ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4457/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința civilă nr. 175 din 3 octombrie 2013, Curtea de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității invocată de pârâta A.N.I. și, în consecință, a respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a Raportului de evaluare nr. X1 din 25 iunie 2013 întocmit de pârâta A.N.I. prin care s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău în vederea verificării indiciilor privind săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 253 1 C. pen., a respins, ca nefondată, cererea de anulare a Raportului de evaluare nr. X1 din 25 iunie 2013 întocmit de pârâta A.N.I. cu privire la existența conflictului de interese, formulată de reclamantul G.E.S., în contradictoriu cu pârâta A.N.I.

Împotriva acestei hotărâri reclamantul G.E.S. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că în mod greșit instanța de fond a admis excepția inadmisibilității contestației referitor la capătul din raportul de evaluare ce privește sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău pentru considerentele ce succed. Dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind posibilitatea contestării raportului de evaluare în termen de 15 zile de la comunicarea acestuia în fața instanței de contencios administrativ nu exceptează niciuna dintre dispozițiile inserate în raportul de evaluare. Așadar toate dispozițiile sale pot face obiectul controlului de legalitate, inclusiv cea referitoare la sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău.

În măsura în care pârâta nu dorea să supună dispozițiile sale controlului instituit de dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 avea posibilitatea emiterii unui act distinct prin care să sesizeze organele de urmărire penală. Pe de altă parte, infracțiunea de conflict de interese, prevăzută de art. 253 1 C. pen., nu face parte dintre cele pentru care punerea în mișcare a acțiunii penale se face numai la plângerea prealabilă a părții vătămate. Așadar, admiterea prezentei contestații nu va conduce prin ea însăși la o soluție de neîncepere a urmăririi penale sau la o așa-zisă desesizare a organelor de urmărire penală. Mai mult decât atât, prin Ordonanța din 3 iulie 2013 dispusă în Dosarul nr. 211/P/2013 al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău s-a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Urmând logica argumentelor instanței de fond ar însemna că admiterea prezentei contestații ar avea drept efect pe lângă așa-zisa anulare a sesizării parchetului (dispoziția nr. 2) și anularea comunicării raportului de evaluare, precum și către Camera Deputaților - Comisia Juridică, de disciplină - imunități (dispozițiile nr. 1 și nr. 3), raționament care de bună seamă este absurd, întrucât raportul de evaluare va rămâne comunicat, iar cercetările penale vor continua. În ceea ce privește realitatea existenței unor indicii privind presupusa săvârșire a unei infracțiuni de conflict de interes în accepțiunea art. 253 1 C. pen. recurentul susține că doctrina și jurisprudența în materie au stabilit că această infracțiune, fiind o infracțiune de serviciu care nu poate fi săvârșită decât de un funcționar public, rezultă că acțiunea sau inacțiunea ce constituie verbum regens constă într-o încălcare a atribuțiilor de serviciu.

Astfel, ținând seama de faptul că din dispozițiile legale prezentate mai sus se desprinde concluzia că exercitarea mandatului de parlamentar presupune exercitarea drepturilor și îndeplinirea îndatoririlor prevăzute de art. 35 și art. 37 din Legea nr. 96/2006, actele realizate (încheierea contractului civil cu numitul B.M.D. și propunerea de angajare a acestuia de către Camera Deputaților, în cadrul biroului parlamentar de circumscripție), nu pot fi considerate acte îndeplinite în exercitarea atribuțiilor de serviciu ale deputatului, astfel încât sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău nu se justifică. Instanța de fond reține în mod eronat că s-ar fi încălcat prevederile art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003, aplicând greșit normele de drept material.

Trebuie observat că dispozițiile art. 70 - 79 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003 reglementează conflictul de interese pentru persoanele care ocupă funcțiile și demnitățile publice prevăzute la art. 72 - 79, între care nu se află și calitatea de deputat. Alte conflicte de interese sunt prevăzute la art. 99 - 100 1 din Legea nr. 161/2003 care nu se aplică, de asemenea, membrilor Parlamentului. Astfel, norma juridică generală prevăzută la art. 70 - 71 nu se poate invoca făcând abstracție de normele juridice speciale prevăzute la art. 7 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003. Conform dispozițiilor art. 53 din legea fundamentală, restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți este posibilă numai prin lege și numai dacă se impune pentru situațiile expres prevăzute în acest articol.

Extinderea interpretării legii și aplicarea ei la persoane care ocupă funcții de demnitate publică fără o prevedere expresă constituie un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, adică o exercitare a dreptului de apreciere al A.N.I. prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Motivarea sentinței recurate este contradictorie, instanța de fond precizând că în privința deputaților și senatorilor chiar dacă nu sunt asemenea dispoziții speciale, nu înseamnă că în privința acestei categorii de persoane este exclusă existența unui conflict de interese, câtă vreme obligația de integritate și transparență este impusă potrivit Legii nr. 176/2010.

Recurentul mai arată că încheierea contractului de muncă s-a făcut la data de 20 ianuarie 2009, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 (5 septembrie 2010). Or, dispozițiile legale nu pot retroactiva, iar instanța nu se poate sprijini în sentința pronunțată pe norme de drept material care nu existau la data apariției pretinsului conflict de interese. Nici legea specială, Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, nu reglementează pretinsul conflict de interese reținut de instanță. Cerințele de legalitate au fost verificate de compartimentele de specialitate ale Camerei Deputaților, prealabil emiterii Ordinului Secretarului General de numire în funcție a persoanei în cauză.

Potrivit Regulamentului de organizare și funcționare a Serviciilor Camerei Deputaților, asigurarea condițiilor organizatorice, materiale și asistență de specialitate pentru pregătirea și desfășurarea activității parlamentare este în sarcina Secretariatului General, care nu a refuzat propunerea referitoare la angajarea d-lui B.M.D. În considerarea acelorași argumente recurentul precizează că a completat și depus Anexa 5 în conformitate cu prevederile Legii nr. 176 din 1 septembrie 2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea A.N.I., precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

Rubricile acestei anexe nu fac niciun fel de trimitere la afinii de gradul I. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate. I. În ceea ce privește excepția inadmisibilității contestației referitoare la sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal Prin Raportul de evaluare nr. X1 din 25 iunie 2013 întocmit de pârâta A.N.I. a constatat existența conflictului de interese și a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău în vederea verificării indiciilor privind săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 253 1 C. pen.

În conformitate cu dispozițiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 "persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ". Art. 22 alin (1) din Legea nr. 176/2010 recunoaște persoanei care face obiectul evaluării dreptul de a contesta raportul de evaluare a conflictului de interese la instanța de contencios administrativ. Însă, Înalta Curte apreciază că dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanța de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de ordin administrativ și nu la cel de natură penală, deși textul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincție.

În condițiile în care raportul de evaluare conține dispoziția de sesizare a parchetului cu privire la existența indiciilor infracțiunii de conflict de interese, cenzura instanței de contencios administrativ ar presupune a se pronunța cu privire la existența sau inexistența unei infracțiuni, competență pe care instanța de contencios nu o are. Deci, raportul de evaluare prin care se sesizează organele de cercetare penală, în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existența elementelor constitutive ale infracțiunii de conflict de interese este o sesizare și nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanței de contencios administrativ. În acest context trebuie precizat că sesizarea pe care o face A.N.I.

către organul de urmărire penală privește cercetarea existenței infracțiunii de conflict de interese, prevăzută și pedepsită de art. 253 1 C. pen. Sesizarea formulată de A.N.I. nu formează obiectul analizei judiciare de către instanța de contencios administrativ, existența faptei penale urmând a fi stabilită în cadrul procesului penal. Acest raport, în speță actul de sesizare a organelor de cercetare penală, nu îndeplinește condițiile impuse de dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, ci este un act de sesizare în înțelesul dat de dispozițiile art. 221 și art. 223 C. proc. pen.

Dreptul unei autorități sau instituții de a sesiza existența unor indicii privind săvârșirea unei infracțiuni nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esența regimului de putere publică și nefiind apt să vatăme un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăși efecte juridice.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Însă, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia. Așa cum corect a reținut și instanța de fond, Înalta Curte constată că actul ce constituie obiectul cauzei, chiar dacă este denumit act de constatare, nu constată existența unui conflict de interese sau starea de incompatibilitate în care s-ar fi aflat reclamanta. Prin acest raport pârâta a dispus sesizarea parchetului în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârșirea infracțiunii. Astfel fiind, Înalta Curte constată că este inadmisibilă contestarea lui în instanța de contencios administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că poate forma obiectul unei acțiuni la instanța de contencios administrativ numai acea parte a raportului de evaluare prin care se concluzionează cu privire la existența conflictului de interese de natură administrativă. Sesizarea parchetului nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acțiunii la instanța de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală, astfel că acțiunea este inadmisibilă sub aspectul verificării legalității sesizării organelor de urmărire penală. II.

În ceea ce privește fondului cauzei În cauza supusă judecății există un interes personal, legat de încheierea Contractului civil din 19 ianuarie 2009, prin care numitul B.M.D., afin de gradul I al recurentului-reclamant, a fost angajat pe postul de expert în cadrul Biroului parlamentar - Circumscripția electorală 29. Prin încheierea Contractului civil din 19 ianuarie 2009, numitului B.M.D., afin de gradul I, reclamantul nu a manifestat o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele patrimoniale ale sale și ale familiei sale. Încheierea Contractului civil din 19 ianuarie 2009 reprezintă o manifestare de voință săvârșită cu intenția de a produce efecte juridice, în sensul că ginerele recurentului a obținut venituri ca urmare a angajării la biroul parlamentar, iar în lipsa contractului civil, acesta nu s-ar fi încheiat.

Conform art. 38 din Legea 96/2006 privind Statutul deputaților și senatorilor, "(1) În scopul exercitării mandatului în circumscripțiile electorale, deputații și senatorii primesc lunar o sumă forfetară din bugetul Camerei Deputaților și, respectiv, al Senatului, echivalentă cu o indemnizație și jumătate brută a deputatului, respectiv a senatorului. (5) Chiria aferentă spațiilor, cheltuielile de întreținere, drepturile bănești ale persoanelor angajate la birourile parlamentare ale deputaților și senatorilor și alte cheltuieli aferente exercitării mandatului se asigură din sumele forfetare alocate deputaților și senatorilor. (6) Angajarea personalului birourilor parlamentare ale deputaților și senatorilor se face prin încheierea unui contract de muncă pe durată determinată sau a unui contract civil.

În cazul angajării pe baza unui contract de muncă pe durată determinată, încadrarea salariaților se face prin ordin al secretarului general al Camerei Deputaților sau al Senatului, după caz, la propunerea deputaților sau a senatorilor în cauză, iar în cazul contractului civil, acesta se încheie între deputații sau senatorii în cauză și persoana fizică". Deși conflictul de interese nu este prevăzut expres în Constituție, care nu se referă la această situație, reglementându-se doar incompatibilitățile, dispozițiile din legi și regulamente referitoare la problema în discuție trebuie să respecte cadrul constituțional care configurează regimul juridic al mandatului parlamentar, inclusiv sub aspectul îndatoririlor, incompatibilităților și interdicțiilor în cazul deputaților și senatorilor.

Actele normative relevante pentru reglementarea în cazul parlamentarilor a conflictului de interese pentru aspectele administrative sunt, pe lângă Legea nr. 176/2010, Legea nr. 161/2003, Legea nr. 96/2006 și regulamentele celor două Camere ale Parlamentului. Conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și a altor acte normative. Aceeași definiție a fost preluată în dispozițiile art. 174 alin. (3) din Regulamentul Senatului, în Secțiunea a 2-a - Conflictul de interese, constatarea incompatibilităților și alte interdicții, cu mențiunea că noțiunea de conflict de interese nu este reglementată expres de Legea nr. 96/2006 în forma în vigoare la data emiterii raportului de evaluare contestat.

O definiție a conflictului de interese pentru funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, potrivit căruia: "Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare că influențează îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri.

Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus". Deși statutul constituțional și legal al deputaților și senatorilor este diferit de statutul funcționarilor publici, existând particularități cu privire la exercitarea anumitor drepturi, acest statut nu poate justifica diferența de tratament juridic în raport cu celelalte categorii de persoane care exercită o demnitate publică sau o funcție publică, pentru a se reține că parlamentarilor nu le sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care stabilesc că persoana ce exercită o demnitate publică se află în conflict când are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit legii.

Înalta Curte reține că noțiunea de "interes personal patrimonial" are o interpretare largă în această materie, neputând fi reținut sensul comun al termenului de "personal" - "propriu", referitor exclusiv la persoana celui vizat. Noțiunea de "personal" este opusă celei de "public", conflictul fiind între un interes privat și cel public. Astfel, Înalta Curte constată că, prin propunerea pe care, potrivit legii, deputatul o face în vederea angajării unei anumite persoane la biroul parlamentar, acesta are o contribuție esențială la procesul decizional privind selecția și recrutarea personalului.

Concret, la efectuarea propunerii de angajare a rudei de gradul I, în cadrul biroului parlamentar, este posibilă manifestarea unei imparțialități în procesul de selectare a personalului, intrând în conflict interesul de natură privată ca ruda de gradul I să obțină venituri din salariul cuvenit pentru munca respectivă, respectiv interesul public ca, în cadrul biroului parlamentar, finanțat din bugetul Camerei Deputaților, să fie angajată o persoană cu cea mai bună pregătire profesională. Este de necontestat că ruda demnitarului poate avea în fapt o pregătire profesională corespunzătoare celor mai exigente cerințe, însă demnitarul nu poate lua decizia respectivă chiar dacă apreciază că este pe deplin obiectiv, deoarece are obligația de a nu participa la decizia în care interesul personal este de natură să afecteze obiectivitatea, ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor legale.

Prevenirea conflictului între interesele personale și cele publice, în apărarea principiilor enunțate de legiuitor: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, constituie un imperativ esențial într-o societate democratică, legiuitorul reținând în expunerea de motive a Legii nr. 161/2003 faptul că: "unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror demnități publice și funcții publice, este asigurată prin Titlul IV privind conflictul de interese și regimul incompatibilităților". "Prevederile Titlului IV se înscriu, totodată, pe linia documentelor internaționale în materie și se regăsesc în unele legislații europene". Totodată, instanța de control judiciar are în vedere considerentele Deciziei nr. 81 din 27 februarie 2013, publicată în M. Of.

nr. 136/14.03.2013, prin care Curtea Constituțională a soluționat obiecția de neconstituționalitate a unor dispoziții din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor. Astfel, Curtea Constituțională a reținut că, în vederea asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, toate persoanele menționate la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se află în aceeași situație juridică, circumscrisă încă din titlul reglementării, prin sintagma "funcții și demnități publice", în considerarea căreia le revin obligații specifice. A mai constatat instanța constituțională, de asemenea, că situația deputaților și a senatorilor - prevăzută la pct. 3 al art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 - este aceeași cu a celorlalte categorii de demnitari și funcționari publici cărora li se aplică actul normativ.

Înalta Curte reține, de asemenea, că sunt îndeplinite în cauză și celelalte condiții prevăzute în definiția cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003, interesul personal putând fi reprezentat și de un beneficiu patrimonial pe care o rudă sau o persoană apropiată îl obține ca urmare a deciziei luate de persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică, de natură a influența exercitarea cu obiectivitate a atribuțiilor.

Susținerile recurentului-reclamant referitoare la încălcarea, de către A.N.I., a dispozițiilor privind neretroactivitatea legilor, nu pot fi primite, în condițiile în care situația juridică generatoare a stării de incompatibilitate, în cauză, este reglementată de normele de drept substanțial cuprinse în art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare și în perioada avută în vedere de inspectorul de integritate, numai activitatea procedurală de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților efectuându-se de către A.N.I., conform prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 și evident cu respectarea principiului tempus regit actum, atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, iar susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul G.E.S. împotriva Sentinței nr. 175/2013 din 3 octombrie 2013 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 21 noiembrie 2014. Procesat de GGC - AZ