale clauzelor din contractul de finanțare. Nota de neconformitate nr. x și Informarea nr. x/05.05.2014 sunt acte care se completează reciproc și nu pot fi analizate distinct de instanță care a ignorat faptul că acestea sunt motivate în fapt și în drept. O a doua critică vizează greșita apreciere a instanței de judecată în ceea ce privește efectele contractului de finanțare încheiat de părțile din dosar. Astfel, s-a arătat că reclamanta a încălcat dispozițiile art. 1 alin. (3) și (4), art. 5 alin. (1), art. 9 alin. (2) din contractul de finanțare, ceea ce echivalează cu săvârșirea unor nereguli în accepțiunea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) prin raportare la art. 6 și 9 din O.U.G. nr. 66/2011 - poziția organului de control fiind întemeiată pe situația de fapt și pe normele de drept incidente la momentul întocmirii notelor de neconformitate contestate de reclamanta UAT Municipiul Târgoviște. În fine, pârâtul a arătat că, pe fondul cauzei legislația achizițiilor publice a fost încălcată de reclamantă, astfel încât prin Informarea nr. x/2014 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 3 emisă de Direcția Generală Programe Europene din cadrul MDRAP au fost menținute reducerea de 25% din valoarea contractului de servicii de asistență tehnică nr. x/2011, încheiat între UAT Târgoviște și S.C. A. S.R.L. și de 5 % din valoarea contractului de lucrări nr. x/2013 încheiat între UAT Târgoviște și Asocierea S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A. Încălcările legislației rezultă, în esență, din faptul că în ceea ce privește contractul de lucrări nr. x/2013, reclamanta a acceptat o ofertă neconformă din partea Asocierii S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A., în sensul că propunerea tehnică făcută de acesta din urmă nu corespunde cerințelor din caietul de sarcini (perioada de garanție a lucrărilor este diferită de cea stabilită prin documentația de atribuire).

Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 21 martie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 30 ianuarie 2018, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 8 mai 2018.

Apărările formulate în cauză La data de 08.06.2015, reclamanta UAT Municipiul Târgoviște a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului formulat de recurentul pârât Ministerul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ca nefondat. Este legală aprecierea instanței de fond că sancțiunea nulității nu poate afecta doar parțial nota de neconformitate și informarea atașată acesteia, întrucât corecția financiară de 5% a fost individualizată de emitent pentru trei pretinse încălcări ale legislației în materia achizițiilor publice, constatate în procedura de achiziție publică finalizată prin încheierea contractului x/30.07.2013. Abaterea reținută în sarcina reclamantei nu a fost motivată în fapt și în drept, astfel încât să rezulte încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 ce reglementează principiile ce guvernează procedura achizițiilor publice. Pretinsa încălcare a legii rezidă în nerespectarea propunerii tehnice de către Asocierea S.C. B. SA și S.C. C. S.A. care nu are corespondent în temeiul de drept indicat anterior, astfel încât simpla referire la acest aspect nu este de-ajuns pentru fundamentarea abaterii ce a stat la baza aplicării corecțiilor financiare. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse. Motivele de recurs se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă. i) Nelegalitatea actelor administrative contestate UAT Municipiul Târgoviște a încheiat contractul de finanțare nr. x cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Regional, cod SMIS 7888, având ca obiect implementarea proiectului "reabilitare și modernizare infrastructură utilități publice urbane, reabilitarea și modernizarea spațiilor publice urbane în zona B de acțiune urbană a Municipiului Târgoviște, județul Dâmbovița". Pentru derularea acestui proiect reclamanta a desfășurat două proceduri de achiziție publică ce a determinat încheierea contractului de servicii de asistență tehnică nr. x/2011 între UAT Târgoviște și S.C. A. S.R.L. și contractului de lucrări nr. x/2013 între UAT Târgoviște și Asocierea S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A. Pârâtul, în calitate de autoritate de management, a verificat eligibilitatea cererii de rambursare nr. 3 depusă de reclamantă, emițând Nota de neconformitate nr. x și Informarea nr. x/05.05.2014 prin care i s-a comunicat UAT Târgoviște că i s-au aplicat reduceri procentuale de 25% pentru contractul nr. x/1357/2011 și de 5% pentru contractul nr. x/2013. Nota de neconformitate a fost contestată de reclamantă și a fost emisă Decizia de soluționare a contestației nr. 221 din 11 iulie 2014 care cuprinde următoarea soluție: - admite în parte contestația reclamantei UAT Târgoviște; - desființează Nota de neconformitate nr. x emisă de Direcția Autorizare Plăți din cadrul MDRAP și dispune refacerea acesteia, astfel încât să reflecte motivarea în fapt și în drept a aspectelor constatate care au constituit încălcări ale legislației naționale în domeniul achizițiilor publice; - desființează nota de neconformitate nr. x emisă de MDRAP cu privire la capătul 2.1 și 2.2. și dispune refacerea acesteia, astfel încât să reflecte motivarea în fapt și în drept a aspectelor constatate care au constituit încălcări ale legislației naționale în domeniul achizițiilor publice; - Respingerea contestației privind punctele 2.3 și 3 din contestația formulată; - desființează Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. 3, înregistrată sub nr. x/2014 emisă de Direcția generală Programe Europene din cadrul MDRAP cu privire la sumele reținute ca urmare a aplicării reducerilor procentuale și refacerea acesteia în concordanță cu noul act administrativ de verificare și considerentele decizie. În speță, trebuie avute în vedere dispozițiile art. 21 pct. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora: "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) și (15)." Este adevărat că în litigiul dedus judecății a fost emisă de pârât o Notă de neconformitate și nu un Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, dar această situație nu înlătura obligația de a motiva actele emise, regimul juridic al celor două acte administrative primind aceleași caracteristici juridice. Înalta Curte, în acord cu instanța de fond constată că obligativitatea motivării actelor administrative emise în procedura de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare să fie motivate, nerespectarea acestei obligații afectând legalitatea actelor administrative, cu consecința anulării lor de către Curtea de Apel Ploiești. Așadar, nemotivarea în fapt și în drept a unui act administrativ atrage nulitatea acestuia, sancțiunea afectând actul în integralitatea sa, nu numai parțial. Faptul că autoritatea administrativă a considerat că o parte din actul contestat trebuie menținut, motivând aspectele respective în Decizia nr. 221/2014 de soluționare a contestației formulate de reclamantă împotriva Notei de neconformitate nr. x, nu este de natură să înlăture motivul de nulitate ce afectează nota menționată. Cu alte cuvinte, motivarea din Decizia de soluționare a contestației nu poate substitui obligativitatea motivării actului inițial de către organul care l-a emis. Din jurisprudența instanțelor de judecată rezultă că motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiție de validitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare a autorităților publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreționare (ICCJ, s.cont.adm. fisc. , dec. nr. 489/5 noiembrie 2010, dec. nr. 89/22 ianuarie 2016 și 787/28 februarie 2018). În speță, motivarea actului administrativ nu se poate întemeia pe temeiuri ce rezultă din alte acte depuse în apărare de pârât, respectiv Informarea nr. 86426/05.05.2014 sau Decizia nr. 221/2014 de soluționare a contestației formulate de reclamantă împotriva Notei de neconformitate nr. x, deoarece actul administrativ care produce efecte juridice trebuie să răspundă cerințelor impuse de principiul legalității actelor administrative și, totodată, pentru asigurarea dreptului la apărare al persoanei căreia i se adresează actul emis de autoritatea publică. Așa fiind, de vreme ce autoritatea administrativă a reținut, atât în dispozitivul Deciziei nr. 221/2014, cât și în considerentele acesteia că actele contestate sunt nemotivate, acestea trebuiau desființate în totalitate, nefiind posibilă substituirea motivării actului inițial, cu cea expusă de organul de control, printr-un act ulterior. În mod corect a reținut instanța de fond că Decizia nr. 221 din 11 iulie 2014 emisă de pârâtul MRDAP este lovită de nulitate pentru capetele de cerere din contestație 2.3 și 3 precum și Nota de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 pentru punctul 21.3, criticile formulate apărând ca nefondate, sub acest aspect. În ceea ce privește contestarea Notei de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 prin acțiunea conexă, procedură finalizată prin Decizia de soluționare a contestației nr. 254/2014, instanța de fond în mod corect a respins această cerere, de vreme ce nota menționată a mai fost contestată și procedura administrativă s-a finalizat cu emiterea Deciziei nr. 221/2014, analizată în acțiunea principală. Având în vedere, motivul de nulitate ce afectează Decizia nr. 221/2014, așa cum acesta a fost expus de prima instanță, nu se mai impune analiza criticilor formulate privind fondul abaterilor de la legislația achizițiilor publice formulate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene în cuprinsul cererii de recurs. ii) Temeiul de drept al pronunțării soluției de către Înalta Curte Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, raportat la art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să respingă recursul, ca nefondat.