ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2035/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 30 decembrie 2013, sub nr. x/35/2013, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. 58765/G/II/11.12.2013, întocmit de pârâtă, cu obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată. Prin cererea completatoare depusă la data de 20 martie 2014, reclamantul a solicitat și obligarea pârâtei la publicarea dispozitivului sentinței ce se va da în dosar, pe pagina principală a site-ului de internet al Agenției Naționale de Integritate, pentru o perioadă de două săptămâni, sub sancțiunea unei amenzi apreciate de instanță.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 173/CA din 02 octombrie 2014, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea precizată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței nr. 173/CA/02.10.2014, a formulat recurs reclamantul A., solicitând, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 483 și urm. din C. proc. civ., republicat, admiterea recursului și casarea sentinței civile recurate, cu consecința admiterii acțiunii așa cum a fost formulată. În esență, invocând motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 (indicat în mod eronat pct. 2), respectiv când instanța a dat o hotărâre cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, recurentul-reclamant a susținut că prima instanță a interpretat în mod eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, prin asimilarea unor situații nereglementate expres de legiuitor și adăugarea nepermisă la conținutul normei. Sub acest aspect, reclamantul a precizat că societatea C. Satu Mare S.A. nu este o societate de interes local, ci o societate de interes zonal, astfel cum este precizat în art. 2 alin. (2) din Actul constitutiv al societății, iar reprezentarea unității administrativ-teritoriale s-a realizat cu titlu gratuit, fiind obligat potrivit Legii administrației publice locale nr. 215/2001 să se ocupe și să rezolve problemele comunei. Recurentul-reclamant a solicitat să se aibă în vedere și Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, în sensul că este indicat ca primarul să reprezinte interesele unității respective în anumite structuri de interes exclusiv public. Instanța de fond nu a luat în considerare nici faptul că recurentul-reclamant nu a participat la nicio ședință AGA din cadrul societății C. Satu Mare S.A. Totodată, prima instanță nu s-a pronunțat și nu a analizat presupusa stare de incompatibilitate în care s-a aflat în perioada 21.02.2011 - 23.04.2013, deoarece a reprezentat comuna Porumbești în cadrul Adunării Generale a societății B. S.R.L. și a avut calitatea de Primar al Comunei Porumbești. A menționat recurentul-reclamant că societatea B. S.R.L. a fost înscrisă la Registrul Comerțului în data de 02.12.2013, neputându-se reține, în aceste condiții, o stare de incompatibilitate la o societate care nu exista din punct de vedere juridic în perioada vizată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul instanței de recurs la data de 27.02.2015, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat. Reluând argumentele care au dus la evaluarea stării de incompatibilitate, intimata consideră sentința de fond ca fiind legală și temeinică. Sub aspectul inexistenței stării de incompatibilitate ca urmare a faptului că societatea C. Satu Mare S.A. este o societate de interes zonal, și nu o societate de interes local, intimata-pârâtă consideră că starea de incompatibilitate nu este înlăturată de caracterul regional al serviciilor prestate de societate. Această interpretare este în concordanță cu dispozițiile art. 87 din Legea nr. 161/2003, art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 51/2006, art. 3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 și Legii nr. 31/1990. În mod corect instanța de fond a înlăturat ca fiind irelevante susținerile recurentului referitoare la faptul că nu a obținut vreun folos material, în calitate de reprezentant al Comunei Porumbești, starea de incompatibilitate nefiind condiționată de existența vreunui interes personal al persoanei evaluate. De asemenea, intimata apreciază că în mod temeinic a respins instanța de fond susținerile recurentului-reclamant referitoare la faptul că nu a participat efectiv la ședințele AGA, delegând pe viceprimar, întrucât delegarea atribuțiilor către o altă persoană a fost posibilă tocmai în virtutea deținerii calității de reprezentant în AGA. Cât privește inexistența stării de incompatibilitate cu privire la deținerea calității de reprezentant al comunei Porumbești în Adunarea Generală a Asociaților societății B. S.R.L., se arată că societatea a fost înființată în anul 2011, prin Hotărârea Consiliului Local Porumbești, ocazie cu care recurentul A. a fost desemnat ca reprezentant al UAT Porumbești în cadrul AGA. Acesta a fost înlocuit din funcția de reprezentant abia la data de 23.04.2013, astfel încât, în perioada 21.02.2011 - 23 aprilie 2013 recurentul s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 09 noiembrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 05 aprilie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat, urmând a fi admis pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Recursul declarat de reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., a vizat, în esență, greșita reținere, de către prima instanță, a stării de incompatibilitate ce a fost identificată de intimata-pârâtă ANI în Raportul de evaluare nr. x/11.12.2013, ivită prin cumulul funcției de primar al Comunei Porumbești, județul Satu/Mare, cu cea de reprezentant al U.A.T. Porumbești în Adunarea generală a acționarilor din cadrul societăților C. Satu Mare S.A. și B. S.R.L. Identitatea de regim juridic a celor două societăți la care s-a identificat participarea persoanei verificate în calitate de reprezentant al U.A.T-ului în care deține funcția de primar determină aceeași analiză pentru entitățile în raport de care, în situația reglementată de prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, s-a reținut prin actul administrativ contestat starea de incompatibilitate reglementată de acest text normativ. Potrivit prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, "funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: […] f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național", incidența acestei stări de incompatibilitate fiind determinată, în evaluarea intimatei-pârâte ANI, confirmată de prima instanță, de deținerea, de către persoana verificată, în perioada 16.12.1010 - 26.06.2013, a calității de primar al comunei Porumbești cu cea de reprezentant al UAT Porumbești în adunarea generală a acționarilor societății C. Satu Mare S.A., iar în perioada 21.02.2011 - 23.04.2013, a calității de primar al aceleiași comune și reprezentant al UAT Porumbești, județul Satu Mare, în adunarea generală a acționarilor Societății B. S.R.L. Prima instanță a stabilit că C. Satu Mare S.A. este un operator regional care își desfășoară activitatea potrivit Legii nr. 51/2006 și Legii nr. 241/2006, fiind înființată, în conformitate cu actul constitutiv, de 43 de unități administrativ-teritoriale. A reținut, însă, că această societate este de interes local, chiar dacă este organizată la nivel regional, motiv pentru care a constatat legalitatea și temeinicia raportului de evaluare în privința situației de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. În jurisprudența Înaltei Curți, s-a reținut că nu există situație de incompatibilitate în sensul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în ipoteza în care primarul/viceprimarul este reprezentantul unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a unui operator regional de utilități publice în sensul art. 2 lit. g1) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată (Deciziile nr. 163/2015, nr. 431/2015, nr. 432/2015, nr. 473/2015). Totodată, în ședința judecătorilor secției din 4 mai 2015, a fost adoptată soluția de principiu în sensul jurisprudenței reprezentate de Decizia nr. 163/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, conform căreia "primarul care deține calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a acționarilor a unui operator regional care asigură furnizarea sau prestarea serviciului ori activități de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, nu se află în situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003". În concordanță cu jurisprudența consolidată a Înaltei Curți, anterior menționată, se constată că regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale sunt reglementate prin Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare. Acest act normativ prevede, la art. 11, că două sau mai multe unități administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele competențelor autorităților lor deliberative și executive, să coopereze și să se asocieze în condițiile legii, formând asociații de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice. Cadrul juridic și instituțional al înființării, organizării și funcționării serviciilor comunitare de utilități publice este reglementat de Legea nr. 51/2006, republicată, în care sunt definite și noțiunile "asociație de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice" și respectiv "operator regional". Astfel, în înțelesul legii, asociația de dezvoltare intercomunitară are ca obiectiv înființarea, organizarea, reglementarea, finanțarea, exploatarea, monitorizarea și gestionarea în comun a serviciilor de utilități publice furnizate/prestate pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale membre, precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice de interes zonal ori regional destinate înființării, modernizării și/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilități publice aferente acestor servicii. Același act normativ definește termenul de "operator regional" ca fiind operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unora sau al tuturor unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, care asigură furnizarea/prestarea acestora pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcționarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente acestora, precum și implementarea programelor de investiții publice de interes zonal sau regional destinate înființării, modernizării și/sau după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii, realizate în comun în cadrul asociației. De esența funcționării operatorului regional este, așadar, gestionarea prin delegare a serviciului de furnizare apă și canalizare în mod eficient și la aceeași parametri calitativi tuturor membrilor asociației și nu în funcție de aportul acestora, interesul fiind unul comun regional nefragmentabil și mai ales nesubordonat intereselor locale pe care unul sau altul dintre membrii asociați l-ar putea avea. Toate aceste atribuții ale operatorului regional Societatea C. Satu Mare S.A. demonstrează lipsa trăsăturilor caracteristice unei societăți de interes local și existența celor specifice unei entități însărcinate cu îndeplinirea unui serviciu public, anume gestionarea serviciilor de alimentare cu apă și de canalizare prin delegarea serviciilor conform contractului de delegare. Scopul organizării societății este acela de a facilita accesarea de către autoritățile publice a fondurilor europene în condiții specifice stabilite de către organismele europene abilitate, dar și gestionarea în comun a serviciilor de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ teritoriale membre precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice de interes zonal sau regional destinate înființării modernizării și/sau și dezvoltării după caz a sistemelor de utilității publice aferentă acestor servicii. În consecință, Societatea C. Satu Mare S.A., ca operator regional, activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unități administrativ-teritoriale ce are calitate de acționar. Și în privința societății B. S.R.L., din ale cărei acte constitutive se reține că scopul asociației este acela de a "înființa, organiza, reglementa, finanța, exploata, monitoriza și gestiona în comun serviciul de salubrizare pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale membre, precum și acela de a realiza în comun unele proiecte de investiții publice de interes zonal sau regional, destinate înființării, modernizării și/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilități publice aferente Serviciului pe baza strategiei de dezvoltare a acestuia", reține Înalta Curte, pentru identitate de argumente cu cele arătate în analiza societății C. Satu Mare S.A., că are un caracter regional, activând într-o arie teritorială ce depășește limita zonală a fiecărei unități administrative membre a asociației. Față de cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că s-a reținut în mod greșit legalitatea raportului de evaluare, întrucât în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local. Nu pot fi primite apărările pârâtei-intimate ANI, în sensul că termenul local include orice entitate care nu este reprezentativă la nivel național, statutul de operator regional al societății depășind sfera interesului local. Textul de lege nu se referă și la calitatea de reprezentant într-o societate de interes regional și, fiind o normă care restrânge exercițiul unor drepturi, este de strictă interpretare, aplicându-se numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, în raport de prevederile art. 496 alin. (1) și (2) C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinței civile nr. 173/CA/2014 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, pe care o va casa și, rejudecând cauza, va admite acțiunea în parte acțiunea în contencios administrativ, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, dispunând anularea Raportului de evaluare nr. 58765/G/II/11.12.2013, emis de ANI, respingând restul pretențiilor solicitate ca neîntemeiate. În raport de prevederile art. 451 alin. (1) C. proc. civ., urmează a fi obligată intimata-pârâtă ANI la plata către recurentul-reclamant A. a sumei de 1650 RON, cu titlul de cheltuieli de judecată pentru fond și recurs, reprezentând taxe de timbru și onorariul cuvenit apărătorului ales, dovedite prin chitanțele depuse la dosar.