ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1921/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată și înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 24.10.2014, reclamanta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, a solicitat instanței de contencios administrativ, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea parțială a încheierii nr. 121 din 06.10.2014 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și, în consecință, anularea în tot a Deciziei nr. 19 din 12 august 2014, emisă de Departamentul III al Curții de Conturi a României.

Prin aceeași cerere, reclamanta a mai solicitat, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 emisă de Departamentul III al Curții de Conturi a României până la soluționarea definitivă a cauzei.

Hotărârea instanței de fond

Prin Sentința nr. 567 din 3 martie 2015, Curtea de Apel București, secția a- VIII -a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte încheierea nr. 121 din 06 octombrie 2014 și, în tot Decizia nr. 19 din 12 august 2014.

Totodată, a suspendat executarea Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 până la soluționarea definitivă a cauzei.

Cererea de recurs și motivele înfățișate

Împotriva Sentinței nr. 567 din 3 martie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a promovat prezentul recurs pârâta Curtea de Conturi a României, în condițiile art. 483 Noul C. proc. civ. (în continuare noul C. proc. civ.).

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României și-a întemeiat calea de atac pe motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 noul C. proc. civ.

În dezvoltarea argumentelor prezentate de recurenta-pârâtă în susținerea nelegalității și netemeiniciei sentinței de fond, în esență, a arătat:

- hotărârea de suspendare este nelegală întrucât nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

În acest sens recurenta arată că instanța a reținut în mod eronat că sunt îndeplinite condițiile de suspendare prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât nici măcar nu a identificat concret motivele de suspendare a executării actului administrativ atacat, în speță existența cazului bine justificat și iminența unei pagube, în sensul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește inexistența "cazului bine justificat", recurenta susține că, din simpla lectură a argumentelor instanței rezultă netemeinicia acestora, atât în ceea ce privește pretinsa nelegalitate a măsurilor (la care ne vom referi într-un memoriu de recurs separat), cât și în ceea ce privește suspendarea executării. Astfel, instanța de fond nu a analizat în mod riguros motivele invocate de subscrisa prin întâmpinare și nu a avut în vedere probatoriul administrat în cauză.

A mai susținut recurenta că, în mod eronat instanța de fond și-a întemeiat soluția doar pe afirmațiile reclamantei, fără o minimă analiză a faptului că această societate s-a înregistrat în mod nereal ca unic producător al unui număr de 6 aplicații utilitare prin care se asigură funcționalitatea Sistemului Național de Identificare și Înregistrare a Animalelor (SNIIA), pentru animalele din speciile ovine, caprine, suine, bovine și bubaline, deși, potrivit prevederilor legale, A.N.S.V.S.A. este "proprietarul sistemului informatic pentru identificarea și înregistrarea animalelor" și "proprietarul bazelor de date ale sistemului informatic sanitar național".

În ceea ce privește fondul cauzei, de admitere în parte a cererii de anulare recurenta a susținut că sentința este nelegală, deoarece nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce privește celelalte măsuri din Decizia nr. 11 din 26 iulie 2012, față de care actuala decizie contestată a dispus la pct. II.4 că se impun a fi duse la îndeplinire, precizăm că acestea nu au format obiectul acțiunii în anulare din Dosarul nr. x/2012. Însă, aceste măsuri au fost "invalidate" pe calea prezentei acțiuni, fapt care nu este de acceptat.

În mod indirect, deși nu mai era posibilă, din punct de vedere procedural, repunerea în discuție a validității dispozițiilor Deciziei nr. 11 din 26 iulie 2012, s-a realizat un nou control de legalitate al acesteia, ajungându-se la soluții judecătorești contrare.

A mai susținut că durata contractului a fost cuprinsă între data semnării acestuia (12.11.2013) și 31 decembrie 2013, cu posibilitatea de prelungire pe primele 4 luni ale anului 2014. Din valoarea totală a serviciilor contractate, suma de 6.554.268 RON, inclusiv TVA, a reprezentat-o "furnizarea de informații cu privire la evenimentele consemnate referitoare la animalele din speciile bovine și bubaline în perioada 01.04.2006 - 30.09.2013 ".

Cu privire la măsura de la pct. II.4, instanța de fond nu face nicio analiză a probatoriului administrat, dar reține că "reclamanta a inițiat procedurile judiciare pentru încasarea penalităților prevăzute în contractul încheiat cu consorțiul A., obținând un titlu executoriu ".

Or, punctul II.4 vizează faptul că nu s-au adus la îndeplinire, total sau parțial, măsuri impuse printr-o decizie a Curții de Conturi din anul 2012, motiv pentru care ele au fost reiterate.

În situația în care ANSVSA nu a recuperat prejudiciile stabilite ca urmare a acțiunilor pierdute în instanță datorită nerespectării procedurilor legale și totodată s-a prescris termenul la acțiune împotriva persoanelor vinovate, se vor lua măsuri de recuperare a acestora de la persoanele care nu și-au îndeplinit, sau și-au îndeplinit defectuos sarcinile de serviciu.

Practic, printr-o analiză superficială a cauzei s-a ajuns, indirect, la suspendarea executării unor măsuri legale și temeinice dispuse anterior, respectiv măsurile de la pct. II.2 și II. 3 din Decizia nr. 11 din 26 iulie 2012, asupra cărora s-a pronunțat definitiv și irevocabil Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia 985 din 05 martie 2015, în Dosarul nr. x/2012, menținându-le ca legale și temeinice.

În fine, susține recurenta, deși instanța a fost învestită cu o acțiune privind anularea și suspendarea exclusiv a măsurilor 11.1 și II. 4 din Decizia 19 din 12 august 2014, Curtea de Apel admis nu doar suspendarea celor două măsuri, ci suspendarea în întregime a Deciziei 19 din 12 august 2014, cu încălcarea prevederilor art. 397 alin. (1) C. proc. civ.

Procedura în fața instanței de recurs

Intimata - Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a formulat întâmpinare la recursul părții adverse, în termenul lega, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-pârâtă nu a formulat răspuns la întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 6 decembrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 28 februarie 2017, completul filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței civile nr. 567 din 03 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, îndeplinește condițiile de admisibilitate, fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat.

Cu privire la cererea de recurs. Soluția și considerentele instanței de control judiciar

Analizând sentința atacată, în raport de criticile ce i-au fost aduse, față de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte constată că în speță sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sens în care va dispune admiterea recursului, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Intimata-reclamantă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, anularea parțială a încheierii nr. 121 din 06.10.2014 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și, în consecință și în consecință anularea în tot a Deciziei nr. 19 din 12 august 2014, emisă de Departamentul III al Curții de Conturi a României.

Totodată, reclamanta, prin aceeași cerere, a solicitat, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 emisă de Departamentul III al Curții de Conturi a României până la soluționarea definitivă a cauzei.

Judecătorul fondului a admis acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte încheierea nr. 121 din 06 octombrie 2014 și, în tot Decizia nr. 19 din 12 august 2014.

Totodată, a suspendat executarea Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 până la soluționarea definitivă a cauzei.

Din argumentele prezente de judecătorul fondului, în susținerea soluției a reținut, în esență, că încheierea contractului fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare se impunea atât din motive tehnice (preexistența unui sistem informatic integrat pentru a cărui modificare sau înlocuire pârâta nu furnizează argumente), cât și din motive legate de protecția unor drepturi de exclusivitate, având în vedere că B. SRL deținea dreptul de proprietate asupra programului informatic.

Pârâta a mai reținut că reclamanta a încheiat în mod nelegal contractul doar cu unul din membrii consorțiului A., cu care au încheiat primul contract de achiziție. Cu toate acestea, pârâta nu explică din ce motiv consideră că această împrejurare este de natură să prejudicieze bugetul de stat și care sunt rațiunile pentru care încheierea Contractului nr. 42/2013 cu întreg consorțiul ar fi generat o situație juridică diferită, aceasta în condițiile în care, așa cum s-a arătat, din certificatul depus la dosar reiese că B. SRL este proprietarul programelor informatice.

Cu privire la cea de-a doua abatere contestată, instanța a reținut că reclamanta a inițiat procedurile judiciare pentru încasarea penalităților prevăzute în contractul încheiat cu consorțiul A., obținând un titlu executoriu.

Instanța a mai reținut că măsurile luate de reclamantă sunt măsuri legale, iar pârâta nu arată concret care ar mai putea fi măsurile ce se impun a fi luate în plus pentru deplina conformare a reclamantei.

Referitor la cererea de suspendare, instanța a constatat că în cauză este îndeplinită condiția cazului bine justificat, la care face referire art. 14 din Legea nr. 554/2004, având în vedere argumentele anterior expuse cu privire la legalitatea și temeinicia deciziei contestate.

În acest context, raportat la actele și lucrările dosarului cât și la prevederile legale incidente, Înalta Curte, constată, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., coroborat cu art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. că se impune casarea hotărârii atacate și trimiterea spre rejudecare pentru asigurarea unei mai bune judecăți în condițiile în care, în acest ciclu procesual, nu este, în mod efectiv, posibilă exercitarea controlului de către instanța de recurs, în considerarea celor în continuare arătate.

Ipoteza care este incidentă în cauză este cea a premisei juridice greșite pe care instanța de fond și-a fundamentat concluziile, respectiv analiza întreprinsă prin raportare la aspecte procedurale care nu sunt incidente raportului juridic dedus judecății, astfel cum a sesizat și menționat și recurenta în cererea de recurs.

Drept urmare, examinând grupat, din această perspectivă, motivele de recurs expuse, Înalta Curte reține că acestea sunt întemeiate, raportat la faptul că, din hotărârea recurată, în mod evident, nu rezultă din argumentele expuse de instanța de fond motivele anulării în tot a Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 precum și soluția de suspendare în tot a executării acesteia.

Mai mult decât atât, judecătorul fondului nu a ținut seama de aspectele tranșate deja prin Sentința civilă nr. 573 din 6 februarie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (Dosar nr. x/2012), decizie rămasă definitivă prin Decizia nr. 985 din 5 martie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția Contencios Administrativ .

Așadar, privit în corelare și cu dispozițiile art. 425 din C. proc. civ., acest motiv de recurs impune cerința ca hotărârea judecătorească să cuprindă "expunerea situației de fapt reținute de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat soluția cu nesocotirea aspectelor juridice soluționate definitiv prin Sentința civilă nr. 573 din 6 februarie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, încălcând fundamentul autorității de lucru judecat.

Imutabilitatea jurisdicțională, care înseamnă că ceea ce a fost deja tranșat de către instanță, nu mai poate face obiectul reevaluării sau contestării ulterioare în instanță.

Din această perspectivă, analiza considerentelor hotărârii evidențiază faptul că motivarea realizată de prima instanță nu este în acord cu exigențele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în sensul că nu evidențiază situația de fapt și chestiunile esențiale supuse judecății, nu se referă la probele administrate în cauză și nu este în concordanță cu acestea, nu prezintă cu claritate punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și nici motivele pentru care susținerile reclamantei și-au găsit corespondent în soluția adoptată.

În redarea argumentelor corespunzătoare problemelor de drept enunțate, prima instanță a avut o abordare care nu are aptitudinea de a dezlega raportul juridic fiscal cu care a fost învestită.

În privința cererii de suspendare executare a Deciziei nr. 19 din 12 august 2014 până la soluționarea definitivă a cauzei, instanța de fond nu face vreo trimitere sau referire la Legea nr. 554/2004, la prevederile art. 14 nici la atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Așa cum stipulează art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube nu sunt analizate în cauză instanța nefăcând nicio analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Or, regimul anulării este diferit de cel al suspendării, din moment ce s-a prevăzut în lege că recursul este suspensiv de executare față de soluția pronunțată pe acțiunea în anulare. Acest fapt înseamnă că, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ, este absolut necesară, analiza distinctă a ambelor condiții de admisibilitate prevăzute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, separat de argumentele aferente cererii principale.

În acest sens, în opinia instanței de control judiciar, se impunea ca, cel puțin cu referire la măsurile efective, instanța de fond să realizeze o analiză amănunțită și aplicată a aptitudinii acestora de a produce efecte juridice.

Cu ocazia rejudecării cauzei, vor fi avute în vedere considerentele prezentei decizii și vor fi lămurite toate circumstanțele de fapt și de drept legate de actele administrative contestate, se va proceda la examinarea efectivă a tuturor aspectelor de nelegalitate invocate de părțile litigante prin raportare la aspectele tranșate deja prin Sentința civilă nr. 573 din 6 februarie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (Dosar nr. x/2012), decizie rămasă definitivă prin Decizia nr. 985 din 5 martie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția Contencios Administrativ, precum și luarea în considerare a tuturor criticilor formulate în recurs, a căror examinare a devenit inutilă în raport de soluția dată recursului.

Reținând că prin sentința atacată nu a fost soluționat practic nici fondul cauzei, urmează ca Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu referire la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe pentru examinarea efectivă a fondului cererii recurentei-reclamante și pentru a da astfel eficiență deplină, nu doar formală, principiului dublului grad de jurisdicție.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței civile nr. 567 din 03 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 24 mai 2017.

Procesat de GGC - GV