ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2162/2017

Obiectul cererii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele A. SE, B. SRL și C. SRL au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, anularea Ordinului nr. 78 emis de președintele A.N.R.E., publicat în M. Of. nr. 621/25.08.2014, pentru aprobarea Regulamentului privind modalitățile de încheiere a contractelor bilaterale de energie electrică prin licitație extinsă și negociere continuă și prin contracte de procesare și, implicit, anularea Regulamentului privind modalitățile de încheiere a contractelor bilaterale de energie electrică prin licitație extinsă și negociere continuă și prin contracte de procesare, aprobat prin Ordinul nr. 78/2014 al președintelui A.N.R.E.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 652 din 9 martie 2015, a respins acțiunea formulată de reclamante, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamantele A. SE, B. SRL și C. SRL, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentele au susținut că hotărârea atacată conține motive contradictorii și a fost data cu aplicarea greșită a normelor de drept material, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate, iar pe fond, admiterea acțiunii. În esență, recurentele-reclamante au arătat că, și în ipoteza în care oportunitatea invocată de instanța de fond nu ar ține strict de legalitatea ordinului contestat, se înscrie în sfera lărgită a noțiunii de legalitate, care nu ar trebui să exceadă analizei instanței de contencios administrativ, cum în mod contradictoriu s-a considerat în sentința recurată. A mai arătat că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 123/2012 a energiei electrice și a gazelor naturale, în sensul că, prin efectul reglementărilor criticate prin ordinul contestat, accesul este permis exclusiv producătorilor care pot îndeplini, din punct de vedere tehnic, rigorile impuse de regulament. Totodată, hotărârea atacată nu ia în discuție încălcarea de către Regulamentul contestat a obiectivelor stabilite prin Tratatul privind Uniunea Europeană, standardizarea excesivă a elementelor pieței centralizate de energie determinând un rezultat contrar obiectivelor enunțate în Tratat. Hotărârea recurată nu răspunde criticilor vizând încălcarea prevederilor art. 8 din Legea concurenței nr. 21/1996 și nu răspunde criticilor de nelegalitate referitoare la afectarea îndeplinirii obiectivelor de mediu asumate de România, în condițiile în care, prin adoptarea Ordinului contestat, se aduce atingere principiului promovării utilizării surselor noi și regenerabile de energiei, consacrat prin art. 2 lit. i) din Legea energiei și Directiva nr. 2009/28/CE privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 17.07.2015, intimata Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate. În esență, a arătat că motivarea sentinței atacate răspunde în fapt și în drept la toate pretențiile și apărările părților și conduce în mod logic și convingător la soluția cuprinsă în dispozitiv. Pe fondul cauzei, a subliniat legalitatea ordinului contestat, fiind emis cu respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă impuse de legislația în materie. A învederat și faptul că respectivul ordin se aplică tuturor participanților la piața de energie electrică și transpune respectarea condițiilor impuse de art. 23 din Legea nr. 123/2012.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 8 decembrie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea din data de 16 februarie 2017 prin care a admis în principiu recursul și a acordat termen pentru dezbateri contradictorii, în ședință publică.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței atacate, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurentele-reclamante au învestit instanța de contencios administrativ în condițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu solicitarea de anulare a Ordinului nr. 78 pentru aprobarea Regulamentului privind modalitățile de încheiere a contractelor bilaterale de energie electrică prin licitație extinsă și negociere continuă și prin contracte de procesare emis de Președintele A.N.R.E. și publicat în M. Of. nr. 621/25.08.2014. Soluționând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate de către recurentele-reclamante, soluție însușită în integralitate și de instanța de control judiciar. În esență, motivele pentru care prima instanță a considerat legal ordinul contestat, au fost următoarele: - conformitatea actului administrativ normativ cu toate celelalte acte normative care au forță juridică superioară, fiind emis în aplicarea art. 5 alin. (1) lit. c) și art. 9 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 33/2007, art. 3 pct. 19, art. 23 alin. (1) și (2) și art. 43 din Legea nr. 123/2012; - noul regulament asigură integral accesul nediscriminatoriu al tuturor participanților la piața de energie electrică, inclusiv exercitarea dreptului producătorilor prevăzut de art. 29 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 123/2012, de a tranzacționa energia electrică pe piața concurențială în mod transparent și nediscriminatoriu, în condițiile în care aceștia au obligația prevăzută de art. 28 lit. c) din Legea energiei, de a oferta public și nediscriminatoriu pe piața concurențială întreaga energie electrică disponibilă; - regulamentul contestat prevede 3 modalități de tranzacționare a energiei electrice, respectiv: licitație extinsă, negociere continuă, respectiv prin contracte de procesare pe platforma de tranzacționare centralizată, însă participanții au la dispoziție și alte platforme de tranzacționare, anume piața centralizată cu negociere dublă a contractelor bilaterale de energie electrică (Regulament aprobat cu Ordinul A.N.R.E. nr. 49/2013) și piețele pe termen scurt, respectiv piața pentru ziua următoare de energie electrică și piața intrazilnică de energie electrică, fiind respectat principiul reglementat de art. 23 din Legea nr. 123/2012, acela de desfășurare a tranzacțiilor cu energie electrică pe o piață concurențială, în mod public, transparent, centralizat și nediscriminatoriu; - livrarea energiei la valori fixe și constante nu este de natură a discrimina producătorii de energie electrică din surse regenerabile întrucât aceștia au posibilitatea să încheie contracte cu cantități fixe, iar apoi să vândă sau să cumpere surplusul sau deficitul de energie pe piețele pe termen scurt. Efectuând propria evaluare a materialului probator administrat în cauză, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut corect situația de fapt și a interpretat și aplicat corect prevederile legale incidente în cauză. Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte constată că nu este incident în cauză motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dată fiind motivarea coerentă și clară a soluției adoptate de prima instanță, cuprinsă în sentința recurată. Argumentele avute în vedere au fost prezentate de judecătorul fondului prin raportare la conținutul ordinului contestat, la susținerile părților dar și la probatoriul administrat și la prevederile legale incidente, astfel că nu sunt întemeiate criticile vizând pretinsa motivare deficitară sau existența motivelor contradictorii. Considerentele sentinței reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale cu incidență în materia supusă analizei, care converg către concluzia că, în cadrul normativ în prezent în vigoare, actele administrative a căror anulare se solicită, nu intră în coliziune cu dispozițiile legale în aplicarea cărora au fost adoptate. Instanța de control judiciar constată că în mod corect, instanța de fond a reținut că legalitatea ordinului contestat nu poate fi evaluată prin raportare la regulamentul anterior, în scopul de a sugera emitentului să adopte o variantă sau alta, pe care ar considera-o mai adecvată, pentru că o atare soluție ar constitui o depășire nepermisă a limitelor controlului exercitat de instanță asupra marjei de apreciere de care dispune autoritatea publică în reglementarea propriei activități. Sub acest aspect, se impune precizarea că emitenta actelor administrative contestate-Autoritatea de Reglementare în Domeniul Energiei - a acționat în limitele competențelor sale, în vederea stabilirii unui cadrul organizat pentru tranzacționarea în regim concurențial, în mod transparent, public, centralizat și nediscriminatoriu a energiei electrice, dat fiind faptul că autoritatea emitentă îndeplinește funcția de autoritate publică în domeniul energiei electrice, termice și a gazelor naturale, realizând politicile și strategiile naționale în domeniile coordonate. În ceea ce privește respingerea probei cu expertiză de către instanța de fond, măsură care, în opinia recurentelor este nelegală, Înalta Curte constată că, în mod corect, judecătorul fondului a apreciat că proba cu expertiză tehnică nu este utilă cauzei, dat fiind faptul că identificarea elementelor de nelegalitate a actelor administrative contestate se realizează prin raportare la actele normative cu forță superioară, în temeiul și executarea cărora au fost emise conform principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Nefondate sunt și criticile recurentelor-reclamante subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând aplicarea greșită a normelor de drept material. Contrar celor susținute prin motivele de recurs, Înalta Curte constată că legalitatea actului administrativ contestat rezidă din aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) lit. c) și art. 9 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, dar și ale dispozițiilor art. 3 pct. 19, art. 23 alin. (1) și (2) și art. 43, din Legea nr. 123/2012 care instituie prevederi privind existența unei piețe reglementate și care, prin natura lor, conduc la intervenții administrative în desfășurarea normală a mecanismelor de piață concurențială prin care energia electrică este licitată în mod competitiv și transparent. Prin emiterea ordinului contestat, autoritatea intimată s-a aflat în exercitarea unui drept de apreciere care i-a fost conferit de legiuitor într-o marjă cu limite foarte largi, fiind corect argumentul instanței de fond în sensul că opțiunea legiuitorului de a adopta o reglementare sau alta ține de politici legislative și trebuie să fie în conformitate cu dispozițiile Uniunii Europene în materie. Cum recurentele-reclamante nu au făcut proba neconformității cu dispozițiile legale europene și nici cu dispozițiile legale interne cu forță juridică superioară, se impune concluzia instanței de fond cu privire la legalitatea ordinului contestat. Instanța de control judiciar reține că actul administrativ contestat nu instituie o discriminare între participanții la piața de energie electrică, întrucât, conform art. 3 din Regulament, dispozițiile actului normativ se aplică titularilor de licență de producere/furnizare/transport/distribuție din sectorul energiei electrice, precum și operatorului pieței centralizate a contractelor bilaterale de energie electrică - OPCCB. De altfel, așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond, recurentele-reclamante nu au indicat în concret care ar fi dispozițiile din ordin considerate ca fiind nelegale, neputând fi validată teza invocată de către acestea, câtă vreme Regulamentul se aplică tuturor participanților la piața de energie electrică. Împrejurarea că producătorii de energie electrică din surse regenerabile trebuie să încheie contracte de valori fixe și constante nu reprezintă un argument de nelegalitate a ordinului contestat, având în vedere că respectivul ordin se aplică tuturor titularilor de licență de producție de energie electrică. Nefondate sunt și criticile referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 21/1996 în sensul că prin impunerea obligației de a determina profitul zilnic de livrare al energiei electrice livrate, având posibilitatea de a alege între: livrarea în bandă constantă, livrarea la putere constantă, la ore de vârf de sarcină, respectiv livrarea la putere constantă, la gol de sarcină se generează distorsiuni ale concurenței de piața producerii și furnizării de energie electrică, întrucât recurentele-reclamante invocă o simplă ipoteză dar nu o critică punctuală de nelegalitate, în condițiile în care niciun participant de pe piața de energie electrică nu știe cu precizie cât va produce sau cât va consuma la un anumit moment în viitor (inclusiv cei pe bază de surse regenerabile). Se impune a se preciza faptul că, în preambulul Directivei nr. 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, la pct. (60), se precizează că în cazul în care energia electrică din surse regenerabile de energie este integrată pe piața la vedere, prin accesul garantat se asigură că toată energia electrică vândută și subvenționată beneficiază de acces la rețeaua electrică. Prin urmare, Directiva are în vedere chiar vânzarea integrală a energiei electrice din surse regenerabile pe piețele pe termen scurt (piața la vedere) ca și condiție pentru accesul garantat, fără a considera aceasta o discriminare față de producătorii respectivi, cu atât mai puțin nu s-ar putea considera ca fiind o discriminare în sensul Legii nr. 21/1996. Critica vizând încălcarea obiectivelor stabilite prin Tratatul privind Uniunea Europeană prin standardizarea excesivă a elementelor pieței centralizate de energie este, de asemenea nefondată, întrucât pe de-o parte, recurentele-reclamante nu motivează în concret nelegalitatea reglementării sub aspectul împiedicării desfășurării liberei concurențe, iar pe de altă parte, liberalizarea pieței invocată de către recurentele-reclamante nu înseamnă tranzacționare fără nicio regulă. În acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că regulamentul contestat, prin reglementarea celor trei modalități de tranzacționare a energiei electrice respectă principiile reglementate de art. 23 din Legea nr. 123/2012 cu referire la funcționarea pieței concurențiale. Potrivit principiilor cuprinse în Legea nr. 123/2012, energia electrică are nevoie de un cadru de tranzacționare specializat, monitorizat de autorități competente, la nivelul unor opratori care se supun legislației naționale și europene, un mediu de piață concurențial fiind asigurat de concurența între cât mai mulți participanți la piață. Reglementarea modalităților de tranzacționare și obligativitatea utilizării unor contracte-cadru, nu constituie argumente în sensul nelegalității ordinului contestat, de vreme ce legiuitorul are libertatea de a folosi tehnica legislativă privitoare la contractele-cadru sau contractele standard din perspectiva C. civ. În fine, și criticile referitoare la afectarea îndeplinirii obiectivelor de mediu asumate de România sunt apreciate ca nefondate, întrucât prin adoptarea Ordinului nr. 78 nu se aduce atingere principiului promovării utilizării resurselor noi și regenerabile de energie, producătorii de energie electrică din surse neregenerabile nefiind discriminați, conform considerentelor sus arătate. Concluzionând cu privire la aspectele analizate, Înalta Curte reține că actele administrative contestate au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative, fiind date tocmai în aplicarea dispozițiilor legale anterior citate, adică în executarea unei reglementări primare, a unui act normativ superior care, la rândul său transpune Directiva nr. 2009/72 CE privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul formulat de A. SE, B. SRL și C. SRL împotriva sentinței nr. 652 din 9 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.