ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1455/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin Cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 23 decembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamanții Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice București și Municipiul București au formulat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, cerere de suspendare a actelor administrative reprezentate de Ordinul nr. 68/2016 privind aprobarea prețului de referință și a prețurilor reglementate pentru energia electrică, aplicabile în anul 2017 producătorilor de energie electrică și termică în cogenerare, care beneficiază de bonus, publicat în M. Of. nr. 866/31.10.2016 și Ordinul nr. 78/2016 privind aprobarea valorilor bonusurilor de referință pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficiență și ale prețurilor de referință pentru energia termică produsă în cogenerare, aplicabile în anul 2017, publicat în M. Of. nr. 910/11.11.2016, ambele emise de Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei,

Reclamanții au solicitat suspendarea în tot a Ordinelor ANRE nr. 68/2016 și nr. 78/2016, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare împotriva acestor acte administrative ce face obiectul Dosarului nr. x/2016, aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, precum și obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cereri.

Prin Sentința civilă nr. 1497 din 25 aprilie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de interes și excepția inadmisibilității cererii de suspendare, invocate de pârâtă, ca neîntemeiate; a respins cererea de suspendare a executării Ordinelor ANRE nr. 68/2016 și nr. 78/2016, formulată de către reclamanții Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice București, prin Administrator Judiciar A. și Municipiul București, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

Împotriva Sentinței civile nr. 1497 din 25 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Municipiul București, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, reclamantul Municipiul București a arătat în esență următoarele:

Prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității - motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., ca include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, altele decât cele prevăzute la pct. 1 - 4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Aceasta este rațiunea pentru care autorul afirmă că o casare a hotărârii judecătorești pentru acest motiv (art. 304 pct. 5 C. proc. civ.) se poate obține pentru varii neregularități procedurale cum ar fi nesocotirea principiului oralității, al contradictorialității, al publicității, nesemnarea cererii de chemare în judecată, etc.

Prima instanță nu a analizat motivele invocate în susținerea cazului bine justificat și pagubei iminente. Instanța nu a arătat rațiunea pentru care i s-a format convingerea că nu ar exista un caz bine justificat în condițiile în care nici nu a analizat argumentele invocate, fiind încălcate, de asemenea, prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., a căror nerespectare este sancționată cu nulitatea.

Instanța a încălcat, de asemenea, două principii fundamentale ale procesului civil: dreptul la apărare și dreptul la un proces echitabil.

Hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și cuprinde motive contradictorii și străine de natura pricinii [motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.]

Instanța nu a prezentat motivele de fapt și de drept pentru care a considerat că motivele invocate nu ar produce o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Ordinelor, ci ar fi motive a căror examinare nu poate fi realizată pe calea suspendării executării actului administrativ deoarece ar prejudicia fondul, de vreme ce presupun o analiză aprofundată a împrejurărilor și nu doar o evaluare a aparenței.

Deși motivele invocate de reclamanți prin cererea de suspendare atât în dovedirea cazului bine justificat, cât și a pagubei iminente au fost extrem de detaliate și argumentate, considerentele instanței pe fondul cauzei s-au rezumat la concluzia că analiza acestora nu ar putea fi realizată pe calea cererii de suspendare întrucât ar echivala cu o antepronunțare.

Instanța era datoare să analizeze în conformitate cu prevederile legale, pe care de altfel le menționează în cuprinsul hotărârii (p. 16) motivele invocate de reclamanți din perspectiva aparenței de nelegalitate a actelor administrative, fără antamarea fondului cauzei. Nu i s-a solicitat prin cererea de suspendare să facă o analiză specifică acțiunii în anulare împotriva actelor administrative. Astfel, instanța trebuia să facă o analiză sumară a motivelor invocare în conformitate cu analiza specifică unei cereri de suspendare, iar nu să conchidă că motivele nu pot fi analizate.

Instanța afirmă fără niciun fel de mențiune că în analiza condiției cazului bine justificat nu trebuie să analizeze criticile de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de suspendare și că nu poate analiza motivele invocate prin cerere și a apreciat că nu putea analiza motivele invocate întrucât ar prejudeca fondul, dar că pot fi examinate motivele ce nu implică o analiză aprofundată a împrejurărilor de fapt și de drept.

Cu toate acestea, instanța nu a analizat deloc motivele invocate, referindu-se doar la critica cu privire la nemotivarea actelor administrative.

În aceste condiții, motivele reținute sunt atât contradictorii, cât și străine de natura cauzei, respectiv de natura cererii de suspendare și de analiza pe care instanța trebuie să o efectueze.

Hotărârea pronunțată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii - motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 15, art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește condiția cazului bine justificat.

Astfel, prima instanță a apreciat în mod greșit, cu aplicarea greșită a prevederilor legale că analiza motivelor invocate prin cererea de suspendare nu poate fi realizată pe calea suspendării executării actului administrativ deoarece ar prejudicia fondul, de vreme ce presupun o analiză aprofundată a împrejurărilor și nu doar o evaluare a aparenței. Instanța s-a referit numai la argumentul referitor la nemotivarea actului, iar în ceea ce privește toate celelalte motive nu a procedat la analiza acestora, considerând că nu pot fi analizate.

Instanța redă definiția legală a cazului bine justificat de la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, reținând că pentru ca instanța să se afle în prezența unui caz bine justificat este necesar să existe o vădită îndoială serioasă a actului administrativ, sesizabilă la o analiză sumară a acestuia. Totodată, reține instanța că este necesar ca îndoiala serioasă să fie constatată la o analiză - prima facie - fără a proceda la o analiză elaborată a tuturor motivelor care sunt invocate în ceea ce privește nelegalitatea pe fond a actului administrativ atacat, întrucât există riscul ca instanța să fie pusă în situația de a se antepronunța cu privire la legalitatea actului administrativ.

În mod greșit reține instanța, că pentru constatarea îndeplinirii acestei condiții, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ.

Prima instanță nu a făcut această analiză, ci s-a rezumat la a aprecia din start că motivele invocate ar presupune o analiză detaliată, ceea ce ar depăși limitele unei cereri de suspendare.

Reclamanții au arătat argumentele pentru care se impune anularea actelor administrative atacate, care nu îndeplinesc cerințele de legalitate și vatămă în mod grav drepturile și interesele legitime ale reclamanților, precum și ale întregii populații a Municipiului București, având în vedere că efectele ordinelor atacate se răsfrâng asupra acestora.

Instanța s-a referit numai la aspectul referitor la nemotivarea actului administrativ, reținând cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, așa cum vom arăta mai jos că prevederile Legii 52/2003 nu ar fi incidente prin raportare la natura aparentă a actelor administrative apreciată de prima instanță, precum și că nu sunt create dubii serioase privind legalitatea actelor.

Cu privire la celelalte argumente din cuprinsul cererii de suspendare, dintre care instanța doar enumera motivele de la pct. II.2. - II.6. și II.8 din cererea de suspendare (în ceea ce privește motivele de la pct. II.7 și II.9. instanța nici măcar nu le enumera), instanța reține pur și simplu că sunt în mod evident critici ce presupun o analiză profundă și amănunțită, însă trebuia și putea să analizele motivele invocate exclusiv din perspectiva aparenței de nelegalitate, oricare dintre acestea fiind de natură a conduce la reținerea incidenței cazului bine justificat.

În ceea ce privește argumentele noastre referitoare la nemotivarea actului administrativ, instanța, cu aplicarea greșită a principiului motivării actului administrativ și a prevederilor legale, nu a reținut aparența de nelegalitate a actelor administrative atacate și a conferit acestora calificarea aparentă de acte administrative cu caracter individual, apreciind că nu ar fi incidente în cauză dispozițiile Legii nr. 52/2003.

Instanța trebuia să analizeze aparența de nelegalitate a actelor administrative din perspectiva criticii invocate, iar nu să efectueze aprecieri subiective cu privire la calificarea actelor atacate, aspecte ce nu țin de analiza sumară a instanței în cadrul cererii de suspendare și care, nici nu au fost puse în discuția părților.

Însăși autoritatea de reglementare a susținut caracterul normativ al ordinelor ce fac obiectul prezentei cauze. Astfel, în cuprinsul referatelor de aprobare se indică în mod expres caracterul normativ al actelor administrative atacate și incidența prevederilor Legii nr. 24/2000.

Efectele juridice de interes general și, implicit, caracterul normativ ale Ordinelor nr. 68/2016 și nr. 78/2016 rezulta chiar din preambulul celor două acte, în care se indică drept temei al emiterii Ordinelor prevederile art. 5 alin. (5) al O.U.G. nr. 33/2007 potrivit cărora: (5) în exercitarea atribuțiilor de reglementare, reglementările de interes general se aprobă prin ordine ale ANRE și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. De altfel, acest aspect este confirmat chiar de către ANRE în apărările sale, unde se arată că Ordinele au fost emise în baza prevederilor art. 5 alin. (5) din O.U.G. nr. 33/2007.

Cu aplicarea greșită a prevederilor legale și a noțiunii de act administrativ individual și normativ, prima instanță a apreciat că actele apar ca fiind individuale, iar dispozițiile Legii nr. 52/2003 nu ar fi aplicabile. Instanța nu a analizat argumentele recurentei cu privire la acest aspect prin care a combătut afirmațiile neîntemeiate ale ANRE și nu a arătat de ce le înlătură.

Analiza motivării actului administrativ în prezenta cauză, trebuia și putea fi făcută din perspectiva argumentelor invocate, pe baza unei cercetări sumare, fără a fi necesară în cadrul cererii de suspendare o analiză în detaliu așa cum a apreciat prima instanță.

Simpla existență a unui referat de aprobare care nu cuprinde în concret motivarea emiterii actului, prezentat Comitetului de Reglementare nu echivalează cu motivarea efectivă a actului administrativ, la fel cum simpla indicare în preambulul actului administrativ a prevederilor legale în temeiul cărora se pretinde că actul ar fi fost adoptat nu este de natură a îndeplini această cerință.

Ordinele nu conțin o motivare concretă a măsurii dispuse. Dincolo de indicarea temeiurilor de drept ce au determinat adoptarea Ordinelor, emitentul era ținut să aplice în mod concret aceste norme și să arate din punct de vedere faptic raționamentul pentru care s-a ajuns la emiterea lor. Altfel spus, dincolo de temeiurile de drept invocate, emitentul Ordinelor contestate era ținut să motiveze în fapt și în drept raționamentul de oportunitate pentru care se impune emiterea Ordinelor și rațiunea reglementării respective.

În ceea ce privește Ordinele atacate, din cuprinsul acestora nu rezultă argumentele concrete pe baza cărora ANRE a stabilit prețurile aprobate pentru anul 2017 la nivelurile respective, care au fost elementele avute în vedere la determinarea prețurilor. Actele administrative nu cuprind explicații cu privire la reglementare, nu conțin elemente de temeinicie și oportunitate a prevederilor din cuprinsul actelor administrative, nu analizează impactul socio-economic, efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social și asupra mediului înconjurător.

Motivarea actului administrativ trebuie să fie una efectivă, iar nu una formală nefiind cunoscute la momentul emiterii actelor administrative motivele care au determinat adoptarea acestora, astfel încât destinatarii acestora și orice persoană interesată să își poată exercita în cunoștință de cauză dreptul de a contesta actul administrativ.

În ceea ce privește restul motivelor în vederea dovedirii cazului bine justificat, prima instanță nu face în mod greșit analiza acestora din perspectiva aparentei de nelegalitate, lăsându-le practic nesoluționate.

Ordinele contestate au fost emise cu încălcarea procedurii prealabile prevăzute de art. 5 și 6 din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei și încalcă principiul transparenței decizionale, fiind emise fără îndeplinirea procedurii de consultare publică prevăzute de O.U.G. nr. 33/2007 și Legea nr. 52/2003, precum și cu încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000.

Totodată, ordinele încalcă principii fundamentale reglementate atât de legislația națională, cât și de legislația europeană, prețurile la energia termică și bonusul pentru cogenerare stabilite fiind nelegale.

Legea ridică la rang de principii și obiective atât necesitatea asigurării transparenței tarifelor și prețurilor energiei precum și a costurilor utilizate în stabilirea acestora. Or, aceste principii și obiective sunt încălcate de către ANRE prin emiterea ordinelor contestate.

Conform art. 35 alin. (4) din Directiva 2009/72/CE din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice și de abrogare a Directivei 2003/54/CE, referitor la desemnarea și independența autorităților de reglementare, statele membre trebuie să garanteze independența autorităților de reglementare și se asigure că acestea își exercită competențele în mod imparțial și transparent.

Din cuprinsul Ordinelor contestate și după cum am arătat și mai sus în cuprinsul prezentei cereri de suspendare, acestea nu conțin o motivare concretă (în fapt și în drept) cu privire la determinarea prețurilor și a bonusului, lipsind cu desăvârșire raționamentele pentru care s-a impus necesitatea emiterii acestora în forma respectivă.

În aceste condiții, nefiind cunoscute nici rațiunile concrete ale adoptării Ordinelor contestate și nici aspectele reale privind costurile efective care au stat la baza determinării prețurilor în această modalitate, este evident că nu a fost asigurată respectarea principiului transparenței.

Producerea energiei în cogenerare prezintă tocmai avantajul utilizării unui combustibil pentru producerea a două forme de energie (termică și electrică) în mod simultan.

Or, prețurile stabilite nu reflectă o repartiție corectă a costurilor determinate pentru producerea celor două energii rezultate în cogenerare, respectiv energia termică și energia electrică și ignoră pur și simplu faptul că centrala în cogenerare produce în realitate două tipuri de energie în mod simultan prin folosirea aceluiași combustibil. Astfel, prin atribuirea tuturor costurilor energiei termice, se ajunge la stabilirea și acordarea unui bonus nejustificat și la menținerea prețului energiei electrice la un preț nereal.

Referitor la încălcarea dreptului la informare, recurenta arată că prețurile stabilite prin Ordinele contestate încalcă dreptul cetățenilor la informare. Aceștia nu sunt informați în mod corespunzător și inteligibil cu privire la prețurile de bază ale energiei termice și electrice la modalitatea de formare și la structura acestora și nici asupra bonusului pe care îl plătesc sub forma contribuției de cogenerare, autoritatea competentă profitând de lipsa cunoștințelor de specialitate ale acestora în ceea ce privește modalitatea de stabilire a prețurilor.

Având în vedere că reglementarea din cuprinsul Ordinelor contestate se referă la aspecte legate de un serviciu public, care afectează în mod direct cetățenii, aceștia trebuie să fie informați corect și complet asupra reglementărilor și actelor care stau la baza costurilor pe care aceștia le achită pentru energia termică.

Cu privire la încălcarea principiului accesibilității prețului pentru consumatori, B. este obligată să plătească niște prețuri ridicate pentru energia termică pe care o cumpără de la C. generate de faptul că toate costurile producerii energiei termice și electrice în cogenerare sunt puse pe seama energiei termice și deloc a energiei electrice, iar Municipiul București este nevoit să subvenționeze prețul energiei termice care include și costurile de producție ale energiei electrice produse în cogenerare. Consumatorii finali acoperă prin prețul energiei termice pe care îl plătesc și care este unul inaccesibil niște costuri lipsite de orice transparență.

Încălcarea principiului protejării interesului public - art. 2 lit. r) din Legea nr. 554/2004 definește interesul legitim public ca fiind interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice. 216. Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice.

Mai arată recurentul că în acest context se poate afirma chiar că emiterea de către ANRE a ordinelor contestate s-a efectuat prin exces de putere, fiind astfel încălcat inclusiv principiul legalității.

Pe de o parte, ANRE are competență de reglementare a prețului la energia termică și electrică produsă în cogenerare cu respectarea unor limite impuse de lege, respectiv în condiții de transparență, accesibilitate a prețurilor, protecție a consumatorilor și de respectare a prevederilor legale în materie. Aceste limite au fost depășite de ANRE prin aprobarea prețurilor potrivit ordinelor contestate.

Pe de alta parte, prin depășirea limitelor în cadrul cărora ANRE trebuia să stabilească aceste prețuri, au fost încălcate drepturile legitime ale consumatorilor, respectiv dreptul la informare, dreptul de a beneficia de prețuri accesibile și transparente atât la energia termică, cât și la energia electrică.

Piața energiei electrice este reglementată tocmai în scopul protejării consumatorilor astfel încât ANRE, în calitatea sa de autoritate de reglementare în conformitate cu Legea nr. 325/2006, are rolul de armonizare a pieței și de urmărire a atingerii acestui scop, prin luarea tuturor măsurilor care se impun în conformitate cu competențele care îi sunt atribuite prin lege. Astfel, rațiunea pentru care legiuitorul permite existența unei astfel de piețe reglementate este, așa cum reiese din expunerea de motive prezentată mai sus, tocmai protejarea consumatorilor în contextul unei situații tehnico-economice instabile.

ANRE are obligația legală să stabilească prețul din perspectiva SACET și cu observarea și aplicarea principiilor și metodologiilor de protecție a consumatorului final.

Ordinele contestate au ca efect impunerea unor clauze abuzive în raporturile contractuale dintre B. și C.

Prin emiterea ordinelor contestate cu nerespectarea prevederilor legale în vigoare și stabilirea unor prețuri nejustificate și care încalcă principiile prevăzute de lege, prețuri care vor fi impuse în relația contractuală dintre B. și C., ANRE a creat în fapt o poziție de inferioritate a B. față de C., acesta neavând posibilitatea să negocieze alte prețuri.

Ordinele contestate încalcă prevederile legale care interzic subvenția încrucișată. Existența unei subvenții încrucișate între energia electrica și energia termică;

Prețul energiei termice produse în cogenerare, stabilit de ANRE ascunde o subvenție încrucișată între energia electrică și energia termică, interzisă de legislația în vigoare, care este determinată tocmai de mecanismele de calcul al prețurilor pentru energia termică și electrică produsă în cogenerare, prin care se transferă toate costurile de producție a energiilor în cogenerare numai în sarcina energiei termice. Aceste mecanisme au stat și la baza prețurilor aprobate prin ordinele contestate.

Combustibilul în centrala de cogenerare nu este utilizat numai pentru producerea energiei termice, așa cum este în cazul centralei care produce separat numai energie termică. Or, în condițiile de preț al energiei termice stabilit de ANRE, costurile pentru producerea energiei electrice în cogenerare sunt transferate exclusiv și artificial pe seama energiei termice.

Practic, prețul energiei electrice produse în cogenerare este susținut în prezent de prețul energiei termice produse de aceeași centrală, prin alocarea artificială către energia termică, a tuturor costurilor de producere ale celor două tipuri de energie.

Astfel, prețurile aprobate prin ordinele contestate sunt, de asemenea, nelegale, toate costurile producției fiind transferate artificial pe seama energiei termice.

Modalitatea de distribuire a costurilor între cele doua forme de energie produse în cogenerare avantajează în mod nelegal și netemeinic energia electrică. Nelegalitatea prețului și bonusului aprobate. Acordarea de ajutor de stat indirect.

În vederea stabilirii, pe de o parte, a prețurilor energiei termice produse în cogenerare, iar pe de altă parte a prețurilor energiei electrice produse în cogenerare, trebuie avute în vedere costurile efective suportate de producător pentru producerea fiecărui tip de energie. Astfel, prețurile nu se pot stabili în mod arbitrar de către autoritatea competentă, ci trebuie să reflecte costurile reale ale producerii celor două tipuri de energie.

Nu se pot stabili prețuri ale energiei termice și electrice într-o modalitate abstractă sau predefinită, fără a avea în vedere cât anume s-a consumat efectiv pentru producerea acelei energii. Niciuna dintre energii nu poate prelua în prețul său costurile de producție ale celeilalte.

Or, mecanismele de calcul al prețurilor energiei termice și electrice în cogenerare care stau la baza prețurilor aprobate prin ordinele contestate nu sunt în concordanță cu costurile efective de producție ale acestor energii în cogenerare.

Ordinele contestate au fost emise cu încălcarea cadrului legat aplicabil pentru stabilirea/ajustarea prețului energiei termice și a bonusului prevăzut de schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficiență în România.

ANRE și-a încălcat rolul de autoritate de reglementare echidistantă, iar prin măsurile luate a înclinat în mod decisiv și părtinitor balanța către producătorii de energie în cogenerare în detrimentul celorlalți operatori din cadrul unui SACET, respectiv distribuitorii și transportatorii de energie termică, afectând în mod arbitrar și nelegal consumatorii finali.

Nici contextul economic nici cadrul legal de aplicare a anumitor măsuri economice (ajustarea prețurilor, schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficiență în România) nu justifică prețurile și bonusul aprobate.

Prin adoptarea ordinelor contestate, ANRE și-a încălcat rolul de autoritate de reglementare echidistantă, având obligația legala să stabilească prețul din perspectiva SACET și cu observarea și aplicarea principii/or și metodologiilor de protecție a consumatorului final.

Bonusul prevăzut de schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficiență în România acordat C. nu a fost justificat.

Pentru a se acoperi această diferență dintre costul producerii energiei în cogenerare de înaltă eficiență și prețul de vânzare al acesteia, încurajând astfel investițiile în acest domeniu, s-a adoptat o schemă de sprijin de tip bonus în baza căreia producătorii de energie electrică și termică în cogenerare, care înaintează către ANRE o solicitare în acest sens, primesc lunar, pentru fiecare unitate de energie electrică (exprimată în MWh), produsă în cogenerare de înaltă eficiență, livrată în rețelele electrice ale Sistemului Electric Național și vândută pe piața concurențială de energie electrică și/sau prin contracte reglementate, o sumă de bani numită "bonus".

Prin analizele efectuate de ANRE în vederea stabilirii și ajustării prețurilor pentru energia electrică și termică produsă și livrată din centrale de cogenerare ce beneficiază de schema de sprijin, respectiv a bonusului pentru cogenerarea de înaltă eficiență trebuie să se promoveze obiectivele stabilite de Uniunea Europeană într-un mod eficient, sustenabil și compatibil cu interesul public național, fără a se ajunge în situația în care aceste contribuții să constituie o povară financiară pentru consumatorii de energie electrică și termică, povară ale cărei efecte negative să le depășească pe cele pozitive.

Prin urmare, bonusul acordat pentru producerea de energie în cogenerare de înaltă eficiență, conform legii nu poate influența prețul la energia termică sau electrică vândută de C.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, cu încălcarea și aplicarea greșita a prevederilor art. 15, raportat la art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, instanța a apreciat că această condiție nu este îndeplinită.

Instanța nu a avut în vedere argumentele reclamanților, rezumându-se la a aprecia că nu ar fi fost administrate probe de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actele ar fi anulate, astfel încât a apreciat cu aplicarea greșită a prevederilor art. 15 raportat la art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 că această condiție nu ar fi îndeplinită.

Consecințele pe care ordinele contestate le produc sunt deosebit de grave, atât pentru B. și Municipiul București, cât și pentru populația Municipiului București. Ordinele contestate care stau la baza prețurilor reglementate ale energiei termice, prețuri pe care B. este nevoit să le achite și pe care Municipiul București este nevoit să le subvenționeze creează prejudicii materiale atât în patrimoniul B., cât și în patrimoniul bugetului public al Municipiului București.

Ordinele contestate afectează în mod grav continuitatea serviciului public de alimentare cu energie termică a Municipiului București, existând riscul iminent de sistare a asigurării de către B. a serviciului public de alimentare cu energie termică și apă caldă, astfel că prețurile nelegale stabilite de ANRE au contribuit deja la intrarea în insolvență a B. în acest context, riscul perturbării grave a serviciului public de alimentare cu energie termică și apă caldă este unul iminent.

B. a fost în imposibilitate de a efectua în perioada verii reparațiile și reviziile rețelelor de distribuție care erau absolut necesare astfel încât B. să poată asigura serviciul public în perioada iernii în mod continuu, în condiții de calitate și la parametri corespunzători de confort. în aceste condiții, sunt afectate în mod grav drepturile și interesele populației Municipiului București.

În acest context, majorările de preț în baza unor mecanisme nelegale de calcul al prețurilor energiei termice și electrice produse în cogenerare creează riscul sistării serviciului public de alimentare cu energie termică a populației în Municipiul București.

Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare la cererea de recurs, solicitând respingerea acesteia ca nefondată și reiterând apărările invocate la instanța de fond.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că aceasta nu este fondată pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

În cauza de față se constată că hotărârea primei instanțe este motivată atât în fapt cât și în drept, astfel încât motivul invocat nu este incident.

Cel de-al doilea motiv de recurs invocat de recurentă este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și are în vedere situația în care hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față, aceste motive nu sunt incidente prima instanță aplicând în mod corect dispozițiile legale.

Astfel, critica recurentei se referă la interpretarea greșită a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sub aspectul condițiilor ce se cer a fi îndeplinite pentru suspendarea actului administrativ: cazul bine justificat și paguba iminentă.

Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate.

Aceste dispoziții reglementează un caz de suspendare la cerere, dispusă de instanța de judecată, pe parcursul etapei procedurii prealabile (recursul grațios sau recursul ierarhic).

Suspendarea actelor administrative reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Înalta Curte reține că în mod corect a apreciat instanța de fond că reclamantul nu a dovedit elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actului a cărui suspendare se cere.

Referitor la nemotivarea actelor administrative și la nerespectarea procedurii de consultare publică

Înalta Curte reține că instanța de fond a făcut o analiză corectă a acestui motiv de suspendare, considerând că nu răstoarnă prezumția de nelegalitate a actelor administrative a căror suspendare se solicită.

Astfel, referatele de aprobare cuprind toate motivele care au fost avute în vedere de autoritatea de reglementare la stabilirea prețurilor de referință și prețurilor reglementate pentru energia electrică, aplicabile în anul 2017 producătorilor de energie electrică și termică în cogenerare, care beneficiază de bonus și respectiv la stabilirea valorii bonusurilor de referință pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficiență și prețuirilor de referință pentru energia termică produsă în cogenerare.

Or, câtă vreme există detaliate elementele de cost și celelalte elemente, contextul și cadrul european de reglementare, cadrul național de reglementare, motivarea scopului ordinului, impactul socio-economic al proiectului de ordin, impactul financiar, efectele legislației în vigoare, consultările efectuate, transparența decizională la nivel de aparență, actele administrative sunt motivate corespunzător.

Referitor la metoda de calcul și argumentele concrete cuprinse în referatele de aprobare care fundamentează stabilirea prețurilor la energie termică și electrică și a bonusului, acestea sunt date tehnice, mecanismele de calcul nu pot fi apreciate fără a se antama fondul.

Referitor la încălcarea procedurii prealabile prevăzută de art. 5 alin. (5) din O.U.G. nr. 33/2007 - se reține că nu poate fi apreciată neîndeplinită această procedură, la nivel de aparență, din cuprinsul referatelor de aprobare rezultă că proiectele de decizie au fost supuse dezbaterii Consiliului Consultativ al ANRE în ședința din 25 octombrie 2016 și nu au fost observații.

Înalta Curte reține că nu s-a încălcat principiul transparenței invocat de recurentă în Ordinele ANRE nr. 68/2016 și nr. 78/2010 și s-a aplicat formula de calcul, metodologia care a fost aprobată prin Ordinul ANRE nr. 15/2015, cu consultarea prealabilă a Consiliului consultativ și a fost publicată în Monitorul Oficial al României.

Încălcarea principiului accesibilității prețului pentru consumatori; încălcarea dreptului la informare, nu pot fi reținute ca un caz bine justificat, dat fiind că Metodologia Ordinului ANRE nr. 15/2015 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, iar recurentul-reclamant nu a făcut dovada la această analiză de preantamare a fondului a contestării prețurilor de referință de către consumatori, mai mult, reclamanta B. nu a formulat cerere de recurs, iar scăderea nejustificată a prețurilor energiei termice și pierderile mari din sistemul de transport și distribuție vizează la prima aparență o gestiune posibil defectuoasă a activității reclamantelor și apoi efecte asupra consumatorilor.

Pentru aceleași considerente nici principiul protejării interesului public nu este dovedit ca fiind un caz bine justificat - în sensul art. 2 lit. ț) din Legea nr. 554/2004, fiind necesară o analiză tehnică pe fondul cauzei.

Motivele privind impunerea unor clauze abuzive în raporturile contractuale dintre B. și C., încălcarea prevederilor care interzic subvenția încrucișate, încălcarea cadrului legal aplicabil pentru stabilirea, ajustarea prețului energiei termice și electrice și a bonusului prevăzut de schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficiență în România, reprezintă motive de nelegalitate și nu un caz bine justificat, instanța de fond apreciind corect că este necesară p amplă analiză pe fond a acestora.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ. - nu poate fi reținut întrucât nu s-a dovedit prin prisma art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 o nerespectare a principiilor dreptului la apărare și dreptului la un proces echitabil, criticile arătate de recurentă în acest context se circumscriu de fapt prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., în realitate recurentul fiind nemulțumit de modul în care instanță de fond a interpretat prevederile art. 14 și 15 și limitele de apreciere ale indiciilor de aparență de nelegalitate, care sunt lăsate de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutul său.

Referitor la condiția nerespectării prejudiciului/pagubei iminente

Înalta Curte reține că recurentul-reclamant nu a făcut dovada acestei condiții, așa cum corect a apreciat și instanța de fond.

De subliniat este și împrejurarea că prin ordinele contestate au fost stabilite prețuri reglementate pentru energia termică și bonusuri pentru toți producătorii de energie termică și electrică din întreaga țară.

Recurentul-reclamant invocă intrarea în insolvență a reclamantei B., însă acest fapt s-a petrecut în 2014 - 2015, iar ordinele atacate sunt emise în anul 2016.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul București împotriva Sentinței civile nr. 1497 din 25 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 martie 2019.

GGC - CP