ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1087/2015

Decizia nr. 1087/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei;

Obiectul acțiunii deduse judecății

;

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A. și B. au solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 12 din 01 iunie 2012, confirmată prin Încheierea nr. VI/86 din 31 iulie 2012, acte emise de pârâta E., până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii de fond.

Apărările formulate în cauză;

Pârâta E., prin întâmpinarea formulată, a invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților,având în vedere că decizia a cărei suspendare se solicită a fost întocmită în urma unui audit al performanței, ce a vizat „programul privind sprijinirea românilor de pretutindeni în anul 2010 - 2011” derulat de C.

A mai precizat că C. este o instituție publică cu personalitate juridică, din aparatul de lucru al Guvernului, condus începând cu data de 23 mai 2012 de doamna secretar de stat D., astfel că reclamantul A., la data formulării cererii de chemare în judecată, nu mai avea calitatea de conducător al entității verificate.

Hotărârile pronunțate în cauză;

Prin sentința nr. 5862 din 17 octombrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția lipsei calității procesuale active și, în consecință, a fost respinsă cererea formulată reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâta E., ca fiind formulată de persoane lipsite de calitate procesuală activă.

În argumentele prezentate, instanța a reținut că reclamanții au solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 12 din 01 iunie 2012, confirmată prin încheierea nr. VI/86 din 31 iulie 2012, acte emise de E..

S-a reținut că suspendarea executării unui act administrativ presupune existența unei acțiuni pe fond, prin care reclamanții să solicite anularea actului administrativ, iar în cazul de față, reclamanții au formulat o astfel de acțiune prin care au solicitat anularea Deciziei nr. 12 din 01 iunie 2012 și a Încheierii nr. VI/86 din 31 iulie 2012, acte emise de pârâta E., acțiunea ce a format obiectul Dosarului nr. x/2/2012 al Curții de Apel București.

Instanța a reținut că dosarul ce privește fondul acțiunii, acesta a fost soluționat de Curtea de Apel București, secția a VIII-a, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 5620 din 09 octombrie 2012, care a respins acțiunea reclamanților A. și B., ca fiind formulată de persoane lipsite de calitate procesuală activă.

Prin urmare, instanța a apreciat că cererea reclamanților de anulare a Deciziei nr. 12 din 01 iunie 2012 și a Încheierii nr. VI/86 din 31 iulie 2012, emise de pârâta E. a fost respinsă pentru lipsa calității procesuale active, aceeași soluție urmează a fi dată și prezentei cereri.

Împotriva sus-menționatei sentințe au declarat recurs reclamanții A. și B., iar prin Decizia nr. 5116 din 25 aprilie 2013, Înalta Curte a admis recursul declarat de A. și B. împotriva sentinței nr. 5862 din 17 octombrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Reținând că în cauză actele ce au stat la baza emiterii Deciziei contestate,Înalta Curte a constatat că în perioada auditată conducerea C. a fost asigurată de secretarul de stat A., acesta fiind ajutat în activitatea sa, după cum se consemnează chiar în cuprinsul documentelor în discuție, de mai mulți directori și șefi compartiment financiar-contabilitate printre care și B. - director până la data de 11 august 2011.

Totodată, susține instanța de control judiciar, așa cum reiese din Decizia nr. 12/2012 prin Încheierea nr. IV/86 din 31 iulie 2012, date în soluționarea contestației formulate de ordonatorul de credite al entității auditate, s-a dispus aplicarea unor măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciilor și recuperarea acestora de la persoanele care se fac răspunzătoare, inclusiv a dobânzilor aferente (pct. II.1 - II.10).

Conchide instanța, în sensul că nu se poate reține că reclamanții nu justifică un interes legitim în formularea cererii de suspendare a executării celor două acte administrative individuale, în sensul art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În acest context este nerelevantă, sub aspectul calității procesuale active, împrejurarea că la data de 23 august 2012, data introducerii acțiunii, Departamentul pentru Românii de Pretutindeni era condus de un alt secretar de stat numit încă din 23 mai 2012 în condițiile legii.

Reînvestită cu soluționarea cauzei, Curea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3730 din 27 noiembrie 2012, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții E. București și F., ca nefondată.

Pentru a se pronunța astfel, instanța a reținut că prin cererea ce formează obiectul cauzei de față, reclamanții A. (ce a avut calitatea de conducător al C. în perioada controlată) și B. (ce a avut calitatea de director al G. a C., în perioada controlată), au solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 12 din 01 iunie 2012 confirmată prin Încheierea nr. IV/86 din 31 iulie 2012 invocând prevederile art. 15 alin. (1) rap. la art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Aceste dispoziții legale au următorul conținut:

Art. 14 alin. (1) „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate”.

Art. 15 alin. (1) „suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond”.

A reținut instanța că potrivit prevederilor art. 14 alin. (1) și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării Deciziei nr. 12 din 01 iunie 2012 confirmată prin Încheierea nr. IV/86 din 31 iulie 2012, trebuie îndeplinită mai întâi o condiție procedurală constând în formularea unei acțiunii la instanța de contencios administrativ competentă prin care să se fi solicitat anularea deciziei contestate.

Mai reține instanța că această condiție este îndeplinită, întrucât reclamanții au solicitat anularea Deciziei nr. 12 din 01 iunie 2012 și a Încheierii nr. IV/86 din 31 iulie 2012 prin acțiunea ce formează obiectul Dosarului nr. x/2/2012 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, dosar care în prezent se află în faza recursului pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, recurs declarat de reclamanți împotriva sentinței civile nr. 5620 din 09 octombrie 2012 prin care a fost respinsă acțiunea ca fiind formulată de persoane lipsite de calitate procesuală activă.

În ceea ce privește prima condiție și anume existența unui caz bine justificat, curtea de apel a reținut că

reclamanții se referă la faptul că nu le-au fost analizate obiecțiunile formulate, nici în cuprinsul deciziei contestate și nici în cuprinsul încheierii prin care a fost soluționată contestația, încălcându-se prevederile pct. 120, 122, 164, 218 și 223 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice E. aprobat prin Hotărârea E. nr. 130/2010.

Or, în cazul de față, neanalizarea acestora de către pârâta E. nu se poate deduce o aparență de nelegalitate a actelor contestate, în condițiile în care pârâta a analizat contestația formulată de entitatea controlată prin conducătorul acesteia ce fusese numit în locul reclamantului.

Mai mult, din cuprinsul procesului verbal de constatare din 27 aprilie 2012 ce a stat la baza emiterii deciziei contestate, rezultă că echipa de audit care a realizat controlul a solicitat și a analizat punctul de vedere exprimat de către reclamantul A. pe parcursul desfășurării misiunii de audit, motiv pentru care apare ca neîntemeiată susținerea acestuia privind nerespectarea dreptului la apărare.

De asemenea, în cuprinsul cererii de suspendare, reclamanții au invocat și dezvoltat o serie de alte motive de fond privind nelegalitatea măsurilor dispuse de E. (precizate la pct. 2.1.2 din cererea de suspendare), însă acestea presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei, motiv pentru care nu pot forma obiectul analizei sumare specifice soluționării unei cereri de suspendare.

Cu ocazia concluziilor orale formulate în fața instanței de judecată, reclamanții au mai invocat faptul că aceleași înscrisuri au mai fost supuse verificării E., ocazie cu care nu s-au constatat nereguli.

Concluzionează instanța, în sensul că, instanța a apreciat că motivele invocate de reclamanți nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, astfel că nu este îndeplinită prima condiție prev. de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la existența cazului bine justificat.

Calea de atac exercitată în cauză;

Împotriva sentinței civile nr. 3730 din 27 noiembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a promovat recurs reclamantul A., invocând ca temei de drept dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Reluând aspectele criticate și în fața instanței de fond, ca și critici esențiale pe care le-a formulat cu privire la hotărârea fondului a susținut că instanța în mod greșit a reținut că „reclamantul A. a formulat obiecțiunile și contestația în calitate de fost conducător al entității verificate, astfel că din neanalizarea acestora de către pârâta E. nu se poate deduce o aparență de nelegalitate na actelor contestate."

Arată că raționamentul Curții de Apel București este eronat și nelegal, întrucât în doctrina de specialitate, căile de atac prealabile împotriva actelor E. reprezintă proceduri administrative prealabile cu caracter obligatoriu, care se înscriu în filozofia art. 7 din Legea nr. 554/2004

1

. Prin urmare, obiecțiunile reprezintă, alături de contestație, în materia procedurii de contestare a actelor E., o plângere prealabilă, a cărei parcurgere este obligatorie.

În al doilea rând, neluarea în seamă a obiecțiunilor și contestației subsemnatului a viciat întreaga procedură de emitere a Deciziei și a încheierii, prin faptul că a permis E. schimbarea temeiului abaterilor constatate prin Raport, fără a da posibilitatea Subsemnatului de a-și exercita dreptul la apărare în cadrul procedurii specifice de audit.

În continuare arată că conform prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ, prima condiție pentru admiterea unei cereri de suspendare este existența unui caz bine justificat.

Printre împrejurările de drept se numără inclusiv modul în care organele administrative se raportează la fapte, în care aplică dreptul.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, arată că instanța de fond a apreciat că „prin decizia contestata nu s-a stabilit vreun prejudiciu în sarcina reclamanților, ci s-a dispus ca entitatea verificată să-l stabilească și să-l recupereze de la persoanele răspunzătoare, astfel că la acest moment stabilirea vreunui prejudiciu în sarcina reclamanților este incertă, depinzând de procedurile ulterioare ce urmează a fi desfășurate de entitatea auditată".

Aceste două condiții sunt îndeplinite în speță față de măsurile dispuse prin Decizia E.. Aceste măsuri sunt de stabilire a întinderii prejudiciului și de recuperare a acestuia față de recurent. Astfel, ceea ce urmează a fi stabilit este întinderea prejudiciului, iar nu existența care este certă, chiar dacă întinderea nu poate fi apreciată cu exactitate.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului;

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta-pârâtă și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

Argumente de fapt și de drept relevante;

Actul administrativ fiscal a cărui suspendare de executare a fost solicitată,în temeiul art. 215 C. proc. fisc., raportat la art. 14 și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este

Decizia nr. 12 din 1 iunie 2012 emisă de E. (Departamentul IV) și Încheierea nr. IV/86 din 31 iulie 2012 prin care E. a respins în integralitate contestația nr. 2123 din 21 iunie 2012 formulată de ordonatorul de credite al C. împotriva măsurilor I.1 - I.10 și II.1 - II.10 din Decizia nr. 12/2012 (vol. I din dosarul de fond).

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, nr. R/89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere și art. 215 C. proc. fisc., impune, în aceste scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz justificat și a iminenței unei pagube, conform dispozițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat poate fi reținut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate, decelate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea și consistența probelor ce urmează a fi administrate în cadrul acțiunii în anularea actului pentru că, în caz contrar, s-ar prejudicia fondul cauzei - ceea ce nu este permis în cadrul procedurii sumare suspendării de executare.

Este incontestabil faptul că suspendarea executării actului administrativ, care se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea lui, constituie o măsură de excepție, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, pe baza cărora să se poată reține îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și iminența pagubei, astfel cum sunt definite prin art. 2 lit. ș) și t) din aceeași lege.

Așadar,

Î

ndeplinirea acestor condiții se analizează în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, dificil de reparat, în cazul particular supus evaluării.

În raport cu circumstanțele concrete ale prezentei cauze. îndeplinirea cumulativă a celor două condiții impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu poate fi reținută.

Astfel, în cauza de față nu există elementele care să contureze îndeplinirea primei condiții, a cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Din examinarea sumară a situațiilor de fapt și de drept invocate de recurentul - reclamant, Înalta Curte constată că acestea nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrativ-fiscale a căror suspendare a fost solicitată în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 coroborată cu dispozițiile art. 215 C. proc. fisc.

Fără a se pronunța tranșant în sensul legalității actelor administrative - emise de pârâtă și fără a interfera cu atribuțiile instanței de judecată care soluționează fondul pricinii, Înalta Curte reține că, în limitele învestirii sale, nu a putut decela elemente de natură a răsturna prezumția de legalitate de care beneficiază actele administrative examinate.

Înalta Curte apreciază că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat.

Cazul bine justificat și iminența pagubei sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere suficiente indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența unei pagube, dificil de reparat, în cazul particular supus evaluării.

Fără indicarea în concret a unui argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actelor contestate, nu poate fi circumscrisă noțiunii de caz bine justificat, astfel cum este stabilită prin art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Paguba iminentă este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 drept prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidență sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.

Or, prin sentința recurată, instanța de fond în mod corect a reținut că

prin decizia contestată nu s-a stabilit vreun prejudiciu în sarcina reclamanților dispunându-se ca entitatea verificată să-l stabilească și să-l recupereze de la persoanele răspunzătoare, astfel că la acest moment stabilirea vreunui prejudiciu în sarcina reclamanților este incertă depinzând de procedurile ulterioare ce urmează a fi desfășurate de entitatea auditată.

Suspendarea executării este însă o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinirea i-ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu este îndeplinită în cauză.

Susținerile reclamantului potrivit cărora prin executarea actului administrativ fiscal i s-ar produce un prejudiciul material nu pot fi reținute, în primul rând pentru că nu există o astfel de pagubă dovedită.

După cum constant a reținut Înalta Curte în jurisprudența sa în materie, îndeplinirea condiției prevenirii unei pagube iminente nu este dovedită și demonstrată nici prin simpla susținere că plata sau cuantumul mare al sumei respective conduce la producerea unui prejudiciu în patrimoniul acesteia.

În caz contrar s-ar ajunge la concluzia că această cerință este presupusă în majoritatea actelor administrative din această categorie, ceea ce ar contraveni caracterului de excepție al instituției suspendării executării actelor administrative în reglementarea Legii nr. 554/2004.

Recurentul-reclamant nu a administrat niciun fel de probă de natură să formeze convingerea instanței, în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

În concluzie, Înalta Curte reține că din probele administrate nu rezultă îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de lege pentru a justifica măsura de excepție a suspendării actelor administrative contestate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs;

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat potrivit art. 14 alin. (4) din lege nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 3730 din 27 noiembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 martie 2015.