ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 281/2020

Ședința publică din data de 22 ianuarie 2020

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub număr dosar x/2016, în data de 30.05.2016, urmare a declinării competenței de către Curtea de Apel Ploiești, inițial învestită, prin sentinta civilă nr. 128/18.05.2016, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE), în temeiul art. 8 din Legea 554/2004, a contestat Ordinul nr. 172/14.12.2015 privind aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuție a energiei electrice și a prețului pentru energia electrică reactivă, pentru societatea "A." S.A., publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 940 din 18/12/2015, emis de Președintele Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei, solicitând:

(i) anularea Ordinului ANRE nr. 172/14.12.2015;

(ii) obligarea pârâtei la emiterea unui nou ordin, cu respectarea legislației în vigoare;

(iii) obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

La data de 29 februarie 2016, reclamanta A. S.A. a formulat cerere completatoare a acțiunii în contencios administrativ, solicitând și anularea răspunsului ANRE nr. 5690/27.01.2016, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată împotriva Ordinului ANRE 172/2015.

Prin sentința civilă nr. 689 din 1 martie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, atât excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea adresei nr. x/27.01.2016, cât și acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiate.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamanta A. S.A., pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea hotărârii atacate și rejudecarea litigiului în fond, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată generate de proces.

În motivarea recursului se arată că hotărârea recurată este nelegală, întrucât instanța de fond a făcut o analiză selectivă a motivelor de nelegalitate, bazată pe contradictorialitate, fără a motiva respingerea unora dintre argumentele reclamantei, dispunând astfel respingerea acțiunii, cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

În susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a precizat, în esență, că, pe de o parte, pentru a se degreva de analiza unora dintre motivele de nelegalitate a actului atacat, instanța de fond a apreciat că dispozițiile legii nr. 24/2000 și ale legii nr. 52/2003 nu ar fi incidente în speță, față de pretinsul caracter individual al actului administrativ, însă, pe de altă parte, în cadrul altor considerente s-a folosit tot de aceste dispoziții pentru a respinge susținerile sale sau pentru a achiesa la susținerile neîntemeiate ale intimatei-pârâte.

Recurenta a învederat că instanța de fond nu a arătat motivele pentru care a respins unele dintre motivele invocate în sprijinul acțiunii introductive (cum ar fi: criticile referitoare la nerespectarea prevederilor art. 5 și 6 din O.U.G. nr. 33/2007; încălcarea principiilor care guvernează stabilirea tarifelor și prețurilor; valoarea RRR bazată pe un calcul eronat; încălcarea principiilor dreptului unional referitoare la stabilirea tarifelor și încălcarea speranței legitime), fapt care atrage incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., din perspectiva dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) același cod referitoare la necesitatea redactării motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția instanței.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta menționează că instanța de fond, cu aplicarea greșită a legii, a conferit actului atacat calificarea de act administrativ cu caracter individual și a apreciat că nu ar fi incidente în cauză dispozițiile legii nr. 24/2000 și ale legii nr. 52/2003 invocate în susținerea acțiunii, în contextul în care ordinul atacat are caracter unilateral, fiind emis fără consimțământul subiectelor de drept în privința cărora generează efecte și prezintă interes general, producând efecte erga omnes, trăsături specifice actelor administrative normative, astfel că în speță sunt incidente dispozițiile legale reglementate de actele normative precizate, a căror nerespectare a fost evidentă la emiterea ordinului contestat, astfel cum s-a iterat prin cererea de anulare a acestuia de către reclamantă.

De asemenea, recurenta a criticat sentința instanței de fond sub aspectul interpretării greșite a principiului motivării actului administrativ, prin raportare la dispozițiile Legii nr. 24/2000 incidente în speță, în pofida celor reținute prin hotărârea atacată, menținându-și argumentele din cuprinsul cererii de chemare în judecată referitoare la încălcarea prevederilor din legea menționată precum și din cuprinsul Legii nr. 52/2003 în ceea ce privește motivarea ordinului atacat, precizând, în același timp, că Referatul de aprobare al acestuia nu face dovada motivării actului, iar Nota de fundamentare a fost întemeiată pe dispoziții legale modificate ulterior întocmirii sale, respectiv în baza formei viitoare a prevederilor art. 105 alin. (1) din Metodologia care a fost modificată prin Ordinul nr. 165/2015, fiind astfel lipsită de putere juridică.

Totodată, recurenta a criticat reținerea greșită a instanței de fond, potrivit căreia nu ar fi fost încălcat principiul transparenței decizionale, prin interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 52/2013, precum și a art. 115 din Metodologie, amestecând considerente referitoare la procedura de consultare publică cu susțineri potrivit cărora această procedură nu ar trebui respectată de către intimată, în condițiile respectării prevederilor din metodologie evocate, contrar dispozițiilor O.U.G. nr. 33/2007 care obliga pârâta să respecte procedura de consultare publică.

Tot prin greșita aplicare a legii, se arată în recurs, instanța de fond a apreciat că nu ar fi fost incidente dispozițiile relevante din Legea nr. 52/2003 și din Legea nr. 24/2000 referitoare la evaluarea preliminară/studiu de impact, reținând, totuși, că pârâta a procedat la o evaluare a impactului actului administrativ, proiectul fiind supus Comitetului de Reglementare însoțit de referatul de aprobare, făcând referire și la evaluarea impactului realizată în cadrul procesului de stabilire a tarifelor pentru anul 2016, indicată în Nota de fundamentare, concluzionând că nu ar fi fost necesară publicarea unui studiu de impact, fără însă să facă niciun fel de mențiune cu privire la evaluarea preliminară prevăzută de Legea nr. 24/2000.

Instanța de fond, a arătat recurenta, a apreciat cu aplicarea greșită a legii și a principiului tempus regit actum netemeinicia criticilor referitoare la faptul că reglementarea din cuprinsul proiectului de ordin, identică cu cea din ordinul adoptat, s-a întemeiat pe un act normativ care nu era în vigoare, încălcând dispozițiile art. 105 alin. (1) din Metodologie care prevedeau limitarea variațiilor tarifelor, la cel mult 10% pentru fiecare dintre tarifele specifice de distribuție și la cel mult 7% pentru tariful mediu ponderat, în timp ce proiectul ordinului contestat prevedea o scădere a tarifelor de aproximativ 14% pentru fiecare nivel de tensiune.

Faptul că Ordinul nr. 165/2015 a intrat în vigoare la data de 08.12.2015, anterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 172/2015 nu acoperă nelegalitatea procedurii de elaborare, inițiere, supunere spre dezbatere publică a acestuia din urmă, astfel că toate viciile legate de procedura de adoptare a actului constituie motive de nelegalitate a acestuia, potrivit reglementării art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta a criticat sentința recurată și pentru aplicarea greșită de către judecătorul fondului a principiului neretroactivității legii, din perspectiva efectelor actului administrativ atacat, respectiv concluzia acestuia potrivit căreia nivelul corecțiilor ar fi rezultat în urma aprecierii nivelului tarifelor prognozat și al celui efectiv realizat, nivel determinat prin analiza anumitor elemente enumerate care ar fi fost aferente unei perioade de un an calendaristic.

Or, reclamanta a invocat nerespectarea principiului neretroactivității legii din perspectiva faptului că modificarea generată de Ordinul 172/2015 impactează o situație juridică în curs, născută sub imperiul legii vechi, ale cărei efecte erau previzionate legitim a se epuiza sub imperiul legii în temeiul căreia s-au născut, caz în care, pentru a se putea aplica, era necesară respectarea principiilor enunțate în jurisprudența CJUE.

Au fost criticate și considerentele instanței de fond referitoare la susținerile reclamantei privind aplicarea greșită a principiilor stabilității, predictibilității reglementărilor în sectorul energiei electrice, precum și principiul așteptării legitime și a prevederilor legale invocate care consacră aceste principii, precum și încălcarea efectului direct vertical al Directivei 2009/72/CE, motivat de împrejurarea că autoritatea publică emitentă nu poate fi sancționată pentru transpunerea incorectă a directivei, cu încălcarea obligației judecătorului de a aplica efectul direct al directivei care impune autorităților de reglementare din statele membre ca metodologiile folosite pentru calcularea sau stabilirea clauzelor și condițiilor privind tarifele de transport de distribuție să fie stabilite și aprobate cu suficient timp înainte de intrarea lor în vigoare, precum și obligația de a stabili tarifele astfel încât să permită realizarea investițiilor necesare pentru viabilitatea rețelelor, raționament confirmat de către CJUE în cauza C-274/08.

Raportat la situația de față, menționează recurenta, modificarea bruscă a cadrului general, urmată de scăderea intempestivă a tarifelor la distribuție, prin adoptarea Ordinului 172/2015, încalcă vădit aceste principii, contravenind obiectivelor Directivei 72/2009 de încurajare a realizării de investiții.

Recurenta a criticat și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 9 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 33/2007 și ale procedurii de adoptare a actului în regim de urgență, conform art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003.

Problema de legalitate se referă la faptul că ordinul contestat aprobă în procedură de urgență tarife care nu puteau fi prevăzute în contextul legislației în vigoare chiar la momentele 30.09.2015 și 13.11.2015 despre care face vorbire prima instanță. Or, aprobarea în regim de urgență a fost întemeiată de către intimată pe dispozițiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, ale căror condiții nu sunt îndeplinite în cazul de față, întrucât intimata își invocă propria culpă în vederea justificării adoptării actului în regim de urgență, iar justificarea necesității clarificării corectei interpretări a prevederilor art. 105 alin. (1) din Metodologie se referă la un alt act administrativ, respectiv Ordinul 165/2015 prin care a fost modificat acest articol, astfel că este imposibil de justificat o pretinsă împrejurare excepțională, necunoscută de intimată, care să justifice adoptarea ordinului 172/2015 în regim de urgență.

A fost criticată și aprecierea instanței de fond asupra susținerilor reclamantei privind aplicarea greșită a principiului tratamentului nediscriminatoriu, precum și a dispozițiilor care reglementează acest principiu, cuprinse în O.U.G. nr. 33/2007 și H.G. nr. 1069/2007, conform cărora reglementările și tratamentul pe piața energiei trebuie să fie nediscriminatorii, în condițiile în care ordinul contestat încalcă flagrant acest principiu, operatorii de distribuție fiind în mod evident discriminați față de clienții finali, cu ignorarea impactului pe care scăderea tarifelor îl are asupra acestora, respectiv reducerea încasărilor care conduc la dificultăți de onorare a obligațiilor față de bugetul de stat, față de furnizori și față de salariați, în final conducând la imposibilitatea realizării programului de investiții elaborat și aprobat de ANRE pentru perioada de reglementare 2014-2018, toate acestea având efect direct asupra clienților finali.

În ceea ce privește criticile actului administrativ referitoare la aplicarea greșită a principiului predictibilității și așteptării legitime, recurenta a arătat că instanța de fond a reținut greșit că acestea se întemeiază pe practica ANRE de stabilire a tarifelor, anterioară modificării Metodologiei prin Ordinul 165/2015, iar criticile reclamantei nu ar viza decât acest ordin, considerentele fiind străine de natura cauzei.

În realitate, aceste critici se refereau la faptul că reclamanta nu putea previziona că, în mai puțin de o lună, intimata va aproba tarife care să înregistreze scăderi fără precedent, coroborat cu modificarea concomitentă a prevederilor Metodologiei care nu îi permitea să aprobe tarifele respective în lipsa unei modificări, încălcând astfel grav obligația de a asigura un cadru de reglementare stabil și predictibil, cu înfrângerea prevederilor H.G. nr. 1069/2007 pentru aprobarea Strategiei energetice a României pentru perioada 2007-2020.

Referitor la criticile privind aplicarea greșită a prevederilor Metodologiei-art. 38 alin. (3), art. 40, art. 124 privind costul cu energia electrică pentru acoperirea CPT, precum și cu privire la rata reglementată a rentabilității, recurenta a precizat că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a unei puteri de lucru judecat relative prin raportare la alt dosar, respectiv dosar nr. x/2015, având ca obiect anularea Ordinului 154/2014, însă aspectele referitoare la CPT au fost invocate prin raportare la ordinul contestat în prezenta cauză.

Aspectele prezentate sunt valabile, menționează recurenta, și în ceea ce privește criticile ordinului din perspectiva RRR (rata de reglementare a rentabilității), cu privire la care instanța de fond a reținut eronat că aceasta a fost aprobată prin Ordinul 146/2014, iar acțiunea în anularea acestui ordin a făcut obiectul dosarului x/2015, astfel că eventualele critici cu privire la excesul de putere săvârșit de intimată cu prilejul acestei reglementări nu poate face obiectul prezentei cauze.

În fine, recurenta arată că instanța de fond a aplicat greșit prevederile Metodologiei referitoare la corecții prin raportare la obiectivele reglementărilor din sectorul energetic în ceea ce privește operatorii de distribuție și la reglementarea cuprinsă în Ordinul 172/2015.

În privința acestor critici, a menționat recurenta, instanța de fond a achiesat la apărările intimatei fără însă a trece prin propriul filtru analiza acestor susțineri, reținând că reclamanta nu a probat modalitatea în care operatorul este prejudiciat prin aplicarea noilor tarife pentru anul 2016, în contextul în care efectul principal al diminuării tarifelor constă în returnarea către consumatori a veniturilor încasate suplimentar în ultimele 4 luni ale anului 2014 și în primele 8 luni ale anului 2015.

Astfel, prevederile art. 105 alin. (1) din Metodologie, forma în vigoare la momentul adoptării sale și până la data modificarea prin Ordinul 165/2015, stabileau plafonarea tarifelor de distribuție, atât în cazul scăderii, cât și în cazul creșterii, protejându-se nediscriminatoriu operatorii de distribuție și operatorii finali de variații excesive, diminuările și majorările de tarife și implicit corecțiile se realizau cu respectarea plafoanelor prevăzute de text.

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind legală și temeinică.

În susținerea acestei poziții procesuale, intimata a menționat, în esență, că Ordinul președintelui ANRE nr. 172/14.12.2015 este un act administrativ cu caracter individual, după cum corect a reținut judecătorul fondului, emis cu respectarea dispozițiilor art. 115 din Metodologie, fiind destinat punerii în aplicare a dispozițiilor legale care atribuie în competența funcțională a ANRE obligația de a aproba tarife de distribuție a energiei electrice ce urmează a fi aplicate exclusiv de operatorul de distribuție, în speță reclamanta, tarife calculate în baza prevederilor Metodologiei aprobate, de asemenea, prin ordin al președintelui aceleiași autorități, astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. 7 din Legea nr. 52/2003 și nici ale Legii nr. 24/2000 referitoare la actele normative.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise de recurentă motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este nefondat, pentru considerentele ce succed:

Preliminar, Înalta Curte precizează că, în economia C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010, ale cărui dispoziții sunt incidente în cauză, recursul poate fi exercitat numai pentru motivele de nelegalitate expres prevăzute de art. 488 din cuprinsul acestuia.

Potrivit dispozițiilor art. 488 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru motivele de nelegalitate expres și limitativ prevăzute în cuprinsul alin. (1), la punctele 1-8.

Ca atare, recursul se poate exercita exclusiv pentru motive de nelegalitate însă nu și de netemeinicie, cum sunt cele privind efectuarea de verificări ale conformității situației de fapt reținută prin hotărârea instanței de fond cu probele administrate în cauză, unicul obiect al recursului constituindu-l verificarea legalității hotărârii atacate prin prisma motivelor de casare prevăzute de lege.

În speță, recurenta invocă expres motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. care vizează, în ordinea în care au fost expuse, situația în care prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei și când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea motivelor de nelegalitate invocate, recurenta a precizat, în esență, că hotărârea instanței de fond cuprinde motive contradictorii, că instanța, pe de o parte, nu a arătat motivele pentru care a respins unele dintre criticile de nelegalitate ale ordinului atacat invocate în susținerea acțiunii, iar pe de altă parte nu a procedat la analizarea tuturor acestora, ignorându-le, fapt pentru care nu a răspuns în totalitate criticilor formulate, în absența oricărei justificări concrete în considerentele sentinței pronunțate, coroborat cu restrângerea nejustificată și interpretarea eronată a normelor de drept material și reținerea greșită a faptelor, în raport cu normele aplicabile.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., referitor la încălcarea de către instanță a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, prin raportare la dispozițiile art. 22 alin. (4) și (6) C. proc. civ., Înalta Curte relevă că această normă procesuală consacră, în alți termeni, principiul rolului activ al judecătorului, de altfel fiind inclusă în cuprinsul Capitolului II din cadrul Titlului preliminar al C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010, intitulat "Principiile fundamentale ale procesului civil".

Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 pct. 5 C. proc. civ. pentru a se constata dacă reprezintă sau nu motiv pentru casarea hotărârii, deoarece această normă se referă la încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, după cum mai sus s-a menționat.

Nulitatea actelor de procedură se regăsește actualmente în Capitolul III din Titlul IV al Cărții I, capitol care reglementează nulitățile și modul în care acestea pot fi invocate, precum și efectele pe care le produce aplicarea sancțiunii, potrivit art. 174 alin. (1) C. proc. civ., nulitatea fiind definită ca fiind acea sancțiune care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă, pentru valabila sa întocmire.

Ca atare, nulitatea reprezintă o cauză de ineficacitate a actului de procedură determinată de încălcarea unei condiții legale de validitate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, prin prisma criticilor formulate, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu este incident în cauză întrucât criticile pe care recurenta a înțeles să le expună în susținerea incidenței acestui motiv de casare, constând în nerespectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. referitoare la arhitectura hotărârii judecătorești, respectiv necesitatea motivării în fapt și în drept a soluției, nu se subsumează motivului de casare evocat, criticile urmând a fi analizate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Niciuna dintre aceste critici nu constituie motiv de nulitate a hotărârii întrucât nu sunt rezultatul încălcării vreunei norme de procedură de către prima instanță, supusă regimului sancționator reglementat de art. 174-176 C. proc. civ. referitoare la nulități și regimul juridic al acestora.

În privința motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurenta se află în eroare susținând că sentința pronunțată de instanța de fond nu este motivată.

Din lecturarea acesteia se poate constata că aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conținutul hotărârii, printre acestea regăsindu-se și cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situației de fapt reținută pe baza probelor administrate, cât și motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția.

Contradictorialitatea motivelor regăsite în cuprinsul sentinței atacate nu este susținută de considerente, împrejurare rezultată în termeni lipsiți de echivoc din simpla lecturare a acesteia.

Instanța de fond a înlăturat criticile reclamantei referitoare la aplicabilitatea prevederilor Legii nr. 52/2003 și ale Legii nr. 24/2000, motivat de calificarea ordinului contestat ca act administrativ individual, iar referirile ulterioare la prevederile acestor legi nu sunt de natură să contrazică această calificare.

Acestea sunt complementare prin raportare la conduita emitentului actului administrativ care a înțeles să respecte unele dintre prevederile legale referitoare la procedura emiterii actelor administrative cu caracter normativ, deși nu avea o asemenea obligație sau referirea la normele legilor a fost nuanțată, funcție de împrejurări, așa cum susține recurenta, însă nu a fost de natură să contrazică sau să altereze câtuși de puțin concluzia naturii juridice de act administrativ individual a ordinului atacat.

Oricum, pentru incidența acestuia motiv de casare era necesar ca hotărârea atacată să cuprindă numai motive străine de natura cauzei, condiție care nu este îndeplinită în prezenta cauză, datorită faptului că instanța de fond, deși într-o manieră aparent reducționistă, a reușit totuși să efectueze o analiză a pretențiilor afirmate de reclamanta constând în nelegalitatea procedurii de emitere a ordinului și, prin urmare, și a acestuia.

Inferența la care a apelat instanța de fond, raționamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum și soluția dată acțiunii introductive, rezultă în mod evident din perspectiva în care instanța a abordat litigiul, respectiv susținerile părților.

Nu constituie o nemotivare și astfel nu atrage incidența motivului de casare prezentat, împrejurarea că în cadrul considerentelor se regăsesc, parțial, susțineri ale părții potrivnice, acest fapt reprezentând practic suprapunerea convingerilor instanței cu cele ale uneia dintre părțile litigante.

În ceea ce privește obligativitatea instanțelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observațiilor și argumentelor prezentate de părți și de a motiva hotărârea pronunțată prin prisma acestor elemente, privită ca o componentă a dreptului la un proces echitabil reglementat de art. 6 din CEDO, obligație nerespectată de instanța de fond în opinia recurentei, Înalta Curte învederează că potrivit jurisprudenței constante a instanței europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special în cauzele împotriva României (Albina/Românie, Buzescu/României, Dima/României, Bock și Palade/României), art. 6 alin. (1) din Convenție obligă instanțele să își motiveze deciziile, fără însă ca prin aceasta să se înțeleagă că ar cere un răspuns detaliat la fiecare argument prezentat de părți și că o instanță care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse.

Or, în speță, potrivit considerentelor anterior expuse, instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată în urma unui examen laborios de legalitate, stabilind faptele și aplicând dreptul incident, cu respectarea garanțiilor impuse de art. 6 CEDO privind dreptul părților la un proces echitabil, reușind să surprindă toate împrejurările esențiale pentru justa soluționare a cauzei.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în speță.

Din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentă în susținerea recursului, Înalta Curte precizează că acesta este incident atunci când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind vorba despre cauze de nelegalitate și nu de netemeinicie ale hotărârii judecătorești.

Plecând de la această teză interpretativă, se reține că în motivarea recursului declarat împotriva sentinței pronunțată în primă instanță de Curtea de Apel București, recurenta a înțeles ca, în esență, să reia argumentele prezentate în acțiunea introductivă.

Criticile de netemeinicie a hotărârii, respectiv, cele care vizează situația de fapt, nu pot face obiectul recursului, după cum s-a reținut în cele de mai sus.

Preliminar, în acord cu concluzia instanței de fond, Înalta Curte reține că actul administrativ contestat a fost emis de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei pentru Societatea Comercială "A." - S.A., prin raportare la sfera destinatarilor actului administrativ, astfel că Ordinul 172/2015 nu are un caracter general, impersonal, ci se adresează unui subiect anume individualizat, căruia îi prescrie obligația de a practica tarife specifice prestabilite de autoritatea de reglementare, împrejurare determinantă pentru atribuirea caracterului de act administrativ cu caracter individual.

Reținând această calificare juridică, corect a reținut instanța de fond că nu sunt incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 52/2003 și nici prevederile Legii nr. 24/2000, aplicabile doar actelor administrative cu caracter normativ.

Raportat la conținutul ordinului, procedura de adoptare presupune, din perspectiva consultării și transparenței decizionale, respectarea etapelor de consultare prevăzute de Metodologia de stabilire a tarifului pentru serviciul de distribuție a energiei electrice, aprobată prin Ordinul Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013, cu modificările și completările ulterioare.

Or, aceste etape au fost respectate de intimata-pârâtă care a procedat și la afișarea, pe pagina de internet, a ordinelor de stabilire a tarifelor însoțite de o Notă de fundamentare.

Astfel, conform art. 115 din Metodologie "pe baza analizei efectuate pentru stabilirea tarifelor, în perioada 15 noiembrie-1 decembrie a fiecărui an, au loc discuții la autoritatea competenta cu fiecare operator de distribuție, in scopul prezentării rezultatelor analizei efectuate pentru stabilirea nivelului tarifelor de distribuție pentru următorul an".

În aplicarea Metodologiei, la data de 13 noiembrie 2015 a avut loc, la sediul ANRE, o întâlnire cu operatorii de distribuție printre care și reclamanta, în care au fost prezentate rezultatele analizei efectuate pentru stabilirea nivelului tarifelor de distribuție pentru următorul an, așa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, corect identificate de prima instanță.

Ulterior acestei ședințe, proiectul de ordin a fost publicat pentru consultare pe site-ul ANRE în data de 27.11.2015, cu termen de transmitere a propunerilor și observațiilor data de 07.12.2015.

În raport de prevederile art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 33/2007, proiectul de ordin însoțit de referatul de aprobare a fost supus dezbaterii și aprobării Comitetului de Reglementare în ședința din 14.12.2015 și a fost transmis spre publicare în Monitorul Oficial al României în data de 15.12.2015, astfel că instanța de recurs apreciază că sunt nefondate criticile reclamantei din perspectiva nerespectării procedurii transparenței decizionale.

Referitor la lipsa motivării actului administrativ contestat, Înalta Curte precizează că motivarea unui act administrativ presupune indicarea motivelor de fapt și de drept care justifică emiterea respectivului document, motive ce pot fi prezentate fie în corpul actului, fie distinct, într-un alt act, care va constitui parte a documentației administrative ce a stat la baza emiterii respectivului act, toate acestea fiind de natură a înlătura arbitrariul și și a facilita controlul de legalitate.

În speță, Ordinul nr. 172/2015 este însoțit de documentul intitulat Referat de aprobare, care conține în detaliu motivarea elementelor de cost avute în vedere la stabilirea corecțiilor, astfel că instanța de judecată este în măsură să aprecieze în mod judicios asupra argumentelor pentru care s-a impus emiterea actului administrativ contestat.

Susținerea referitoare la nemotivare ar putea fi primită exclusiv în cazul unei lipse totale de argumente, însă nu și atunci când acestea sunt insuficiente ori neconvingătoare.

Prin urmare, pretinsa motivare lacunară sau lipsită de sens cu privire la investiții ori pretinsa absență a unei motivări fundamentate a programului de reducere a CPT, aspecte invocate de reclamantă, pot fi valorificate numai în contextul analizării temeiniciei soluției adoptate de ANRE.

Aspectele invocate în legătură cu incidența dispozițiilor Legii nr. 24/2000 au fost judicios înlăturate de judecătorul fondului în considerarea celor expuse anterior cu privire la natura actului contestat.

Proiectul Ordinului nr. 172/2015 reprezintă act premergător actului administrativ individual, respectiv ordinului, producător de efecte juridice.

Prin critica formulată, recurenta-reclamantă a invocat așadar nelegalitatea actului administrativ prin prisma nelegalității actului premergător.

Or, în privința actului administrativ, se constată că acesta a intrat în vigoare la data de 14.12.2015, dată la care intrase deja în vigoare Ordinul nr. 165/2015 de modificare a Metodologiei de stabilire a tarifelor de distribuție, prin publicarea acestuia în Monitorul oficial la 08.12.2015.

Având în vedere dispozițiile art. 18 alin 2 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va reține că anularea actului administrativ este de natură a atrage anularea actelor și operațiunilor administrative premergătoare, însă teza nu este valabilă și în sens contrar, cum eronat susține recurenta. Așadar, eventualele critici cu privire la nelegalitatea actului premergător nu sunt de natură a afecta legalitatea actului administrativ producător de efecte juridice, în ipoteza în care prin prisma motivelor invocate acesta este conform.

În consecință, cât timp Ordinul nr. 172/2015 a intrat în vigoare la data de 14.12.2015, producând efecte juridice specifice de la acest moment, iar Metodologia la care actul se raportează a intrat în vigoare anterior, la 08.12.2015, nu se pot reține ca valabile criticile privind aplicarea unui act normativ care încă nu intrase în vigoare, de natură a conduce la anularea Ordinului nr. 172/2015.

În altă ordine de idei, distinct de natura juridică a ordinului contestat care nu era supus regulilor instituite de Legea nr. 52/2003, potrivit celor anterior menționate, din perspectiva dispozițiilor legale indicate de recurentă ca fiind încălcate, respectiv art. 6 și art. 7 alin. (1) și (2) din legea nr. 52/2003, Înalta Curte observă că Referatul de aprobare al proiectului de ordin conține un capitol destinat impactului socioeconomic și efectele asupra mediului macroeconomic, menționând că o evaluare a impactului a fost realizată în cadrul procesului de stabilire a tarifelor pentru anul 2016.

În ceea ce privește criticile referitoare la încălcarea prevederilor Directivei 2009/72/CE, Înalta Curte constată că sunt nefondate, instanța de fond în mod corect reținând că răspunderea pentru transpunerea în legislația internă a directivelor aparține legiuitorului român, iar nu autorităților publice de reglementare, directivele neavând, conform Tratatului TFUE, efect direct asupra relațiilor sociale din statele membre, fiind necesar ca ele să fie transpuse în legislație.

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că modificarea adusă Metodologiei de prevederile Ordinului nr. 165/2015 nu schimbă cu nimic nivelul investițiilor, costurilor sau veniturilor reglementate recunoscute anterior de ANRE și nu schimbă nici modalitatea de calcul a corecțiilor valorice de venituri determinate anual, conform prevederilor Metodologiei, astfel încât nu se poate concluziona că în cauză au fost încălcate prevederile comunitare.

În ceea ce privește încălcarea principiilor stabilității și predictibilității, transparenței și nediscriminării, criticile sunt neîntemeiate.

Emiterea Ordinului nr. 172/2015 a fost realizată cu respectarea principiului transparenței decizionale, aspect reținut anterior.

Nu se poate reține că autoritatea de reglementare nu ar avea dreptul să ajusteze tarifele, chiar în condițiile în care acestea ar determina în mod obiectiv și legal diminuarea profitului reclamantei, pe motiv că a reglementat un tarif inferior celui aprobat pentru anul/anii precedenți.

Necesitatea modificării a fost determinată de interpretarea diferită dată de operatorii de distribuție prevederilor art. 105 alin. (1) din Metodologie, raportat la abordarea autorității și a avut scopul realizării unei clarificări necesare, pentru o interpretare corectă a prevederilor acestui alineat, fără a aduce o modificare de fond în domeniul stabilirii tarifelor de distribuție.

Conform art. 79 alin. (4) din Legea Energiei, principiile ce stau la baza stabilirii preturilor și tarifelor reglementate pentru activitățile desfășurate în sectorul energiei electrice [...] au în vedere următoarele: preturile/tarifele trebuie să fie nediscriminatorii, bazate pe criterii obiective și determinate într-o manieră transparentă, pe baza metodologiilor aprobate și publicate de autoritatea competentă.

Prin urmare, nu se poate aprecia că au fost încălcate principiile stabilității, predictibilității și previzibilității, având în vedere că operatorul de distribuție cunoștea tipul de reglementare aplicată, respectiv faptul că tarifele de distribuție se stabilesc după o metodologie de calcul reglementată anterior și asupra căreia s-au adus doar anumite clarificări.

Având în vedere metodologia adoptată anterior, față de care ordinul atacat aduce clarificări, stabilirea tarifelor de distribuție a energiei electrice era cunoscută de operatorii de distribuție, care cunoșteau valorile corecțiilor anuale ce urmau a fi considerate la stabilirea tarifelor pentru anul 2016, acestea făcând subiectul discuțiilor din cadrul întâlnirilor desfășurate la sediul ANRE în luna noiembrie 2015, astfel cum s-a reținut.

Nu poate fi reținută nici încălcarea principiului neretroactivității, în condițiile în care momentul aprobării tarifelor a fost ulterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 165/2015, iar efectele sale privesc stabilirea tarifelor pentru anul 2016. La momentul aplicării prevederilor sale, ordinul era publicat în Monitorul Oficial și intrase în vigoare.

Contrar susținerilor recurentei, modificarea intervenită nu este de natură să modifice nivelul veniturilor reglementate sau al costurilor anterior aprobate pentru operatorul de distribuție, rolul său fiind numai acela de a clarifica interpretările diferite ce țin de plafonarea creșterii tarifelor.

Nu constituie motiv de nelegalitate a sentinței nici susținerea referitoare la caracterul cauzator de prejudicii al actului atacat.

Recurenta-reclamantă, în calitate de operator de distribuție, nu a justificat modalitatea în care este prejudiciată prin aplicarea tarifelor aprobate pentru anul 2016, cu atât mai mult cu cât efectul esențial al diminuării tarifelor constă în returnarea către consumatori a veniturilor încasate în mod suplimentar de către aceasta în ultimele patru luni ale anului 2014 și în primele opt luni ale anului 2015, perioadă pentru care s-au calculat corecțiile valorice la sfârșitul anului 2015.

Corecțiile de venituri aplicate la calculul tarifelor de distribuție a energiei electrice aprobate pentru anul 2016 au fost calculate conform prevederilor Metodologiei și presupun returnarea către clienți a unor sume de bani încasate suplimentar de operatorul de distribuție reurent față de venitul reglementat recunoscut de ANRE sau, pentru anumite elemente de costuri, realizate sub nivelul recunoscut inițial.

III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele anterior expuse, constatând că sentința instanței de fond se află la adăpost de criticile formulate de recurenta-reclamantă, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu dispozițiile art. 496 alin. (1) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 689 din 1 martie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 22 ianuarie 2020.