ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5444/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea în contencios înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin declinare de la Curtea de Apel Constanța, la data de 26 august 2016 sub nr. de mai sus, reclamantul Municipiul Constanța a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, A. și Societatea Electrocentrale Constanța SA, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea în parte a Deciziei nr. 2424 din 26 noiembrie 2015 emise de Președintele ANRE, privind aprobarea prețurilor reglementate pentru energia termică livrată în anul 2016 din centrala B. aparținând Societății Electrocentrale Constanța SA, în ceea ce privește prețul pentru energia termică destinată consumului populației (consumatorii casnici); Suspendarea în parte a Deciziei nr. 2424 din 26 noiembrie 2015 în ceea ce privește prețul pentru energie termică destinată consumului populației, până la soluționarea definitivă a cauzei; cu cheltuielile de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar

Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 318 pronunțată în data de 6 februarie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei de interes, ca neîntemeiate, respingând, totodată, ca neîntemeiată și acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul MUNICIPIUL CONSTANȚA, în contradictoriu cu pârâții AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI, A. și SOCIETATEA ELECTROCENTRALE CONSTANȚA SA.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinței nr. 318 din data de 6 februarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal recurentul-reclamant MUNICIPIUL CONSTANȚA a formulat recurs, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În susținerea recursului recurentul a menționat, în esență, că instanța de fond s-a aflat în eroare, deoarece aceasta, în mod greșit, a reținut că municipiul a solicitat anularea Deciziei nr. 2424/2015 pentru motive de nelegalitate ce vizau calcularea prețului de referință, în realitate, prima critică a Municipiului Constanța a vizat faptul că intimata ANRE nu și-a motivat decizia de a se raporta la prețul de referință și nu la prețul intern de producție al energiei termice al Electrocentrale Constanța.

Precizează că într-adevăr, atunci când prețul intern de producție al energiei termice depășește prețul de referință, urmează a se utiliza acesta din urmă. Or, întrucât intimata a înțeles să se raporteze la prețul de referință, aceasta trebuia să își motiveze opțiunea, respectiv să indice care este prețul de producție, precum și calculele în urma cărora s-a ajuns la această valoare. Numai în aceste condiții puteau fi îndeplinite cerințele de transparență în procedura decizională, iar actul administrativ ar fi fost emis în condiții legale.

De altfel, considerentele instanței de fond cu privire la dispozițiile normative prin care se stabilește prețul de referință și la valoarea finală a acestuia, exceda cadrului procesual, deoarece Municipiul Constanța nu a contestat acest preț și nici actele normative care au condus la stabilirea acestuia.

Cea de-a doua critică formulată de către Municipiul Constanța s-a întemeiat pe împrejurarea că prețul reglementat pentru energia termică se determină ca fiind suma dintre prețul intern de producție sau prețul de referință - atunci când prețul intern de producție îl depășește pe acesta din urmă - și prețul pentru pompare și prețul de transport.

Or, în cuprinsul Referatului de Aprobare nu este indicată modalitatea prin care s-a stabilit că prețul de pompare este de 4,78, iar prețul de transport este de 32,58. Lipsa oricăror mențiuni cu privire la determinarea acestor două componente ale prețului energiei termice, impune în mod invariabil anularea actului administrativ atacat, ca nemotivat.

Se mai susține că Sentința Recurată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 244 C. proc. civ. - Motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Prin încheierea pronunțată la data de 19 ianuarie 2017, care face corp comun cu sentința recurată, instanța de fond a declarat terminată cercetarea judecătorească și a dat părților cuvântul pe fondul cauzei. Soluția dispusă contravine prevederilor art. 244 alin. (1) C. proc. civ., instanța fiind obligată potrivit acestora să stabilească un nou termen de judecată pentru susținerea concluziilor pe fondul cauzei.

Un asemenea demers ar fi fost cu atât mai necesar, cu cât la termenul din data de 19 ianuarie 2017 intimata C. a depus în ședință publică un set voluminos de înscrisuri, un exemplar după acestea fiind comunicat și reprezentantului convențional al municipiului. înscrisurile depuse au fost relevante pentru soluționarea cauzei, instanța de fond întemeindu-și soluția pronunțată pe acestea.

Recurenta arată că, pentru a lua la cunoștință de conținutul documentelor depuse în ședință publică, a solicitat acordarea unui nou termen de judecată, solicitare care însă a fost respinsă de către instanță, aceasta apreciind că amânarea pronunțării ar fi o măsură adecvată să compenseze refuzul de a amâna judecarea cauzei.

Un alt motiv de recurs invocat se referă la împrejurarea că sentința recurată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 233 alin. (1) lit. j) C. proc. civ. și a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În legătură cu această critică, s-a susținut că, sub aspectul soluției pronunțate asupra probelor solicitate, încheierea din 19 ianuarie 2017 nu este motivată, deoarece a fost solicitată proba cu expertiza, aceasta fiind concludentă pentru a se stabili metoda de calcul folosită de intimata ANRE atunci când a modificat prețurile pentru energia termică. în lipsa unei minime motivări a actului administrativ atacat, proba cu expertiza tehnică era singurul mijloc pentru a verifica dacă prețul final al energiei a fost calculat în mod corect, respectiv dacă prețul de pompaj și prețul de transport au fost, la rândul lor, stabilite în mod corect.

Recurenta apreciază că din încheierea de ședință din data de 19 ianuarie 2017 nu rezultă care au fost considerentele avute în vedere de către instanță atunci când a respins proba cu expertiza, singurul aspect menționat fiind acela că proba nu ar fi utilă și concludentă soluționării cauzei. Or, lipsa oricărui motiv în susținerea soluției dispuse conduce la o încălcare flagrantă a obligației instituite prin art. 233 alin. (1) lit. j) C. proc. civ. Totodată, aceasta reprezintă și o încălcarea a dreptului municipiului la un proces echitabil.

Cu referire strictă la nerespectarea obligației de a motiva hotărârea prin care au fost respinse probele solicitate, recurenta indică elemente de doctrină și reamintește că în practica instanțelor de judecată s-a reținut nelegalitatea acestora.

În ceea ce privește respingerea probei cu expertiza, soluția pronunțată de către instanță este nelegală, proba fiind utilă, pertinentă și concludentă soluționării cererii. Necesitatei administrării acestei probe rezidă în specificul împrejurărilor care au condus la naștere: raportului juridic conflictual, și anume majorarea prețurilor reglementate pentru energia termică aprobată de intimata C. Având în vedere caracterul strict specializat al procedurilor prin care se stabilesc și se adoptă prețurile pentru energia termică era necesară administrarea probei cu expertiza, tocmai pentru a se stabili daci prețurile adoptate de către intimată au fost calculate potrivit Metodologiei.

Recurenta menționează că administrarea acestei probe mai era impusă și de alte două circumstanțe. Pe de o parte, ac administrativ atacat nu cuprinde nici o mențiune cu privire la modalitatea în care s-a ajun prețurile adoptate, ci doar o trimitere sumară către dispozițiile cuprinse în Metodologie ș: O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglement în Domeniul Energiei. Aceste mențiuni sumare, mai ales fără a se indica exact prevederile normative din cuprinsul Metodologiei, nu sunt de natură să ofere transparență procesului decizional și nici nu garanta că prețurile pentru energia termică au fost adoptate și calculate conform legii mod corect.

Pe de altă parte, faptul că intimata ANRE a depus ulterior, în ședință publică, Referat Aprobare prin care indică modalitatea în care s-a ajuns la sumele menționate în Decizia nr. 2424/2015 nu este suficient pentru a se dovedi corectitudinea acestor sume, de vreme ce menționat nu cuprinde veritabile calcule, ci doar indică unele formule de calcul și valorile finale în plus, acest înscris nu are un număr de înregistrare și nu este în nici menționat în actul administrativ atacat, astfel încât să se prezume că a stat la baza Deciziei nr. 2424 din 26 noiembrie 2015.

Or, în condițiile în care Municipiul Constanța a invocat încălcarea normelor cuprinse în Metodologie cu privire la modalitatea de stabilire a prețurilor energiei termice și având în vedere caracterul strict specializat al acestui domeniu se impunea consultarea unei opinii de specialitate.

Totodată, prin respingerea probei cu expertiza, instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală prin încălcarea dispozițiilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil, raportat la sfera dreptului la egalitate de arme. Câtă vreme intimata este autoritatea care emite decizii și ordine prin care reglementează domeniul energiei, aceasta are în subordine persoane cu cunoștințe de specialitate în acest domeniu, spre deosebire de instanța de fond și de municipiu, instituții care nu dețin asemenea informații sau cunoștințe.

Prin proba cu expertiza solicitată de către Municipiul Constanța se urmărea determinarea celorlalte două componente ale prețului final pentru energia termică și anume prețul de pompaj și prețul de transport. Pentru cele două prețuri indicate, Referatul de Aprobare nu conține nici o precizare din care să rezulte cum s-a ajuns la tariful de 4,78, respectiv de 32,58, fiind doar indicate aceste cifre.

Lipsa oricărei motivări la nivelul Deciziei nr. 2424/2015, precum și lipsa unor mențiuni cu privire la modalitatea de stabilire a costurilor justificate cu energia termică consumată pentru pompele din rețeaua de termoficare și a costurilor justificate aferente rețelei de transport, raportate la energia termică produsă și livrată sub formă de apă fierbinte din centrală, impunea admiterea probei cu expertiza tehnică având drept obiectiv determinarea celor două componente antereferite. Această probă era singurul mijloc apt pentru justa soluționare a cauzei.

În absența acestei expertize, nu se poate determina dacă tarifele medii utilizate (de 4,78 și 32,58) au fost stabilite raportat la energia termică produsă sau la energia termică efectiv livrată sub formă de apă fierbinte. De altfel, Decizia nr. 2424/2015 nu conține nici o referință cu privire la cantitatea de energie termică produsă/efectiv livrată, prin urmare nu se pot verifica nici măcar dacă operațiunile matematice de împărțire pentru stabilirea costului/MWh sunt corecte.

Pe un alt palier de critică s-a susținut că sentința recurată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, art. 31 alin. (2) din Constituția României, a prevederilor din Legea nr. 325/2006 și din Legea nr. 123/2012 referitoare la principiul transparenței, a Directivei 2009/72/CE și a Regulamentului nr. 1952/2016 - Motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Din această perspectivă, recurenta apreciază că în mod nelegal și contrar prevederilor indicate anterior, instanța de fond a reținut că actul administrativ atacat ar fi motivat, având în vedere că Decizia nr. 2424/2015 nu conține o motivare concretă a măsurii dispuse, fiind lipsit de relevanță faptul că în preambulul acesteia sunt inserate norme legale ce sunt aplicabile activității ANRE. Dincolo de indicarea temeiurilor de drept ce au determinat adoptarea Deciziei, emitentul era ținut să aplice în mod concret aceste norme și să arate, din punct de vedere faptic, raționamentul pentru care s-a ajuns la emiterea Deciziei. Altfel spus, dincolo de temeiurile de drept invocate, emitentul actului de autoritate contestat era ținut să motiveze raționamentul de oportunitate pentru care se impune emiterea Deciziei.

În opinia recurentei, raportat la motivarea sentinței recurate, instanța de fond a tins spre acoperirea neregulilor actului atacat. Astfel, au fost citate o serie de prevederi legale cuprinse în Metodologie, însă acestea urmau a fi utilizate în vederea stabilirii prețului de referință. Or, după cum rezultă cu evidență din considerentele expuse anterior, municipiul nu a contestat modalitatea de stabilire a prețului de referință. Ceea ce a fost atacat a reprezentat-o împrejurarea ca Decizia nr. 2424/2015 nu motivează de ce a fost utilizat prețul de referință și nu prețul intern de producție al Electrocentrale Constanța și, în subsidiar, de ce nu a fost indicată modalitatea prin care au fost stabilite prețurile de pompaj și de transport.

Cu toate că instanța a menționat că prețurile aprobate prin Decizia nr. 2424/2015 sunt "în mod cert rezultatul unor calcule efectuate de către ANRE, o asemenea susținere este nelegală, nefiind dovedită de către intimați, iar indicarea Referatului de Aprobare nu poate complini lipsurile Deciziei nr. 2424/2015, astfel cum în mod nelegal a apreciat instanța de fond.

Se apreciază, în primul rând, că simpla existență a unor dispoziții care indică modul de calcul al prețurilor pentru energia termică nu este suficientă pentru ca un act administrativ să fie într-adevăr motivat, cu atât mai mult cu cât acestea nu își găsesc aplicabilitatea în prezenta cauză.

În al doilea rând, în cuprinsul Deciziei nr. 2424/2015 nu sunt indicate decât cu titlu general actele normative care au stat la baza emiterii acesteia. De altfel, normele juridice invocate de către instanța de fond cuprind numai formule de calcul generice, revenind în sarcina autorităților competente aplicarea în concret a acestora.

Or, pentru a putea verifica dacă un calcul matematic este corect, trebuie să cunoaștem formula de calcul, variabilele și constantele avute în vedere de către comisia care a analizat cererea de majorare formulată de Electrocentrale Constanța. Nici un înscris prezentat de ANRE (aici fiind inclus chiar și Referatul de Aprobare), cu atât mai puțin actul administrativ atacat, nu conține vreo referință cu privire la modul în care au fost determinate cele două componente ale prețului.

În plus, din Referatul de Aprobare nu reiese care este costul intern de producție și dacă este mai mare decât prețul de referință aprobat prin Ordinul nr. 156/2015, astfel încât și se justifice calcularea prețului total prin raportare la prețul de referință și nu la costul intern de producție.

În ceea ce privește aceste variabile de calcul, este evident că simpla menționare a dispozițiilor legale nu este suficientă, deoarece numai autoritatea emitentă a Deciziei nr. 2424/2015 ne putea indica valoarea acestora și modalitate de calcul.

Un alt aspect care trebuia avut în vedere și care a fost nesocotit de către instanța de fond este acela că din conținutul Deciziei nr. 2424/2015 nu reiese că prețul este compus din 3 componente. Având în vedere că serviciul de producere și livrarea a energiei termice este o activitate de interes public național ce constituie și monopol de interes strategic, se impunea ca prin act administrativ atacat să se efectueze o prezentare a modalității de calcul a prețurilor, astfel încât orice persoană interesată să poată aprecia dacă actul de autoritatea a fost emis cu respectarea dispozițiilor legii și dacă apare ca fiind oportună atacarea acestuia în justiție.

Or, din cuprinsul Deciziei nr. 2424/2015 nu reiese care a fost algoritmul parcurs de către intimată la momentul adoptării actului administrativ, împrejurări asupra cărora nici Referatul de Aprobare nu oferă lămuriri suficiente. în aceste condiții, trimiterile repetate pe care instanța de fond le face către Referatul de Aprobare nu sunt de natură a acoperi viciile actului de autoritate atacat.

Instanța de fond a susținut că un act administrativ poate fi motivat și prin acte care fac corp comun cu acesta. Deși teza de la care instanța de fond a pornit este una corectă, interpretarea dată de aceasta este una nelegală.

Simpla existență a unor alte documente care fac corp comun cu actul administrativ nu este suficientă, prin sine însăși, pentru a înlătura obligația de motivare. Astfel, se impune în continuare ca actul de autoritate să fie motivat însă, împrejurările care au determinat emiterea acestuia pot să fie prezentate de o manieră sumară, urmând a fi indicat că pentru o prezentare ad largo să se consulte un anumit document care face corp comun cu actul administrativ.

Or, solicită instanței de recurs să constate că nici una dintre aceste obligații nu a fost respectată la momentul emiterii Deciziei nr. 2424/2015, actul de autoritate nu cuprinde nici măcar o motivare sumară și nu se face trimitere în cuprinsul acestuia la Referatul de Aprobare. Din această perspectivă rezultă caracterul nelegal al Sentinței Recurate, deoarece aceasta a fost pronunțată cu greșita aplicare a legii.

Mai precizează recurenta că prin Referatul de Aprobare depus de ANRE a fost devoalat faptul că prețul de producere a fost stabilit la nivelul prețului de referință, însă considerentele acestei decizii au rămas în continuare neclare pentru că:

Lipsește de la dosar analiza efectuată de Serviciul Prețuri, Tarife și Monitorizare Cogenerare (SPTMS), indicată în referat la pag. 5, în urma căreia s-a decis aplicarea prețului de referință, întrucât (probabil) este mai mic decât prețul de producție stabilit prin aplicarea formulelor de calcul;

Nu se cunoaște care ar fi fost prețul de calcul pentru energia termică produsă și livrată în capacitățile de producere separată, astfel că nu putem să verificăm dacă acesta este mai mare decât prețul de referință, justificându-se astfel aplicarea prețului de referință.

Aceste aspecte echivalează cu o motivare insuficientă, împrejurare care, potrivit practicii Curții Europene de Justiție, echivalează la rândul său cu nelegalitatea actului administrativ. Dat fiind că Sentința Recurată oferă o soluție contrară celor statuate de către Curte Europeană de Justiție, aceasta este nelegală.

Intimata a depus la dosarul cauzei un referat de aprobare privind preturile reglementate pentru energia termică livrată în anul 2016 din centrala B. aparținând societății Electrocentrale Constanța SA, document fără număr de înregistrare și fără dată, susținând, în mod netemeinic, că acesta reprezintă motivarea Deciziei nr. 2424/2015, iar instanța de fond în mod nelegal a validat aceste susțineri ale intimatei.

Or, în condițiile în care autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora, în condițiile în care deciziile acestor autorități sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, nu se poate susține că este permisă absența motivării explicite a actului administrativ atacat.

A mai arătat recurenta că Sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea principiului transparenței, întrucât lipsa motivării Deciziei nr. 2424/2015 conduce în mod invariabil la încălcarea principiului transparenței, dat fiind că nu există elemente de natură a permite verificarea legalității actului administrativ sub aspectul modului de calcul al prețului pentru energia termică.

În consecință, întrucât Decizia nr. 2424/2015 a fost emisă cu încălcarea legii și inclusiv a principiului transparenței, iar prin Sentința Recurată a fost respinsă cererea de chemare în judecată, rezultă că însăși Sentința Recurată a fost pronunțată cu nesocotirea principiului transparenței.

Recurenta indică pe larg în recursul său normele legale ce reglementează principiul transparenței și concluzionează că, după cum se poate observa, Decizia nr. 2424 din 26 noiembrie 2015 nu conține o motivare concretă (în fapt și în drept) a măsurii dispuse, lipsind cu desăvârșire raționamentele care au condus la necesitatea emiterii sale în forma respectivă. În aceste condiții, nefiind cunoscute nici rațiunile concrete ale adoptării Deciziei și nici aspecte privind costurile care au stat la baza stabilirii prețurilor și tarifelor, este evident că nu a fost respectat principiul transparenței.

Din punctul de vedere al recurentei, sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea principiului accesibilității prețurilor pentru consumatori, deoarece câtă vreme nu s-a recunoscut temeinicia demersului judiciar promovat de către municipiu și s-a păstrat un act administrativ care nu îndeplinește minime condiții de legalitate este evident că sentința a fost pronunțată cu încălcarea legii, respectiv a principiului accesibilității prețurilor pentru consumatori.

Se mai susține că prin sentința recurată a fost validat excesul de putere săvârșit de intimata ANRE la momentul emiterii Deciziei nr. 2424/2015, încălcarea principiului protejării interesului public, dată fiind lipsa motivării Deciziei nr. 2424/2015 ce a condus la realizarea unui veritabil exces de putere, care ar fi trebuit cenzurat de către instanța de fond.

Imposibilitatea de a verifica cum a fost exercitat dreptul de apreciere al autorității emitente coroborat cu încălcarea drepturilor Municipiului Constanța de a folosi resursele bugetului local în mod eficient și transparent, conturează excesul de putere al ANRE. Având în vedere excesul de putere săvârșit de ANRE cu prilejul emiterii Deciziei nr. 2424/2015 ca urmare a nemotivării acestui act a fost încălcat și principiul prevalentei interesului public. Nu trebuie trecut cu vederea că efectele actului administrativ atacat se vor răsfrânge direct atât asupra consumatorilor la nivelul Municipiului Constanța, cât și asupra sa.

Prin urmare, aplicând acest principiu la nivelul situației de față, se poate observa cu ușurință faptul că interesul consumatorilor la nivelul Municipiului Constanța prevalează, ei fiind cei care înglobează interesul obștesc și trebuie protejați.

Or, având în vedere și aspectele expuse anterior în cuprinsul prezentei referitor la stabilirea prețurilor, este evident că majorarea prețului la energie termică, aprobată prin Decizia nr. 2424/2015 contravine interesului public general. întrucât, prin sentința recurată s-a validat practic acest act administrativ nelegal, aceasta a fost pronunțată cu încălcarea principiului antereferit.

Prin emiterea Deciziei contestate se ajunge la o finalitate contrară, în sensul că, în loc să se asigure ajungerea agentului termic la populație, aceasta va conduce în mod iminent la dezechilibre majore în piață, la incapacitate de plată și supra îndatorare a populației. Astfel, majorarea costului la producător a generat cheltuieli suplimentare pentru distribuitor - RADET Constanța - și pentru municipalitate, ca urmare a creșterii diferenței dintre tariful de distribuție și prețului local de facturare către populație.

În final s-a precizat că sentința recurată a fost pronunțată cu greșita aplicare și interpretare a Metodologiei, iar motivarea instanței este nelegală, în condițiile în care recurentei îi era imposibil să indice în concret normele nesocotite la emiterea actului de autoritate, de vreme ce acesta nu este motivat. Avem de a face așadar cu o veritabilă probatio diabolica, cu consecința directă a încălcării art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Mai mult, instanța de fond, atunci când a respins apărările cu privire la nemotivarea Deciziei nr. 2424/2015, a făcut trimitere la Referatul de Aprobare, act cu caracter ocult, care nu a fost cunoscut de către municipiu și la care nici nu s-a făcut trimitere în actul de autoritate atacat.

Suplimentar, indică instanței de control judiciar că și în măsura în care s-ar trece peste aceste aspecte, pentru a se determina, în concret, dacă dispozițiile cuprinse în Metodologie au fost sau nu respectate, se impunea admiterea probei cu expertiza. în aceste condiții, o persoană având cunoștințe de specialitate putea indica dacă calculele efectuate în Referatul de Aprobare sunt corecte și dacă acest act oferă suficiente informații pentru a se stabili dacă prețurile energiei termice au fost determinate în mod valabil.

La termenul din data de 19 ianuarie 2017, intimata a depus la dosarul cauzei o serie de înscrisuri care au stat la baza emiterii Deciziei nr. 2424/2015, înscrisuri care sunt insuficiente pentru a justifica costurile cu energia electrică necesară pompajului. Se susține că din aceste documente nu reiese care este costul total cu energia electrică folosită exclusiv pentru pompaj și, în lipsa dovezilor privind cantitatea de energie efectiv produsă/livrată, nu se poate verifica costul mediu cu energia electrică. Mai mult, deși în centralizator sunt indicate cheltuieli cu furnizorul D. SA, la dosar a fost depusă o singură factură fiscală din care nu rezultă cantitatea de energie electrică folosită pentru pompaj, ci doar cantitatea de energie electrică totală consumată de intimata Electrocentrale Constanța SA.

În condițiile în care Metodologia prevede în mod expres că prețul reglementat include costul justificat cu energia electrică pentru pompaj și cu rețeaua de transport, lipsa documentelor justificative conturează caracterul nelegal al Deciziei nr. 2424/2015. Cum nici unul dintre aceste aspecte nu a fost analizat prin sentința recurată, rezultă că aceasta a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor cuprinse în Metodologie.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul-reclamant au formulat întâmpinări toți cei trei intimați, ce au solicitat, în esență, respingerea recursului, ca nefondat, urmând a se constata legalitatea sentinței civile recurate.

Prin întâmpinarea formulată, intimate Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a susținut că recurenta-reclamantă, utilizează doar ipoteze de lucru în mod vădii eronate, fără a indica în mod concret care anume prevederi legale au fost încălcate de ANRE, fapt de altfel recunoscut de chiar recurenta-reclamantă prin cererea de recurs, motivând că "municipiului îi era imposibil să invoce în concret normele nesocotite la emiterea actului de autoritate(...) având de a face așadar cu o veritabilă probatio diabolica"

Apreciază intimata că prima critică nu se regăsește în cererea introductivă de instanță ci a fost formulate în calea de atac de MUNICIPIUL CONSTANȚA, respectiv că ANRE "nu și-a motivat decizia de a se raporta la prețul de referință și fiu la prețul intern de producere al energiei termice al Electrocentrale București". Fără să mai dezvolte modul de determinare a prețului, intimata menționează că acesta se realizează conform art. 8 din Metodologie.

În ceea ce privește afirmațiile cuprinse în paragrafele 11 - 12 ale cererii de recurs a MUNICIPIULUI CONSTANȚA, învederează că acestea sunt extrinseci cauzei deduse judecății, neavând nicio legătură cu Metodologia aplicabilă, având în vedere faptul că în cuprinsul metodologici nu există condiționări de genul "atunci când prețul intern de producție al energiei termice depășește prețul de referință, urmează a se utiliza acesta din urmă".

Subliniază că, în Metodologia aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 111/2014, nu există sintagma "preț intern" de producție al energici termice. Prin urmare, intimata nu putea motiva Decizia nr. 2424/2015 cu articole sau sintagme care nu există. În atari circumstanțe simpla însușire a legislației ANRE aplicabile este de natură a elucida neînțelegerile recurentei-reclamante, așa cum în mod corect a reținut instanța de fond: Este indubitabil nepotrivit ca recurenta-reclamantă să califice drept greșită și eronată motivare instanței de fond, când în realitate solicitările MUNICIPIULUI CONSTANȚA nu au la bază legislația ANRE ci, interpretări ale acesteia.

Nici "cea de-a două critică" a MUNICIPIULUI CONSTANȚA nu se regăsește în cererea de judecată, ci este enunțată pentru prima dată în cererea de recurs și anume: "prețul reglementa pentru energia termică se determină ca fiind suma dintre prețul intern de producție sau prețul de referință - atunci când prețul intern îl depășește pe acesta din urmă - fi prețul pentru pompare și prețul de transport".

Așa cum a mai arătat intimata susține că recurenta-reclamantă din necunoaștere sau neînțelegere a legislației aplicabile speței, nu se raportează la Metodologia aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 111/2014, astfel că sintagma preț intern de producție al energiei termice nu se regăsește în legislația ANRE aplicabilă, cum nu se regăsesc nici condiționările de care face vorbire.

Sentința recurată este legală, atât cu privire la legalitatea și temeinicia Deciziei președintelui ANRE nr. 2424 din 26 noiembrie 2015. cât și cu privire la respingerea probei cu expertiză tehnică în specialitatea termo-energetică solicitată, prin încheierea de ședință din data de 19 ianuarie 2017.

Cu privire la proba cu expertiza tehnică judiciară în specialitatea termoenergetică solicitată așa cum rezultă din încheierea de ședință din data de 19 ianuarie 2017, această probă a fost solicitată de către recurenta-reclamantă în subsidiar doar în măsura în care din înscrisurile depuse nu se poate verifica care a fost calculul matematic efectuat de către autoritatea de reglementare atunci când s-a aprobat prețul pentru consumatorii casnici.

Or, așa cum se poate observa din înscrisurile depuse în probațiune, de toate părțile litigante, la dosarul cauzei în raport de dispozițiile legale incidente speței, pentru dezlegarea pricinii cu care a fost investită Curtea de Apel București, nu se impunea a fi realizată o expertiză tehnică judiciară în specialitatea termoenergetică, având în vedere că la determinarea și aprobarea prețului de la art. 1 lit. a) din Decizia nr. 2424/2015 este rezultatul unor calcule efectuate de ANRE, prin aplicarea strictă a prevederilor Metodologiei aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 111/2014 și a Ordinului președintelui ANRE nr. 156/2015, în consecință proba nu era utilă, pertinentă și concludentă soluționării cauzei.

Se menționează că în mod corect instanța de fond "a prezentat în primul rând conținutul prevederilor relevante din cele două Ordine ANRE nr. 111/2014 și nr. 156/2015 pentru a ilustra legătura de dependentă a prețului de referință, a prețului de producere și a celorlalte elemente în stabilirea de către ANRE a prețului reglementat, preț stabilit pentru Electrocentrale Constanța prin Decizia nr. 2424/16 noiembrie 2015 (...).

În continuare, intimata reiterează factorii și formulele de calcul care au concurat la determinarea valorilor prețurilor de referință pentru energia termică produsă și livrată din centrale de cogenerare, care nu beneficiază de scheme de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență așa cum au fost expuși în ședința Comitetului de Reglementare din data de 28 octombrie 2015, în cuprinsul referatului de aprobare privind valorile prețurilor de referință pentru energia termică livrată în SACET din centrale cu unități de cogenerare care nu beneficiază de scheme de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență acest referat a stat la baza aprobării Ordinului președintelui ANRE nr. 156 din 28 octombrie 2015.

Se mai precizează că în mod vădit eronat recurenta-reclamantă invocă că ANRE nu a prezentat nicio "motivare privind circumstanțele economice și tehnice care au stat la baza stabilirii prețurilor " - în Metodologie, precum și în Referatul de aprobare a Deciziei sunt prezentați factorii care au concurat la determinarea valorii prețurilor de referință pentru energia termică produsă și livrată din centrale de cogenerare care nu beneficiază de scheme de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență.

Consideră neîntemeiată susținerea recurentei-reclamante conform căreia ANRE nu a prezentat "măsurile tehnico-economice, administrative, juridice și de orice altă natură, implementate de către SC ... Constanța SA în vederea optimizării costurilor de producție și relevanța acestor măsuri în procesul de eficientizare a activității" - prețurile de referință, pe baza cărora se determină prețurile reglementate, sunt determinate pe baza costurilor pentru producerea energiei termice într-o centrală termică echivalentă, deci într-o centrală cu funcționare eficientă.

Actul administrativ cu caracter individual contestat respectă în totalitate dispozițiile art. 79 alin. (4) lit. a) din Legea energiei electrice nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, recte prețurile stabilite sunt transparente, bazate pe criterii obiective și sunt determinate în baza Metodologiei, unde sunt prevăzute clar formulele și costurile care intră în determinarea prețurilor de referință. Prețurile reglementate pentru anul 2016 au fost determinate pe baza prețurilor de referință aprobate prin ordin al ANRE, la care s-au adăugat costurile justificate unitare cu pompajul și cele aferente rețelei de transport energie termică.

Metodologia de calcul care a stat la baza emiterii Deciziei contestate este Metodologia de stabilire a prețurilor pentru energia termică livrată în SACET din centrale cu unități de cogenerare care nu beneficiază de schema de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență, aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 111/2014. Metodologia conține, așa cum am mai precizat, formulele de calcul și costurile unei centrale termice echivalente cu eficiență ridicată pe baza cărora se stabilește prețul de referință pentru energia termică produsă și livrată în centrale de cogenerare care nu beneficiază de schema de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență. Prin Ordinul președintelui ANRE nr. 156 din 28 octombrie 2015 au fost aprobate valorile prețurilor de referință pentru energia termică livrată în SACET din centrale cu unități de cogenerare care nu beneficiază de scheme de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență.

Ordinul președintelui ANRE nr. 156 din 28 octombrie 2015, care a stat la baza emiterii Deciziei președintelui ANRE nr. 2424 din 26 noiembrie 2015, a fost publicat în Monitorul Oficial al României nr. 818 din 03 noiembrie 2015, iar Decizia președintelui ANRE nr. 2424 din 26 noiembrie 2015, însoțită de Referatul de aprobare, a fost dezbătută și aprobată în ședința Comitetului de Reglementare din data de 26 noiembrie 2015, respectându-se astfel prevederile art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 33/2007.

Mai mult, se arată că în documentația de solicitare a prețurilor reglementate pentru anul 2016 înaintată de Electrocentrale Constanța cu nr. x din 11 septembrie 2016, înregistrată la ANRE cu nr. x din 14 septembrie 2015 și depusă de subscrisa la dosarul de fond odată cu întâmpinarea, sunt cuprinse conform art. 4 alin. (1) din Metodologie, informațiile necesare pentru determinarea costului justificat al energiei electrice consumate pentru pompele din rețeaua de termoficare și costurilor justificate aferente rețelei termice de transport, respectiv energia termică produsă și livrată sub formă de apă fierbinte din central, costurile estimate ale energici electrice pentru pompele din rețeaua de termoficare și cele aferente rețelei de transport, Metodologia la art. 8 lit. b) precizând că raportarea se face la energia termică produsă și livrată sub formă de apă fierbinte.

Referitor la protejarea interesului public, consideră că, prin aprobarea preturilor reglementate pentru energia termică diferențiat pentru populație, respectiv consumatori necasnici, ca urmare a aplicării prevederilor legislației în vigoare în domeniul gazelor naturale la momentul emiterii Deciziei nr. 2424/2015, ANRE răspunde acestei cerințe.

Susținerile intimatei Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei sunt aceleași cu cele formulate de intimatul-pârât A.

Răspunsul la întâmpinare

Recurentul-reclamant Municipiul Constanța a formulat Răspunsuri la întâmpinările intimaților - pârâți, combătând susținerile acestora.

Procedura de soluționare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Prima critică de nelegalitate invocată de recurentă este fundamentată pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., respectiv când instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Concret, s-a imputat primei instanțe faptul că a încălcat dreptul la apărare prin aceea că, deși la ultimul termen de judecată a fost depus un set voluminos de înscrisuri, în mod nelegal nu a fost acordat un termen de judecată pentru pregătirea apărării.

Înalta Curte apreciază că nu au fost încălcate prevederile art. 244 alin. (1) C. proc. civ., în maniera în care a procedat prima instanță la soluționarea fondului cauzei. Astfel, din încheierea de ședință din data de 19 ianuarie 2017, ce face corp comun cu hotărârea pronunțată, se observă că a fost respinsă "cererea de amânare formulată de reclamant având în vedere conținutul discuțiilor de la acest termen care au vizat și înscrisurile depuse în ședință publică. Pe de altă parte, respingând cererea de amânare, Curtea arată că va amâna pronunțarea în cauză pentru a da posibilitatea reclamantului să completeze concluziile orale de la acest termen." Atunci când s-a referit la discuțiile purtate la termen, prima instanță a avut în vedere împrejurarea că la dosar au fost depuse odată cu întâmpinarea, toate înscrisurile ce au stat la baza emiterii actului administrativ contestat și că la termenul în discuție, au fost depuse suplimentar facturile care nu se regăsesc în documentația care a fost comunicată și atașată întâmpinării de către ANRE.

Așadar, nu se poate concluziona că recurentei reclamante i-a fost încălcat dreptul la apărare în maniera în care prima instanță a instrumentat dosarul la ultimul termen de judecată, în raport de faptul că înscrisurile depuse vizau doar aspect suplimentare ale documentației, iar recurentei i-a fost acordat un termen de amânare a pronunțării pentru a-și completa eventualele concluzii.

Același motiv de casare a fost invocat și din perspectiva greșitei respingeri a probei cu expertiză, apreciată de recurentă ca esențială pentru stabilirea metodei de calcul folosită de intimata ANRE atunci când a modificat prețurile pentru energia termică.

În opinia recurentei, în lipsa unei minime motivări a actului administrativ atacat, proba cu expertiza tehnică era singurul mijloc pentru a verifica dacă prețul final al energiei a fost calculat în mod corect. Pe de altă parte, se susține că modalitatea în care prima instanță a respins proba solicitată, că nu ar fi utilă și concludentă soluționării cauzei, fără o motivare detaliată încalcă obligația instituită prin art. 233 alin. (1) lit. j) C. proc. civ. și dreptul municipiului la un proces echitabil.

Înalta Curte reține că a fost respinsă solicitarea de administrare a probei cu expertiză tehnică de specialitatea contabilitate, cu următoarea motivare: "În ceea ce privește proba cu expertiza solicitată de către reclamant, Curtea reține că această probă nu a fost solicitată prin cererea de chemare în judecată conform dispozițiilor procedurale aplicabile acestei cereri și regimului probator, însă a fost indicată de reclamant prin răspunsul la întâmpinarea formulată de ANRE. Cu toate acestea, Curtea apreciază proba solicitată ca neutilă și neconcludentă în soluționarea prezentei cauze. Prin urmare, respinge decăderea reclamantei din proba cu expertiză însă această probă nu este încuviințată pentru lipsa caracterului util și concludent în soluționarea cauzei."

Este de principiu că instanța de judecată nu are obligația încuviințării și administrării tuturor probatoriilor solicitate de părți, ci doar pe acelea admisibile potrivit prevederilor art. 255 și 258 C. proc. civ., respectiv cele care sunt necesare pentru soluționarea procesului.

Apreciind că proba cu expertiză solicitată de recurenta reclamantă nu este utilă și concludentă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de motivele invocate de ambele părți, instanța de fond nu și-a încălcat obligația de motivare a măsurilor adoptate și nici nu a nesocotit dreptul la apărare sau la un proces echitabil al părții.

În acord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte constată că proba cu expertiză, așa cum a fost solicitată de recurentă, nu este de natură să elucideze pretențiile deduse judecății, în raport de prevederile Metodologiei aprobate prin Ordinul președintelui ANRE nr. 111/2014, ce au fost avute în vedere la emiterea actului administrativ atacat.

O altă critică de nelegalitate a fost invocată în temeiul prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și vizează faptul că intimata ANRE nu și-a motivat decizia de a se raporta la prețul de referință și nu la prețul intern de producție al energiei termice al Electrocentrale Constanța.

Concret, în opinia recurentei, atunci când prețul intern de producție al energiei termice depășește prețul de referință, urmează a se utiliza acesta din urmă. Or, întrucât intimata a înțeles să se raporteze la prețul de referință, aceasta trebuia să își motiveze opțiunea, respectiv să indice care este prețul de producție, precum și calculele în urma cărora s-a ajuns la această valoare. Numai în aceste condiții puteau fi îndeplinite cerințele de transparență în procedura decizională, iar actul administrativ ar fi fost emis în condiții legale. În aceeași privință s-a susținut că în cuprinsul Referatului de Aprobare nu este indicată modalitatea prin care s-a stabilit că prețul de pompare este de 4,78, iar prețul de transport este de 32,58, iar lipsa oricăror mențiuni cu privire la determinarea acestor două componente ale prețului energiei termice, impune în mod invariabil anularea actului administrativ atacat, ca nemotivat.

Afirmația recurentei în sensul că a formulat critici cu privire la modalitatea de stabilire a prețului de referință, așa cum s-a menționat mai sus, însă prima instanță nu a distins și nu a răspuns acestor critici, nu poate fi reținută.

Astfel, din cuprinsul sentinței de fond rezultă că au fost redate aspecte esențiale din conținutul Ordinelor ANRE nr. 111/2014 și nr. 156/2015, referitoare la calculul și actualizarea prețului de referință, tocmai pentru a ilustra legătura de dependență a prețului de referință, a prețului de producere și a celorlalte elemente în stabilirea de către ANRE a prețului reglementat, preț stabilit pentru Electrocentrale Constanța prin Decizia nr. 2424 din 26 noiembrie 2015.

În acord cu cele statuate de instanța, fondului Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 7 din Metodologia de stabilire a prețurilor pentru energia termică livrată în SACET din centrale cu unități de cogenerare care nu beneficiază de schema de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență, aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 111/2014, prețul de producere pentru energia termică livrată din centrale de cogenerare care nu accesează scheme de sprijin instituite la nivel național pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență se determina pe baza prețului de referință pentru energia termică produsă și livrată dintr-o centrală termică echivalentă.

Totodată, art. 8 din Metodologic, statuează că prețul reglementat pentru energia termică produsă și livrată din centralele de cogenerare care nu accesează scheme de sprijin instituite la nivel național pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență se determina ca fiind suma dintre: prețul de referință; costul justificat al energiei electrice consumate pentru pompele din rețeaua de termoficare raportat la energia termică produsă și livrată sub formă de apa fierbinte din centrală și costurile justificate aferente rețelei termice de transport raportate la energia termică produsă și livrată sub formă de apă fierbinte din centrală, în cazul producătorilor care dețin în exploatare rețeaua termică de transport, aflată în competența de reglementare a ANRE.

Prin urmare, este evident că nu prin actul administrativ cu caracter individual contestat, au fost stabilite prețurile reglementate pentru energia termică livrată în anul 2016 din centrala B. aparținând societății Electrocentrale Constanța S.A, ci doar au fost determinate, prin aplicarea formulelor de calcul statuate de Metodologie având ca bază prețurile de referință aprobate prin Ordinul nr. 156/2015. Acestea au fost publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, moment de la care aceste acte administrative cu caracter normativ au putere de lege și produc efecte erga omnes.

De altfel, în cuprinsul în cuprinsul metodologiei avută în vedere la emiterea deciziei contestate, nu există condiționări de genul "atunci când prețul intern de producție al energiei termice depășește prețul de referință, urmează a se utiliza acesta din urmă", pentru a fi primite argumentele invocate de recurentă.

Mai mult, așa cum just a reținut prima instanță, nu se pot deduce spre analiză chestiuni privind legalitatea stabilirii acestui preț reglementat și care sunt în directă legătură cu prețul de referință sau cel de producere, deoarece recurentul reclamant nu a învestit instanța de contencios cu acțiune în anularea celor două Ordine amintite și care reprezintă acte administrative normative.

Recurenta a mai invocat în demersul său procedural că, în mod nelegal și contrar prevederilor art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, art. 31 alin. (2) din Constituția României, a prevederilor din Legea nr. 325/2006 și din Legea nr. 123/2012 referitoare la principiul transparenței, a Directivei 2009/72/CE și a Regulamentului nr. 1952/2016, instanța de fond a reținut că actul administrativ atacat ar fi motivat.

În aprecierea titularului cererii de recurs, Decizia nr. 2424/2015 nu este rezultatul unor calcule efectuate de ANRE, prin aplicarea prevederilor Metodologiei, iar indicarea Referatului de Aprobare nu poate complini lipsurile Deciziei.

Înalta Curte observă că recurenta insistă asupra faptului că municipiul nu a contestat modalitatea de stabilire a prețului de referință, ci faptul că Decizia nr. 2424/2015 nu motivează de ce a fost utilizat prețul de referință și nu prețul intern de producție al Electrocentrale Constanța și, în subsidiar, de ce nu a fost indicată modalitatea prin care au fost stabilite prețurile de pompaj și de transport.

Din documentele dosarului rezultă că la emiterea actului administrativ atacat au fost avute în vedere prețurile de referință pentru energia termică livrată în SACET din centrale unități de cogenerare care nu beneficiază de scheme de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență, aprobate prin Ordinul președintelui ANRE nr. 156/28 octombrie 2015, astfel cum este cazul recurentei din prezenta cauză, aspect ce nu a fost contestat.

Așadar, elementele de calcul au fost determinate conform prevederilor Metodologiei de stabilire a prețurilor pentru energia termică livrată în SACET din centrale unități de cogenerare care nu beneficiază de scheme de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență, aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 111/2014, care prevede modul de calcul și datele inițiale luate în considerare la stabilirea prețurilor de referință pentru energia termică.

Mai mult, atât în Metodologie, precum și în Referatul de aprobare a Deciziei sunt prezentați factorii care au concurat la determinarea valorii prețurilor de referință pentru energia termică produsă și livrată din centrale de cogenerare care nu beneficiază de scheme de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență, după cum urmează:

• prețurile medii ale combustibililor, la puterea calorifică inferioară, aferente perioadei 1 iulie 2014 - 30 iunie 2015, conform prevederilor art. 29 alin. (3) din Metodologie;

• prețurile medii ale certificatelor de C02 aferente perioadei 1 iulie 2014 - 30 iunie 2015, conform prevederilor art. 29 alin. (4) din Metodologie;

• coeficientul de variație a inflației aferent perioadei 1 iulie 2014 - 30 iunie 2015, conform prevederilor art. 46 alin. (7) din Metodologie.

Nu poate fi ignorat nici faptul că în documentația de solicitare a prețurilor reglementate pentru anul 2016 înaintată de Electrocentrale Constanța cu nr. x din 11 septembrie 2016, înregistrată la ANRE cu nr. x din 14 septembrie 2015 și depusă la dosarul de fond odată cu întâmpinarea, sunt cuprinse conform art. 4 alin. (1) din Metodologie, informațiile necesare pentru determinarea costului justificat al energiei electrice consumate pentru pompele din rețeaua de termoficare și costurilor justificate aferente rețelei termice de transport, respectiv energia termică produsă și livrată sub formă de apă fierbinte din centrală, costurile estimate ale energiei electrice pentru pompele din rețeaua de termoficare și cele aferente rețelei de transport, Metodologia la art. 8 lit. b) precizând că raportarea se face la energia termică produsă și livrată sub formă de apă fierbinte.

Din perspectiva criticilor formulate cu privire la modalitatea de stabilire a prețului, este relevant faptul că ANRE nu stabilește ma