ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4457/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4457/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința civilă nr. 175 din 3 octombrie

2013, Curtea de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, a admis

excepția inadmisibilității invocată de pârâta A.N.I. și, în consecință, a

respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a Raportului de evaluare nr. X1

din 25 iunie 2013 întocmit de pârâta A.N.I. prin care s-a dispus sesizarea

Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău în vederea verificării indiciilor

privind săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 253

1

C. pen., a respins,

ca nefondată, cererea de anulare a Raportului de evaluare nr. X1 din 25 iunie

2013 întocmit de pârâta A.N.I. cu privire la existența conflictului de

interese, formulată de reclamantul G.E.S., în contradictoriu cu pârâta A.N.I.

Împotriva acestei hotărâri

reclamantul G.E.S. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

În motivarea

recursului se arată că în mod greșit instanța de fond a admis excepția

inadmisibilității contestației referitor la capătul din raportul de evaluare ce

privește sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău pentru

considerentele ce succed.

Dispozițiile art. 22

alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind posibilitatea contestării raportului

de evaluare în termen de 15 zile de la comunicarea acestuia în fața instanței

de contencios administrativ nu exceptează niciuna dintre dispozițiile inserate

în raportul de evaluare. Așadar toate dispozițiile sale pot face obiectul

controlului de legalitate, inclusiv cea referitoare la sesizarea Parchetului de

pe lângă Curtea de Apel Bacău.

În măsura în care

pârâta nu dorea să supună dispozițiile sale controlului instituit de

dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 avea posibilitatea

emiterii unui act distinct prin care să sesizeze organele de urmărire penală.

Pe de altă parte,

infracțiunea de conflict de interese, prevăzută de art. 253

1

C.

pen., nu face parte dintre cele pentru care punerea în mișcare a acțiunii

penale se face numai la plângerea prealabilă a părții vătămate. Așadar,

admiterea prezentei contestații nu va conduce prin ea însăși la o soluție de

neîncepere a urmăririi penale sau la o așa-zisă desesizare a organelor de

urmărire penală.

Mai mult decât atât,

prin Ordonanța din 3 iulie 2013 dispusă în Dosarul nr. 211/P/2013 al

Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău s-a dispus declinarea competenței

de soluționare a cauzei în favoarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de

Casație și Justiție.

Urmând logica

argumentelor instanței de fond ar însemna că admiterea prezentei contestații ar

avea drept efect pe lângă așa-zisa anulare a sesizării parchetului (dispoziția

nr. 2) și anularea comunicării raportului de evaluare, precum și către Camera

Deputaților - Comisia Juridică, de disciplină - imunități (dispozițiile nr. 1

și nr. 3), raționament care de bună seamă este absurd, întrucât raportul de

evaluare va rămâne comunicat, iar cercetările penale vor continua.

În ceea ce privește

realitatea existenței unor indicii privind presupusa săvârșire a unei

infracțiuni de conflict de interes în accepțiunea art. 253

1

C. pen.

recurentul susține că doctrina și jurisprudența în materie au stabilit că

această infracțiune, fiind o infracțiune de serviciu care nu poate fi săvârșită

decât de un funcționar public, rezultă că acțiunea sau inacțiunea ce constituie

verbum regens constă într-o încălcare a atribuțiilor de serviciu. Astfel,

ținând seama de faptul că din dispozițiile legale prezentate mai sus se

desprinde concluzia că exercitarea mandatului de parlamentar presupune

exercitarea drepturilor și îndeplinirea îndatoririlor prevăzute de art. 35 și

art. 37 din Legea nr. 96/2006, actele realizate (încheierea contractului civil

cu numitul B.M.D. și propunerea de angajare a acestuia de către Camera

Deputaților, în cadrul biroului parlamentar de circumscripție), nu pot fi

considerate acte îndeplinite în exercitarea atribuțiilor de serviciu ale

deputatului, astfel încât sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel

Bacău nu se justifică.

Instanța de fond

reține în mod eronat că s-ar fi încălcat prevederile art. 70 și art. 71 din

Legea nr. 161/2003, aplicând greșit normele de drept material.

Trebuie observat că

dispozițiile art. 70 - 79 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003 reglementează

conflictul de interese pentru persoanele care ocupă funcțiile și demnitățile

publice prevăzute la art. 72 - 79, între care nu se află și calitatea de

deputat. Alte conflicte de interese sunt prevăzute la art. 99 - 100

1

din Legea nr. 161/2003 care nu se aplică, de asemenea, membrilor Parlamentului.

Astfel, norma

juridică generală prevăzută la art. 70 - 71 nu se poate invoca făcând

abstracție de normele juridice speciale prevăzute la art. 7 din Titlul IV al

Legii nr. 161/2003.

Conform dispozițiilor

art. 53 din legea fundamentală, restrângerea exercițiului unor drepturi sau al

unor libertăți este posibilă numai prin lege și numai dacă se impune pentru

situațiile expres prevăzute în acest articol.

Extinderea

interpretării legii și aplicarea ei la persoane care ocupă funcții de demnitate

publică fără o prevedere expresă constituie un exces de putere în sensul art. 2

alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, adică o exercitare a dreptului de

apreciere al A.N.I. prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Motivarea sentinței

recurate este contradictorie, instanța de fond precizând că în privința

deputaților și senatorilor chiar dacă nu sunt asemenea dispoziții speciale, nu

înseamnă că în privința acestei categorii de persoane este exclusă existența

unui conflict de interese, câtă vreme obligația de integritate și transparență

este impusă potrivit Legii nr. 176/2010.

Recurentul mai arată

că încheierea contractului de muncă s-a făcut la data de 20 ianuarie 2009,

anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 (5 septembrie 2010). Or,

dispozițiile legale nu pot retroactiva, iar instanța nu se poate sprijini în

sentința pronunțată pe norme de drept material care nu existau la data

apariției pretinsului conflict de interese.

Nici legea specială,

Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, nu

reglementează pretinsul conflict de interese reținut de instanță.

Cerințele de

legalitate au fost verificate de compartimentele de specialitate ale Camerei

Deputaților, prealabil emiterii Ordinului Secretarului General de numire în

funcție a persoanei în cauză.

Potrivit Regulamentului

de organizare și funcționare a Serviciilor Camerei Deputaților, asigurarea

condițiilor organizatorice, materiale și asistență de specialitate pentru

pregătirea și desfășurarea activității parlamentare este în sarcina

Secretariatului General, care nu a refuzat propunerea referitoare la angajarea

d-lui B.M.D.

În considerarea

acelorași argumente recurentul precizează că a completat și depus Anexa 5 în

conformitate cu prevederile Legii nr. 176 din 1 septembrie 2010 privind

integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru

modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea

și funcționarea A.N.I., precum și pentru modificarea și completarea altor acte

normative. Rubricile acestei anexe nu fac niciun fel de trimitere la afinii de

gradul I.

Examinând cauza și

sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile

legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la

această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare

arătate.

I. În ceea ce

privește excepția inadmisibilității contestației referitoare la sesizarea

Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal

Prin Raportul de

evaluare nr. X1 din 25 iunie 2013 întocmit de pârâta A.N.I. a constatat

existența conflictului de interese și a dispus sesizarea Parchetului de pe

lângă Curtea de Apel Bacău în vederea verificării indiciilor privind săvârșirea

infracțiunii prevăzute de art. 253

1

C. pen.

În conformitate cu

dispozițiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 "persoana care face obiectul

evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a

incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de

contencios administrativ".

Art. 22 alin (1) din

Legea nr. 176/2010 recunoaște persoanei care face obiectul evaluării dreptul de

a contesta raportul de evaluare a conflictului de interese la instanța de

contencios administrativ.

Însă, Înalta Curte

apreciază că dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la

instanța de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de

ordin administrativ și nu la cel de natură penală, deși textul art. 22 alin.

(1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare,

în general, fără a face vreo distincție.

În condițiile în care

raportul de evaluare conține dispoziția de sesizare a parchetului cu privire la

existența indiciilor infracțiunii de conflict de interese, cenzura instanței de

contencios administrativ ar presupune a se pronunța cu privire la existența sau

inexistența unei infracțiuni, competență pe care instanța de contencios nu o

are.

Deci, raportul de

evaluare prin care se sesizează organele de cercetare penală, în vederea

efectuării de cercetări specifice cu privire la existența elementelor

constitutive ale infracțiunii de conflict de interese este o sesizare și nu

reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului

instanței de contencios administrativ.

În acest context

trebuie precizat că sesizarea pe care o face A.N.I. către organul de urmărire

penală privește cercetarea existenței infracțiunii de conflict de interese,

prevăzută și pedepsită de art. 253

1

C. pen.

Sesizarea formulată

de A.N.I. nu formează obiectul analizei judiciare de către instanța de

contencios administrativ, existența faptei penale urmând a fi stabilită în

cadrul procesului penal.

Acest raport, în

speță actul de sesizare a organelor de cercetare penală, nu îndeplinește condițiile

impuse de dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu

modificările și completările ulterioare, ci este un act de sesizare în

înțelesul dat de dispozițiile art. 221 și art. 223 C. proc. pen.

Dreptul unei

autorități sau instituții de a sesiza existența unor indicii privind săvârșirea

unei infracțiuni nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ,

pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel

de drept nefiind de esența regimului de putere publică și nefiind apt să vatăme

un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce

prin ea însăși efecte juridice.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege

"actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii

sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei

legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect

punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de

interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi

speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse

competenței instanțelor de contencios administrativ".

Pentru a fi

considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite

cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii

sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau

a stinge drepturi și obligații.

Însă, nu toate actele

unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai

cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării acesteia.

Așa cum corect a

reținut și instanța de fond, Înalta Curte constată că actul ce constituie

obiectul cauzei, chiar dacă este denumit act de constatare, nu constată

existența unui conflict de interese sau starea de incompatibilitate în care

s-ar fi aflat reclamanta. Prin acest raport pârâta a dispus sesizarea parchetului

în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârșirea infracțiunii.

Astfel fiind, Înalta

Curte constată că este inadmisibilă contestarea lui în instanța de contencios

administrativ.

Prin urmare, Înalta

Curte constată că poate forma obiectul unei acțiuni la instanța de contencios

administrativ numai acea parte a raportului de evaluare prin care se

concluzionează cu privire la existența conflictului de interese de natură

administrativă.

Sesizarea parchetului

nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acțiunii la instanța

de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală,

astfel că acțiunea este inadmisibilă sub aspectul verificării legalității

sesizării organelor de urmărire penală.

II. În ceea ce

privește fondului cauzei

În cauza supusă

judecății există un interes personal, legat de încheierea Contractului civil

din 19 ianuarie 2009, prin care numitul B.M.D., afin de gradul I al

recurentului-reclamant, a fost angajat pe postul de expert în cadrul Biroului

parlamentar - Circumscripția electorală 29.

Prin încheierea

Contractului civil din 19 ianuarie 2009, numitului B.M.D., afin de gradul I,

reclamantul nu a manifestat o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de

interesele patrimoniale ale sale și ale familiei sale.

Încheierea

Contractului civil din 19 ianuarie 2009 reprezintă o manifestare de voință

săvârșită cu intenția de a produce efecte juridice, în sensul că ginerele

recurentului a obținut venituri ca urmare a angajării la biroul parlamentar,

iar în lipsa contractului civil, acesta nu s-ar fi încheiat.

Conform art. 38 din

Legea 96/2006 privind Statutul deputaților și senatorilor, "(1) În scopul

exercitării mandatului în circumscripțiile electorale, deputații și senatorii

primesc lunar o sumă forfetară din bugetul Camerei Deputaților și, respectiv,

al Senatului, echivalentă cu o indemnizație și jumătate brută a deputatului,

respectiv a senatorului.

(5) Chiria aferentă

spațiilor, cheltuielile de întreținere, drepturile bănești ale persoanelor

angajate la birourile parlamentare ale deputaților și senatorilor și alte

cheltuieli aferente exercitării mandatului se asigură din sumele forfetare

alocate deputaților și senatorilor.

(6) Angajarea

personalului birourilor parlamentare ale deputaților și senatorilor se face

prin încheierea unui contract de muncă pe durată determinată sau a unui

contract civil. În cazul angajării pe baza unui contract de muncă pe durată

determinată, încadrarea salariaților se face prin ordin al secretarului general

al Camerei Deputaților sau al Senatului, după caz, la propunerea deputaților

sau a senatorilor în cauză, iar în cazul contractului civil, acesta se încheie

între deputații sau senatorii în cauză și persoana fizică".

Deși conflictul de

interese nu este prevăzut expres în Constituție, care nu se referă la această

situație, reglementându-se doar incompatibilitățile, dispozițiile din legi și

regulamente referitoare la problema în discuție trebuie să respecte cadrul

constituțional care configurează regimul juridic al mandatului parlamentar,

inclusiv sub aspectul îndatoririlor, incompatibilităților și interdicțiilor în

cazul deputaților și senatorilor.

Actele normative

relevante pentru reglementarea în cazul parlamentarilor a conflictului de

interese pentru aspectele administrative sunt, pe lângă Legea nr. 176/2010,

Legea nr. 161/2003, Legea nr. 96/2006 și regulamentele celor două Camere ale

Parlamentului.

Conflictul de

interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind situația în

care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un

interes personal de natură patrimonială care ar putea influența îndeplinirea cu

obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și a altor

acte normative.

Aceeași definiție a

fost preluată în dispozițiile art. 174 alin. (3) din Regulamentul Senatului, în

Secțiunea a 2-a - Conflictul de interese, constatarea incompatibilităților și

alte interdicții, cu mențiunea că noțiunea de conflict de interese nu este

reglementată expres de Legea nr. 96/2006 în forma în vigoare la data emiterii

raportului de evaluare contestat.

O definiție a

conflictului de interese pentru funcționarii publici este inclusă în art. 13

din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei,

potrivit căruia: "Conflictul de interese apare atunci când funcționarul

public are un interes personal care influențează sau pare că influențează

îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate.

Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru

sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni,

pentru persoane sau apropiații cu care funcționarul public a avut relații

politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii

pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus".

Deși statutul

constituțional și legal al deputaților și senatorilor este diferit de statutul

funcționarilor publici, existând particularități cu privire la exercitarea

anumitor drepturi, acest statut nu poate justifica diferența de tratament

juridic în raport cu celelalte categorii de persoane care exercită o demnitate

publică sau o funcție publică, pentru a se reține că parlamentarilor nu le sunt

aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care stabilesc că

persoana ce exercită o demnitate publică se află în conflict când are un

interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea

cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit legii.

Înalta Curte reține că

noțiunea de "interes personal patrimonial" are o interpretare largă

în această materie, neputând fi reținut sensul comun al termenului de

"personal" - "propriu", referitor exclusiv la persoana

celui vizat.

Noțiunea de

"personal" este opusă celei de "public", conflictul fiind

între un interes privat și cel public.

Astfel, Înalta Curte

constată că, prin propunerea pe care, potrivit legii, deputatul o face în

vederea angajării unei anumite persoane la biroul parlamentar, acesta are o

contribuție esențială la procesul decizional privind selecția și recrutarea

personalului. Concret, la efectuarea propunerii de angajare a rudei de gradul

I, în cadrul biroului parlamentar, este posibilă manifestarea unei

imparțialități în procesul de selectare a personalului, intrând în conflict

interesul de natură privată ca ruda de gradul I să obțină venituri din salariul

cuvenit pentru munca respectivă, respectiv interesul public ca, în cadrul

biroului parlamentar, finanțat din bugetul Camerei Deputaților, să fie angajată

o persoană cu cea mai bună pregătire profesională.

Este de necontestat

că ruda demnitarului poate avea în fapt o pregătire profesională

corespunzătoare celor mai exigente cerințe, însă demnitarul nu poate lua

decizia respectivă chiar dacă apreciază că este pe deplin obiectiv, deoarece

are obligația de a nu participa la decizia în care interesul personal este de

natură să afecteze obiectivitatea, ar putea influența îndeplinirea cu

obiectivitate a atribuțiilor legale.

Prevenirea

conflictului între interesele personale și cele publice, în apărarea

principiilor enunțate de legiuitor: imparțialitatea, integritatea, transparența

deciziei și supremația interesului public, constituie un imperativ esențial

într-o societate democratică, legiuitorul reținând în expunerea de motive a

Legii nr. 161/2003 faptul că: "unul dintre cele mai importante mijloace de

apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza

exercitării oricăror demnități publice și funcții publice, este asigurată prin

Titlul IV privind conflictul de interese și regimul incompatibilităților".

"Prevederile Titlului IV se înscriu, totodată, pe linia documentelor

internaționale în materie și se regăsesc în unele legislații europene".

Totodată, instanța de

control judiciar are în vedere considerentele Deciziei nr. 81 din 27 februarie

2013, publicată în M. Of. nr. 136/14.03.2013, prin care Curtea Constituțională

a soluționat obiecția de neconstituționalitate a unor dispoziții din Legea

pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul

deputaților și al senatorilor.

Astfel, Curtea

Constituțională a reținut că, în vederea asigurării integrității în exercitarea

demnităților și funcțiilor publice, toate persoanele menționate la art. 1 alin.

(1) din Legea nr. 176/2010 se află în aceeași situație juridică, circumscrisă

încă din titlul reglementării, prin sintagma "funcții și demnități

publice", în considerarea căreia le revin obligații specifice. A mai

constatat instanța constituțională, de asemenea, că situația deputaților și a

senatorilor - prevăzută la pct. 3 al art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 -

este aceeași cu a celorlalte categorii de demnitari și funcționari publici

cărora li se aplică actul normativ.

Înalta Curte reține,

de asemenea, că sunt îndeplinite în cauză și celelalte condiții prevăzute în

definiția cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003, interesul personal putând

fi reprezentat și de un beneficiu patrimonial pe care o rudă sau o persoană

apropiată îl obține ca urmare a deciziei luate de persoana ce exercită o demnitate

publică sau o funcție publică, de natură a influența exercitarea cu

obiectivitate a atribuțiilor.

Susținerile

recurentului-reclamant referitoare la încălcarea, de către A.N.I., a

dispozițiilor privind neretroactivitatea legilor, nu pot fi primite, în

condițiile în care situația juridică generatoare a stării de incompatibilitate,

în cauză, este reglementată de normele de drept substanțial cuprinse în art. 70

și 71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare și în perioada avută în vedere de

inspectorul de integritate, numai activitatea procedurală de evaluare a

conflictelor de interese și a incompatibilităților efectuându-se de către

A.N.I., conform prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 și

evident cu respectarea principiului tempus regit actum, atât pe durata

exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani

după încetarea acestora.

Prin urmare, Înalta

Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală,

iar susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi

primite.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de reclamantul G.E.S. împotriva Sentinței nr. 175/2013 din 3 octombrie

2013 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 21 noiembrie 2014.

Procesat

de GGC - AZ