ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1622/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1622/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

primă instanță

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și

fiscal, reclamanta Asociația Experților Veterinari Oficiali și a Laboratoarelor

Autorizate pentru Siguranța Alimentelor a solicitat anularea dispozițiilor art.

3 din Ordinul nr. 17 emis la 30 martie 2011 de către Autoritatea Națională Sanitară

Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

În motivarea cererii,

reclamanta a arătat, în esență, că, în baza art. 48 din Legea nr. 215/2004, Autoritatea

Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a emis Ordinul

nr. 17 din 30 martie 2011, care la art. 3 prevede că "pentru asigurarea prin

analize de laborator pentru realizarea acțiunilor de supraveghere, prevenire, control

și eradicare a bolilor la animale, a celor transmisibile la om, protecția animalelor

și protecția mediului, precum și a unui autocontrol privind sănătatea animală și

siguranța alimentelor conform prevederilor legale în vigoare, operatorii economici

pot încheia, în condițiile legii, contracte cu laboratoarele centrale, zonale și

județene ale autorității sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor pentru

efectuarea de analize pentru produsele supuse supravegherii și controlului (...)".

Reclamanta a susținut

că Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor deține

controlul asupra laboratoarelor de stat din subordinea direcțiilor sanitar-veterinare

și pentru siguranța alimentelor județene și ale municipiului București care desfășoară

preponderent și activități comerciale cu agenții economici pe care îi îndrumă să

efectueze programele de autocontrol cu acestea, deși aceleași activități le efectuează

și laboratoarele private. De asemenea, deține controlul și asupra inspectorilor

cu atribuții privind autorizarea, înregistrarea, controlul și sancționarea agenților

economici; laboratorului de referință IISPV (Institutul de Igienă și Sănătate Publică

Veterinară) și direcției de autorizare a laboratoarelor.

În aceste condiții, reclamanta

a apreciat că Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor

nu asigură imparțialitatea și echidistanța obligatorii conform legii, întrucât comisiile

de autorizare sunt constituite exclusiv din personalul autorității pârâte care își

autorizează propriile compartimente.

În acest mod, laboratoarele

de stat din subordinea direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor

sunt puse în postura dublă de arbitru și jucător pe piața efectuării contra cost

a examenelor de laborator din cadrul programelor de autocontrol, fiind astfel încălcate

dispozițiile Legii concurenței nr. 21/1996 și ale Legii nr. 161/2005.

Reclamanta a mai arătat

că Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor trebuie

să servească scopului său existențial, respectiv protecția publică și libera concurență

și nu crearea unui monopol, prin aplicarea unor dispoziții și dezvoltarea lor prin

acte de tip administrativ.

Pârâta Autoritatea Națională

Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a formulat întâmpinare prin

care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii

prealabile, iar pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Prin încheierea de ședință

de la 09 mai 2012, Curtea a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale cu

soluționarea excepției de neconstituționalitate a art. 48 alin. (5) din O.G.

nr. 42/2004, astfel cum a fost modificat prin pct. 62 al Legii nr. 215/2004, invocată

de reclamantă.

Prin sentința civilă

nr. 3318 din 18 mai 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta Asociația Experților Veterinari

Oficiali și a Laboratoarelor Autorizate pentru Siguranța Alimentelor și a anulat

dispozițiile art. 3 din Ordinul nr. 17, emis la 30 martie 2011 de către Autoritatea

Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Pentru a pronunța soluția,

instanța de fond a reținut că, în conformitate cu reglementarea dată de O.G.

nr. 42/2004 aprobată cu modificări din Legea nr. 215/2004, Autoritatea Națională

Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor este instituția cu atribuții

de control în domeniul veterinar și singura autoritate care poate constata contravenții

și aplica sancțiuni în materie, iar în vederea exercitării acestei activități de

control, dispune de laboratoare de cercetare și analiză, finanțate de la bugetul

de stat.

Instanța de fond a apreciat

că dispozițiile art. 48 alin. (5) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost modificat

prin pct. 62 al Legii nr. 215/2004, nu aduc atingere principiului concurenței loiale,

nefavorizând în niciun fel institutele și direcțiile sanitar-veterinare în raport

cu operatorii economici privați.

Referitor la art. 3 din

Ordinul nr. 17/2011, instanța de fond constată că acesta se referă efectiv la încheierea

contractelor cu laboratoarele centrale, zonale și județene ale autorității sanitar-veterinare,

inclusiv în scopul autocontrolului, într-o formulare care nu lasă de înțeles, în

mod evident, că astfel de contracte pot fi încheiate cu operatori economici din

mediul privat care acționează în domeniu.

Or, rațiunea legiuitorului,

care a prevăzut că Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța

Alimentelor coordonează tehnic și administrativ, organizează și controlează efectuarea

activităților publice sanitar-veterinare, în timp ce activitățile de asistență,

precum și desfășurarea de analize în laboratoare autorizate pentru activitatea de

autocontrol, le-a lăsat la dispoziția mediului privat, a fost tocmai aceea de a

nu se încălca legislația în materia concurenței, precum și evitarea eventualelor

conflicte de interese.

Astfel că, în opinia instanței

de fond, interpretarea art. 48 alin. (5) din O.G. nr. 42/2004, altfel decât în sensul

că veniturile din tarife se referă exclusiv la activitățile sanitar-veterinare și

de laborator etc., desfășurate în contextul activității date în sarcina Autorității

Naționale Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor de lege (coordonare,

organizare, control) este evident de natură să conducă, atât la încălcarea art.

2 alin. (1) lit. b) și art. 9 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 (referitoare la interzicerea

actelor și faptelor care restrâng, împiedică sau denaturează concurența, săvârșite

de autoritățile și instituțiile administrației publice centrale sau locale, în măsura

în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin

în operațiuni de piață, influențând direct sau indirect concurența), cât și a prevederilor

Regulamentului CE nr. 882/2004 referitoare la evitarea oricărui conflict de interese

în rândul personalului care efectuează controalele oficiale.

Prin urmare, Ordinul

nr. 17/2011 emis de ANSVSA prin art. 3 deschide calea încălcării principiilor concurenței

loiale, inclusiv prin poziția dominantă pe care ar dobândi-o pe o piață în care,

în mod evident, agenții economici ar fi mai interesați sau chiar forțați să obțină,

spre exemplu, un buletin de analize emis chiar de laboratoarele A.N.S.V.S.A., decât

de un laborator privat autorizat, știind că activitatea de verificare și control

aparține exclusiv autorității administrative.

În plus, instanța de fond

a considerat că, prin precizările referitoare la activitatea de autocontrol, Ordinul

adaugă la actul normativ cu forță juridică superioară reprezentat de O.G. nr. 42/2004,

aprobat prin Legea nr. 215/2004, lărgind fără temei domeniul de competență stabilit

de legiuitor.

Autoritatea Națională

Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a atacat cu recurs sentința menționată,

solicitând modificarea ei în sensul respingerii acțiunii reclamantei, pentru motive

pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

recurenta – pârâtă a criticat sentința ca fiind netemeinică și nelegală, fiind dată

cu aplicarea greșită a legii, arătând, contrar concluziei instanței, că art. 3 din

Ordinul nr. 17/2011 nu impune operatorilor economici obligația de a încheia contracte

doar cu laboratoarele centrale, zonale și județene ale autorității sanitar-veterinare

și pentru siguranța alimentelor, din formularea "pot încheia" rezultând,

într-o manieră care nu lasă loc de interpretare, că aceștia pot încheia contracte

pentru efectuarea de analize pentru produsele supuse supravegherii și controlului,

cuprinse în programele prevăzute la art. 1 din Ordin și cu laboratoarele private.

Cu referire la considerentele

privind conflictul de interese și poziția dominantă a A.N.S.V.S.A. în relația cu

laboratoarele sanitare și pentru siguranța alimentelor private, recurenta - pârâtă

a arătat că, în contextul normativ trasat de O.G. nr. 42/2004, aprobată cu modificări

prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, și H.G.

nr. 1415/2009, privind organizarea și funcționarea A.N.S.V.S.A. și a unităților

din subordinea acesteia, prin emiterea Ordinului nr. 17/2011, A.N.S.V.S.A. și-a

îndeplinit prerogativele de putere publică, de reprezentant al statului, asigurând

condițiile necesare pentru supravegherea siguranței alimentelor, inclusiv prin efectuarea

examenelor de laborator din cadrul programelor de autocontrol de către laboratoarele

centrale, zonale și județene ale autorității sanitar-veterinare și pentru siguranța

alimentelor.

Având în vedere argumentele

expuse, a considerat că motivația instanței de fond cu privire la „poziția dominantă",

"concurență neloială", "conflict de interese", nu poate fi primită,

ANSVSA îndeplinindu-și misiunea, în limitele competențelor legale ce i-au fost delegate

de către statul român.

Cu privire la încălcarea

de către A.N.S.V.S.A. a prevederilor art. 9 din Legea nr. 21/1996 - legea concurenței,

republicată, cu modificările și completările ulterioare, a arătat că prevederile

legale invocate trebuie coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) „Dispozițiile

prezentei legi se aplică actelor și-faptelor care restrâng, împiedică sau denaturează

concurența, săvârșite de: (...) b) autoritățile și instituțiile administrației publice

centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările

adoptate, intervin în operațiuni de piață, influențând direct sau indirect concurența,

cu excepția situațiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi

sau pentru apărarea unui interes public major.”

Având în vedere considerentele

expuse, A.N.S.V.S.A., prin aprobarea Ordinului nr. 17 din 30 martie 2011, a urmărit

realizarea misiunii stabilite de statul român prin lege, și anume apărarea unui

interes public major: sănătatea publică.

În altă ordine de idei,

recurenta – pârâtă a arătat că art.

3 din Anexa la Ordinul nr. 48/2010 pentru aprobarea

Normei sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor privind autorizarea laboratoarelor

supuse controlului sanitar-veterinar și pentru siguranța alimentelor stabilește

categoriile de laboratoare, acreditarea acestora fiind făcută de către RENAR, instituție

independentă de A.N.S.V.S.A., iar pachetul de igienă (Regulamentele nr. 852 și 853/2004)

care reglementează programul de asigurare a calității, prevede că autocontrolul

poate fi realizat și de către operatorii economici, fără a exclude efectuarea lui

de laboratoarele din cadrul direcțiilor sanitare veterinare și pentru siguranța

alimentelor județene.

Prin urmare, este neîntemeiată

reținerea instanței de fond că art. 3 din Ordinul nr. 17 din 30 martie 2011 încalcă

prevederile Regulamentului CE nr. 882/2004 referitoare la evitarea oricărui conflict

de interese în rândul personalului care efectuează controalele oficiale.

– reclamante

Asociația Experților Veterinari

Oficiali și a Laboratoarelor Autorizate pentru Siguranța Alimentelor nu a formulat

întâmpinare în condițiile art. 308 alin. (2) C. proc. civ., dar a depus la dosar

note scrise prin care a răspuns criticilor formulate în recurs, considerându-le

nefondate, în principal pentru motivul că art. 3 din Ordinul nr. 17/2011, care se

referă efectiv la încheierea contractelor pentru autocontrol, nu lasă de înțeles

că astfel de contracte pot fi încheiate cu operatorii economici din mediul privat

care acționează în domeniu.

În plus, a arătat că O.G.

nr. 42/2004 nu stipulează posibilitatea ca laboratoarele județene să desfășoare

activități de autocontrol, în caz contrar existând riscul unei distorsiuni majore

a pieței de specialitate la nivel național, efect al dublei posturi, de a controla

și a sancționa, cumulată de A.N.S.V.S.A.

Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma

motivelor formulate de recurenta – pârâtă și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

Așa cum rezultă din expunerea

rezumativă cuprinsă la pct. 1 din prezenta decizie, intimata - reclamantă a supus

controlului instanței de contencios administrativ art. 3 din Ordinul A.N.S.V.S.A.

nr. 17 din 30 martie 2011, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a

Programului acțiunilor de supraveghere, prevenire, control și eradicare a bolilor

la animale, a celor transmisibile de la animale la om, protecția animalelor și protecția

medului, de identificare și înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor și caprinelor

pentru anul 2011, precum și a Normelor metodologice de aplicare a Programului de

supraveghere și control în domeniul siguranței alimentelor pentru anul 2011.

Norma administrativă contestată

are următorul conținut: „Pentru asigurarea prin analize de laborator pentru realizarea

acțiunilor de supraveghere, prevenire, control și eradicare a bolilor la animale,

a celor transmisibile de la animale la om, protecția animalelor și protecția mediului,

precum și a unui autocontrol privind sănătatea animală și siguranța alimentelor

conform prevederilor legale în vigoare, operatorii economici pot încheia, în condițiile

legii, contracte cu laboratoarele centrale, zonale și județene ale autorității sanitar

- veterinare și pentru siguranța alimentelor pentru efectuarea de analize pentru

produsele supuse supravegherii și controlului cuprinse în programele prevăzute la

art. 1.”

În esență, în fundamentarea

soluției de admitere a acțiunii, instanța de fond a reținut că prevederile art.

48 alin. (5) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin pct. 62 al

Legii nr. 215/2004, prin ele însele nu aduc atingere principiului concurenței loiale,

nefavorizând structurile publice în raport cu operatorii economici privați. Totuși

art. 3 din Ordinul nr. 17/2011, emis pentru organizarea executării legii, prin modul

în care a fost formulat, nu lasă de înțeles în mod evident că operatorii economici

pot recurge și la entitățile private care acționează în domeniu, deschizând calea

încălcării principiilor concurenței loiale, inclusiv prin poziția dominantă pe care

ar dobândi-o pe piață laboratoarele A.N.S.V.S.A., autoritate care are și funcția

de verificare și control.

Contrar susținerilor recurentei

– pârâte, soluția primei instanțe reflectă interpretarea și aplicarea corectă a

prevederilor legale referitoare la rolul și atribuțiile A.N.S.V.S.A., analizate

în contextul mai larg al respectării principiilor unei piețe concurențiale și evitării

conflictelor de interese.

Împărtășind concluzia

judecătorului fondului, instanța de control judiciar nu neagă dreptul structurilor

A.N.S.V.S.A. de a presta, contra cost, activitățile enumerate în art. 3 din Ordinul

nr. 17/2011, în condițiile în care art. 48 alin. (5) din O.G. nr. 42/2004 prevede

că veniturile proprii pentru institutele veterinare și pentru direcțiile sanitar-veterinare,

„se constituie din exercitarea activității de inspecție și control sanitar-veterinar,

din tarife pentru activități sanitar-veterinare și de laborator, din consultanță

și din alte prestații specifice: acțiuni de dezinfecție, dezinsecție, deratizare,

examene și analize de laborator, precum și din alte activități din domeniul sanitar-veterinar".

Având însă în vedere cumulul

de atribuții de supraveghere, prevenire și control pe care îl deține autoritatea

publică în domeniul său de activitate, și, mai cu seamă, poziția dominată pe care

o ocupă aceasta în virtutea prerogativelor de putere publică pe care legea i le

pune la dispoziție pentru realizarea interesului public evocat în recurs, A.N.S.V.S.A.

avea obligația, rezultată din exigențele bunei administrări, să emită, pentru organizarea

activității sale, norme administrative clare, care să nu genereze riscul distorsionării

liberei concurențe și apariției conflictelor de interese.

Or, prevăzând că operatorii

economici “pot încheia” contracte cu laboratoarele teritoriale și centrale ale autorității

publice, fără a menționa expres și posibilitatea încheierii unor astfel de contracte

cu agenții privați acreditați conform Ordinului nr. 48/2010, art. 3 din Ordinul

nr. 17/2011 nu îndeplinește condiția de claritate care să excludă interpretarea

menționată mai sus, prin deturnarea scopului prevederilor legale în aplicarea cărora

a fost emis, situație ce poate fi încadrată în definiția excesului de putere, în

sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere toate

considerentele expuse mai sus, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, în

temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., nefiind identificate motive de reformare

a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304

pct. 9 și 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva

sentinței civile nr. 3318 din 18 mai 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-

a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 27 martie 2014.