ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1339/2016

Circumstanțele cauzei; 1.1. Cererea de chemare în judecată; Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 23 decembrie 2013, reclamanții A. și B., judecători la Curtea de Apel Galați și, respectiv, la Judecătoria Galați, au chemat în judecată C., solicitând: - anularea Hotărârii date de Plenul C. la data de 26 iunie 2008, prin care această instituție a apreciat că funcția de judecător ori procuror este incompatibilă cu calitatea de investitor la bursă; - obligarea C. la reluarea demersurilor către Ministerul Justiției în vederea modificării legislative a statutului judecătorilor și magistraților, în sensul eliminării interdicției de a deține calitatea de asociat la societăți civile, societăți comerciale, inclusiv bănci sau alte instituții de credit, societăți de asigurare ori financiare, companii naționale, societăți naționale sau regii autonome. C. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității cererii având în vedere că cele dispuse de Plenul C. în ședința din data de 26 iunie 2008 nu pot fi circumscrise noțiunii de act administrativ unilateral cu caracter individual sau normativ, fiind vorba despre o interpretare cu privire la incompatibilitatea existentă între funcția de judecător sau procuror și calitatea de investitor la bursă a acestor categorii de persoane. Reclamanții au invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 8 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 303/2004 și art. 102 lit. b) din Legea nr. 161/ 2003, în raport de dispozițiile art. 1 alin. (5), art. 40 alin. (1) raportat la art. 16 alin. (1) și art. 44 alin. (1) și (2) din Constituția României. 1.

Soluția primei instanțe; Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1764 din 3 iunie 2014 a respins excepția inadmisibilității acțiunii, a sesizat Curtea Constituțională cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 8 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 303/2004 și art. 102 lit. b) din Legea nr. 161/2003, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții A., și B. în contradictoriu cu pârâtul C., a anulat în parte Hotărârea Plenului C. din 26 iunie 2008 în ceea ce privește aprecierea că funcția de judecător, respectiv procuror este incompatibilă cu cea de investitor la bursă, în privința celorlalte instrumente financiare tranzacționate la bursă, în afara acțiunilor și a respins în rest acțiunea, ca neîntemeiată. Curtea de apel a apreciat că este neîntemeiată excepția inadmisibilității acțiunii, având în vedere că hotărârea Plenului C. din data de 26 iunie 2008, anterior menționată, constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definește noțiunea de act administrativ ca fiind: „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative (…)”. Curtea de apel a argumentat că această hotărâre este emisă de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii și dă naștere unor raporturi juridice întrucât extinde interdicțiile impuse magistraților prin dispozițiile art. 8 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 303/2004 și art. 102 lit. b) din Legea nr. 161/2003. S-a constatat că este, de asemenea, admisibilă și cererea de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 8 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 303/2004 și art. 102 lit. b) din Legea nr. 161/2003, întrucât aceste dispoziții au legătură cu soluționarea cauzei și nu au fost constatate ca fiind neconstituționale, printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale. De asemenea, Curtea de apel a apreciat că dispozițiile legale criticate sunt discriminatorii, deoarece interdicția pe care o reglementează nu este impusă și altor funcții publice din România și instituie un tratament juridic diferit în interiorul categoriei magistraților, având în vedere că magistrații care se bucură de drepturile conferite de calitate de acționar dobândită în urma privatizării în masă au un tratament juridic mai favorabil față de magistrații numiți în funcție ulterior finalizării acestei privatizări și care se află sub această interdicție, care este de natură să afecteze situații juridice cum este cea care vizează participarea magistraților la sistemul de pensii private. Curtea a mai apreciat că textele de lege criticate încalcă aceste prevederi constituționale, dat fiind faptul că o persoană care are calitatea de asociat/acționar și care intenționează să devină judecător sau procuror va trebui să renunțe la acțiunile/părțile sociale deținute, pentru a nu se afla în stare de incompatibilitate. Pe fondul cauzei, Curtea a apreciat că hotărârea este parțial nelegală, față de împrejurarea că instituie o interdicție pentru judecători și procurori care nu are suport legal și care ignoră prevederile Legii nr. 297/2004 privind piața de capital. Referitor la capătul doi al acțiunii, instanța a apreciat că este neîntemeiat, neputând fi reținut un refuz nejustificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, de a relua demersurile către Ministerul Justiției în vederea modificării legislative a statutului judecătorilor și procurorilor, în sensul eliminării interdicției de a deține calitatea de asociat. 2. Calea de atac exercitată; 2.1. Împotriva acestei sentințe a formulat recurs C. invocând critici subsumate motivului de casare prevăzut la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 2.2. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru; Raportul cu privire la admisibilitatea în principiu a recursului formulat a fost întocmit potrivit prevederilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, analizat în completul de filtru și comunicat părților potrivit Încheierii din data de 12 noiembrie 2015, conform prevederilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Totodată, prin Încheierea din data de 28 ianuarie 2016, recursul a fost admis în principiu și a fost fixat termen pentru judecarea pe fond a acestuia la data de 7 aprilie 2016.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 C. proc. civ. 3.1. Recursul formulat este întemeiat, fiind admis pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare. 3.2. În recursul formulat, C. a susținut, în esență, următoarele critici: - instanța de fond a soluționat în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii, interpretând eronat prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ajungând la concluzia falsă că hotărârea Plenului C. din data de 26 iunie 2008 se circumscrie unui act administrativ cu caracter normativ; - în ceea ce privește fondul cauzei, Curtea de apel a făcut o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 8 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și a prevederilor art. 102 lit. b) din Legea nr,161/2003, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la prevederile art. 2 alin. (1) pct. 11 din Legea nr. 297/2004, cu modificările și completările ulterioare; - potrivit art. 102 lit. b) din Legea nr. 161/2003: „magistraților le este interzis să aibă calitatea de asociat, membru în organele de conducere, administrator sau control la societăți civile, societăți comerciale, inclusiv bănci sau alte instituții de credit, societăți de asigurare sau financiare, companii naționale, societăți naționale ori regii autonome”. În concluzie, a solicitat admiterea recursului și, în principal, admiterea excepției inadmisibilității acțiunii, cu consecința respingerii ca atare, a acțiunii formulate. În subsidiar, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței pronunțate și rejudecarea cauzei cu consecința respingerii ca neîntemeiată a acțiunii. 3.3. Intimații-reclamanți au depus întâmpinare solicitând respingerea recursului și susținând, în esență, că soluția instanței de fond este legală și temeinică. 3.

La data de 10 iunie 2015 a fost comunicată acestei secții o copie a Deciziei nr. 217 din 2 aprilie 2015 prin care Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 8 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, ce fusese invocată de intimații-intervenienți la instanța de fond. 3.

La data de 26 februarie 2016, intimații-reclamanți au depus la dosarul cauzei o cerere pentru sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene, în legătură cu următoarele întrebări preliminare: 1. O prevedere legală a unui Stat Membru al Uniunii (precum art. 8 din Legea nr. 3 din 2004 ori art. 102 din Legea nr. 161/2003) care interzice în întregime dobândirea calității de asociat ori acționar la societăți civile, societăți comerciale, bănci sau alte instituții de credit, societăți de asigurare ori financiare, companii naționale, societăți naționale sau regii autonome (inclusiv cele tranzacționate pe piața de capital națională ori din străinătate) ori tranzacționarea oricăror altor instrumente financiare pe piețele reglementate de capital ori pe sistemele alternative de tranzacționare constituie o restrângere a liberei circulații a capitalurilor prevăzute de art. 61 parag. 1 din Tratatul Fundamental al Uniunii Europene? 2. În cazul in care răspunsul la întrebarea nr. 1 este afirmativ, calitatea de funcționar al statului și în special cea de magistrat (judecător sau procuror) poate constitui un motiv întemeiat de restrângere a acestei libertăți? 3.

În primul rând, Înalta Curte reține că prima critică a recursului de față se referă la soluția instanței de fond cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii formulate de cei doi reclamanți, în raport cu care va analiza și dacă cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu cele două întrebări preliminare este sau nu necesară. Potrivit prevederilor art. 267 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene: „Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii. În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în fața unei instanțe dintr-un stat membru, această instanță poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privință îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre, să ceară Curții să se pronunțe cu privire la această chestiune. În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe judecătorești naționale privind o persoană supusă unei măsuri privative de libertate, Curtea hotărăște în cel mai scurt termen”. Deci, cu alte cuvinte, potrivit alin. (2) din art. 267 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, instanța dintr-un stat membru are libertatea deplină să aprecieze și să constate dacă o decizie a Curții de Justiție a Uniunii Europene îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre de soluționare a cauzei cu care a fost învestită. Or, în cauză, Înalta Curte este obligată să verifice, în primul rând, temeinicia/ netemeinicia criticilor formulate prin cererea de recurs cu privire la admisibilitatea/ inadmisibilitatea acțiunii cu judecarea căreia a fost învestită instanța de fond. Astfel, este necontestat că reclamanții, prin acțiunea formulată, au cerut „anularea hotărârii date de Plenul C. la data de 26 iunie 2008”, or, din copia ordinii de zi a ședinței din 26 iunie 2008 a Plenului C. rezultă că la pct. 33 a figurat un „punct de vedere al Direcției legislație, documentare și contencios nr. 592/2/2008 privind compatibilitatea funcției de judecător cu cea de investitor la bursă”, care a fost soluționat prin aceea că Plenul C. „a apreciat că funcția de judecător, respectiv procuror este incompatibilă cu cea de investitor la bursă, urmând a fi sesizat Ministerul Justiției în vederea reglementării situațiilor în care calitatea de acționar este dobândită prin moștenire”. Cu privire la această „apreciere” și „soluție”, reclamanții au susținut, iar instanța de fond a reținut că ar avea natura juridică a unui act administrativ cu caracter normativ. Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare: „actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”. Or, din conținutul său și din operațiunile ulterioare, rezultă că „actul” din litigiu are valoarea unei opinii/ unui punct de vedere/ unei aprecieri formulate de Plenul C. cu privire la „compatibilitatea funcției de judecător cu cea de investitor la bursă”, care a fost comunicată/ comunicat Ministerului Justiției, ca organ cu inițiativă legislativă. Altfel spus, actul adoptat/soluția adoptată de Plenul C. a fost/este un act care nu a avut/nu are aptitudinea juridică de a produce efecte juridice, ci pe aceea de a contribui la realizarea unei inițiative legislative din partea Ministerului Justiției. Deci, actul în litigiu nu a avut/nu are natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual și, cu atât mai puțin, a unui act administrativ cu caracter normativ, în cauză fiind necontestat faptul că actul respectiv nu a fost publicat în M. Of. al României, cum ar fi trebuit să se procedeze, potrivit art. 11 din Legea nr. 24/2000, republicată, în cazul unui autentic act administrativ cu caracter normativ adoptat/ emis de C., ca autoritate administrativă autonomă a puterii judecătorești. Astfel fiind, criticile referitoare la soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii sunt întemeiate, instanța de fond interpretând greșit conținutul actului în litigiu, precum și prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În concluzie, recursul formulat este întemeiat, soluția instanței de fond fiind supusă modificării și, rejudecând excepția inadmisibilității, Înalta Curte, pentru considerentele arătate, va respinge acțiunea ca fiind inadmisibilă. Pe cale de consecință, cercetarea și analizarea criticilor recursului cu privire la fondul cauzei a devenit superfluă. Totodată, Înalta Curte constată că pentru soluționarea recursului/ cauzei de față nu este necesară o decizie a Curții de Justiție a Uniunii Europene care să fie dată în condițiile art. 267 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, urmând ca cererea de sesizare să fie respinsă ca inadmisibilă. De asemenea, Înalta Curte va menține din soluția recurată dispozițiile prin care a fost sesizată Curtea Constituțională cu privire la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 8 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 303/2004 și ale art. 102 lit. b) din Legea nr. 161/2003, care a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 217 din 2 aprilie 2015, publicată în M. Of., Partea I nr. 482 din 1 iulie 2015.