ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 276/2015

Decizia nr. 276/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată;

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

, sub nr. x/3/2013 la data de 15 aprilie 2013, ca urmare a soluției de disjungere pronunțată de Tribunalul București, secția a IX-a, prin Încheierea din data de 05 martie 2013 (Dosar nr. x/3/2012) și respectiv de declinare pronunțată de aceeași instanță prin sentința civilă nr. 1149 din 05 martie 2013 (Dosar nr. x/3/2013), dar și cum s-a constatat la termenul de judecată din 09 septembrie 2013, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții B., C. și D. București anularea Ordinelor B. nr. I/654 din 10 iunie 2011 și C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011, apreciind că aceste acte sunt nelegale.

În drept, au fost invocate C. proc. civ. rap. la Constituția României, Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Legile nr. 554/2004 și nr. 80/1995.

Prin înscrisul intitulat punct de vedere depus la dosar de către pârâtul B. la data de 22 aprilie 2013 s-a invocat excepția inadmisibilității pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

Cauza a fost înregistrată inițial pe rolul completului nr. 17 fond însă, ca urmare a depunerii pentru soluționarea dosarului de înscrisuri cu caracter secret, conform considerentelor expuse în încheierea de ședință de la data de 31 mai 2013, cauza a fost înaintată grefierului șef de secție în vederea repartizării în ordine ciclică unui judecător care deține certificat E., fiind în consecință înregistrată pe rolul completului 26 fond.

Atât la dosar cât și la Compartimentul informații clasificate au fost depuse înscrisuri pentru prezentul dosar, probă încuviințată de instanță ca fiind concludentă și utilă soluționării cauzei, conform disp. art. 167 C. proc. civ.

La ultimul termen de judecată, din oficiu instanța a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei D. București, reținând cauza în pronunțare asupra acesteia, asupra excepției inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile invocată de pârâtul B., dar și asupra fondului.

Hotărârea curții de Apel București;

Prin sentința civilă nr. 3278 din 28 octombrie 2013,

Cur

tea

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei D. București, invocată din oficiu, și a respins în consecință acțiunea împotriva acesteia ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile invocată de pârâtul B. și a respins în consecință cererea în anularea Ordinului B. nr. I/654/2011 ca fiind inadmisibilă.

A respins cererea în anularea Ordinului C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011 formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul C., ca fiind neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei D. București

În raport de dispozițiile art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prezenta instanță apreciază că are calitate procesuală pasivă într-o cauză de contencios având ca obiect anulare act emitentul acestuia și/sau beneficiarul actului contestat.

Cum în speță se contestă Ordinul B. nr. I/654 din 10 iunie 2011 și Ordinul C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011, emitenții acestor două acte justifică o calitate procesuală pasivă, iar nu și D. București, iar aceasta indiferent de raporturile dintre reclamant și această instituție, acest din urmă aspect fiind irelevant față de obiectul și cauza prezentului dosar.

În consecință, Curtea va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei D. București invocată din oficiu și va respinge acțiunea împotriva acesteia ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Asupra excepției inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile:

Ordinele B. nr. I/654 din 10 iunie 2011 și C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011 sunt acte administrative unilaterale, cu caracter individual, putând fi atacate în contencios administrativ în condițiile legii, respectiv ulterior formulării plângerii prealabile.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia”.

Examinând conținutul celor două acte, obiectul lor, domeniul de aplicare, dar și aspectele pe care le instituie în concret, instanța de fond a mai avut în vedere și disp. art. 7 alin. (3) din același act normativ în conformitate cu care: „Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7)”.

Apreciind prin urmare că procedura prealabilă este obligatorie, inclusiv atunci când actul este adresat altui subiect de drept, prima instanță a reținut susținerea expresă a reclamantului că nu a parcurs această procedură.

A mai observat instanța că reclamantul a luat cunoștință de cele două acte cel mai târziu la data formulării cererii completatoare/precizatoare, respectiv până la data de 05 martie 2013. Cu toate acestea, nu a formulat plângere prealabilă nici anterior sesizării instanței cu respectiva cerere în anulare și nici pe parcursul prezentului proces, astfel că nici la momentul pronunțării prezentei hotărâri, nu există plângere prealabilă în raport de cele două acte.

Faptul că Ordinul C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011 are caracter secret și prin urmare nu poate fi comunicat, gestionarea respectivelor informații impunându-se a se realiza în condițiile Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate și H.G. nr. 585 din 13 iunie 2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, nu poate justifica soluția propusă de reclamant, respectiv că actul poate fi atacat oricând atât timp cât nu i-a fost comunicat.

Legiuitorul impune așadar o procedură administrativă de contestare a actelor administrative, procedură care, neavând caracter jurisdicțional, nu poate fi considerată facultativă. Accesul la instanță este posibil dar numai în condițiile legii. Or, același act normativ reglementează posibilitatea de sesizare a instanței de judecată numai.

În speță o astfel de plângere nu a fost formulată nici anterior sesizării instanței și nici pe parcursul prezentului proces, motiv pentru care instanța urmează să admită excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile invocată de pârâtul B. și în consecință să respingă cererea în anularea Ordinului B. nr. I/654 din 10 iunie 2011 ca fiind inadmisibilă.

Asupra fondului cauzei, respectiv asupra cererii în anularea Ordinului C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011, Curtea de apel a reținut pe de o parte că acest act a fost emis în baza Ordinului B. nr. I/654 din 10 iunie 2011, fiind conform acestui act, cu privire la care a fost admisă excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, și în consecință respinsă acțiunea, dar și că reclamantul nu a invocat motive de nelegalitate proprii Ordinului C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011.

În raport de acestea, având în vedere deci soluția de menținere a Ordinului B. nr. I/654/2011, dar și neinvocarea de motive de nelegalitate de sine stătătoare, instanța de fond a respins cererea în anularea Ordinului C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011 ca neîntemeiată.

Cererea de recurs;

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A. criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, în drept fiind întemeiat pe motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 5, 8 și 9 C. proc. civ., pe care recurentul nu a înțeles să le dezvolte separat.

În susținerea cererii de recurs, recurentul-reclamant formulează următoarele critici:

- În mod nelegal, s-a dispus în cauză disjungerea capetelor de cerere privind contestarea Ordinului B. nr. I/654/2011 și a Ordinului C. nr. 0130052/2011 formulate prin cererea precizatoare și declinarea soluționării acestora la Curtea de Apel București, capetele de cerere vizând anularea ordinului de trecere în rezervă rămânând să se soluționeze la Tribunalul București, deși legătura dintre actele atacate era evidentă.

- În mod netemeinic, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, deși părțile nu au pus concluzii asupra acestei excepții;

- Actele contestate, fiind calificate ca acte administrative individuale, au fost secretizate excesiv și nu au fost aduse niciodată la cunoștința recurentului-reclamant, motiv pentru care nu a putut formula plângere prealabilă împotriva acestora;

- Recurentul-reclamant a formulat plângere prealabilă pentru toate actele prealabile emiterii ordinului de punere la dispoziție și al celui de trecere în rezervă, categorie în care se află și cele două ordine contestate în prezenta acțiune;

- Motivarea instanței de fond în sensul că reclamantul ar fi trebuit să formuleze plângere prealabilă la data depunerii în instanță a acestor acte este lipsită de suport real, deoarece recurentul nu deține certificat E., neavând acces la aceste ordine.

În dezvoltarea cererii de recurs, recurentul-reclamant reiterează și susținerile referitoare la nelegalitatea celor două ordine prin prisma necompetenței ordonatorului terțiar de credite de a dispune trecerea în rezervă, având în vedere că ordinul de delegare de competență s-a emis cu o săptămână mai târziu după trecerea în rezervă, a nerespectării dispozițiilor statutului cadrelor militare, a lipsei unui act normativ cu forță juridică superioară, în temeiul căruia să fie emise cele două ordine.

Soluția Înaltei Curți asupra recursului;

Analizând sentința instanței de fond prin prisma criticilor formulate și prin raportare la dispozițiile legale incidente, instanța de recurs constată că efectuarea controlului judiciar este limitată la dezlegarea problemei de drept referitoare la obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile de către reclamant prin raportare la caracterul individual și secret al celor două ordine contestate.

Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.

Astfel, în ceea ce privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/ dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale.

Or, în cauză, este necontestat, că cele două ordine au fost emise pentru aplicarea în concret a dispozițiilor Legii nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011 - Anexa 3/19/06, având astfel caracterul unor acte administrative cu caracter individual.

În ceea ce privește întinderea efectelor produse,cele două ordine au aprobat structura organizatorică centrală și teritorială a Jandarmeriei Române și, respectiv, statele de funcții ale acestora, fiind astfel aplicabile în situații strict determinate și producând efecte juridice în raport cu un număr determinant/determinabil de persoane, fiind astfel și din acest punct de vedere acte administrative cu caracter individual.

Prin urmare, raționamentul instanței de fond circumscris obligativității formulării plângerii prealabile potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este apărat de orice critică de nelegalitate, aceasta fiind interpretarea logică și juridică reală, având în vedere situația de fapt dedusă judecății.

Referitor la critica privind secretizarea excesivă a celor două ordine și necomunicarea acestora, Înalta Curte observă că potrivit dispozițiilor art. 19 din H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, cu modificările și completările ulterioare, „informațiile secrete de stat pot fi declasificate prin hotărâre a Guvernului, la solicitarea motivată a emitentului”. Art. 20 alin. (1) din același act normativ stabilește condițiile în care poate fi declasificată o informație secret de stat, solicitarea recurentului-reclamant neregăsindu-se în ipotezele prevăzute la lit. a), b) și c) ale textului menționat.

Prin urmare, la momentul judecării cauzei de către curtea de apel nu erau îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru declasificarea acestor informații, respectiv trecerea la un nivel inferior de secretizare, iar legiuitorul a instituit regula, potrivit căreia, nivelurile de secretizare și termenele de clasificare atribuite informațiilor clasificate subzistă atât timp cât dezvăluirea sau diseminarea lor neautorizată ar putea prejudicia siguranța națională și a conferit emitenților dreptul de a aprecia asupra caracterului acestora, ori de câte ori este posibil, la o anumită dată sau la producerea unui eveniment.

În acest context, prima instanță, contrar celor susținute de recurent, a respectat și aplicat corect dispozițiile Legii nr. 182/2002, apreciind, în mod just, că accesul limitat la informațiile clasificate după regulile cuprinse în Legea nr. 182/2002 și H.G. nr. 585/2002, cu modificările și completările ulterioare, nu poate fi apreciat ca o împiedicare a părții de a cunoaște, dezbate și evalua probele administrate, care sunt depuse la dosarul cauzei și de a avea parte de un proces echitabil și corect.

Din această perspectivă, și critica recurentului-reclamant vizând încălcarea dreptului la apărare prin faptul că numai instanța de judecată a avut acces la actele clasificate, este vădit nefondată, având în vedere că dreptul la un proces echitabil este asigurat în primul rând prin aceea că judecătorul cauzei a putut lua cunoștință de toate actele necesare formării convingerii sale și a raționamentului juridic.

Or, din lucrările dosarului rezultă că documentele secrete au fost puse la dispoziția judecătorului fondului - deținător al unui certificat E., care a luat cunoștință de conținutul acestora, și de care, în mod evident, a ținut cont în pronunțarea soluției în cauză.

Pe de altă parte, legea contenciosului administrativ nu face nicio distincție după cum comunicarea actului s-a făcut în scris sau verbal, simplul fapt al luării la cunoștință a conținutului și efectelor acestuia este suficient pentru a începe să curgă termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aspecte reținute corect și de către instanța de fond în parag. 5-8 ale sentinței recurate.

În acest sens este și Decizia nr. 102/2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție care afirmă că nedeținerea actului administrativ în materialitatea sa, în formă fizică, nu exonerează petentul de la obligația formulării plângerii prealabile conform art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 contenciosului administrativ.

În ceea ce privește critica referitoare la greșita disjungere a cererii precizatoare care formează obiectul prezentului dosar, Înalta Curte constată că această măsură a fost dispusă prin Încheierea de ședință din 5 martie 2013 pronunțată de Tribunalul București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, hotărâre asupra căreia, Înalta Curte nu poate exercita controlul judiciar, nefiind învestită în acest sens.

Temeiul juridic al soluției instanței de recurs;

Pentru considerentele arătate, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 3278 din 28 octombrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 28 ianuarie 2015.