ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3343/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 17 iulie 2012, sub nr. x/2012, reclamanta A. a solicitat instanței de contencios administrativ, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Patrimoniului Național, Primarul Municipiului București și Municipiul București, ca prin hotărârea ce o va pronunța să se dispună anularea Ordinelor Ministrului Culturii și Patrimoniului Național nr. 2624/2010 și nr. 2626/2010, anularea Autorizațiilor de construire/desființare nr. x din 8 decembrie 2010, nr. y din 8 decembrie 2010, nr. z din 13 ianuarie 2011 și nr. xx din 13 ianuarie 2011, reconstruirea imobilului monument istoric B. pe amplasamentul pe care se găsea înainte de distrugere și reconstruirea monumentului istoric C., fațadele dintre Calea x și str. x, pe amplasamentul pe care se găsea înainte de distrugere.

Prin Sentința civilă nr. 5547 din 4 octombrie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția necompetenței materiale în privința capetelor 3, 4, 5, 6, 7 și 8 privind anularea Autorizațiilor de construire/desființare nr. x din 8 decembrie 2010, nr. y din 8 decembrie 2010, nr. z din 13 ianuarie 2011 și nr. xx din 13 ianuarie 2011, reconstruirea imobilului monument istoric B. și reconstruirea monumentului istoric C., fațadele dintre Calea x și str. x și declinarea competenței în favoarea Tribunalului București, secția contencios administrativ.

A fost disjunsă acțiunea în anularea celor două ordine, formându-se un dosar distinct, nr. x/2012.

În Dosarul nr. x/2012, prin Sentința nr. 6211 din data de 1 noiembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția tardivității invocată de pârâtul Ministerul Culturii și Patrimoniului Național și s-a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Patrimoniului Național, Primarul Municipiului București și Municipiul București, ca tardivă, hotărârea fiind irevocabilă prin nerecurare.

Cererea transmisă prin declinare a fost înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a IX-a contencios administrativ și Fiscal la data de 23 februarie 2012 sub număr de Dosar x/2012.

Prin cererea depusă la data de 15 octombrie 2013, reclamanta A. a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Culturii și Patrimoniului Național nr. 2624/2010 privind declasarea din Lista Monumentelor Istorice a imobilului B. din str. x, București sector 1 și Ordinului Ministrului Culturii și Patrimoniului Național nr. 2626/2010 privind declasarea din Lista Monumentelor Istorice a imobilului C., fațadele dinspre Calea x și str. x, din Calea x, București sector 1.

În motivare excepției de nelegalitate, reclamanta a arătat că prin Sentința civilă nr. 6211 din data de 1 noiembrie 2012, pronunțată de Curtea de apel București în Dosarul nr. x/2012, rămasă irevocabilă prin nerecurare, instanța s-a pronunțat asupra acestui aspect în sensul arătării caracterului de act administrativ individual al Ordinelor nr. 2624/2010 și nr. 2626/2010 emise de Ministrul Culturii și Patrimoniului Național, astfel că, în lumina principiului autorității de lucru judecat de care se bucură soluționarea chestiunii referitoare la natura juridică a celor doua ordine de declasare, instanța care judecă prezentul dosar este obligată sa să țină seama de ceea ce s-a tranșat jurisdicțional anterior și are legătură cu prezenta cauza.

S-a susținut în esență că Ordinul de declasare nr. 2624/2010 este nelegal, întrucât cererea de declasare nu a fost adresata Direcției pentru Cultura, fiind astfel încălcat art. 13 alin. (1) din Legea nr. 422/2001, ci Ministerului Culturii și Patrimoniului Național și Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, organe necompetente în a declanșa procedura de declasare a monumentului. Totodată, ordinul de declasare a fost emis cu încălcarea art. 14 alin. (1) al Legii nr. 422/2001, întrucât declanșarea procedurii de declasare nu a fost comunicata proprietarului și, contrar art. 13 alin. (2) din Legea nr. 422/2001, a fost emis în absenta unui dosar de declasare, sens în care s-a învederat că nu au existat actele obligatorii ale dosarului de declasare prevăzute de art. 14 alin. (1) din Normele metodologice, anume fișa analitica de inventariere prevăzută de pct. 1 lit. a); releveul actual al imobilului prevăzut de pct. 1 lit. c); date referitoare la folosința imobilului prevăzute de pct. 1 lit. e); copii ale planului cadastral și ale cărții funciare, prevăzute de pct. 3 lit. b); cererea prevăzută de pct. 4 lit. a); referatul de specialitate al Direcției pentru Cultura București prevăzut de pct. 4 lit. b); avizul Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice prevăzut de pct. 4 lit. c) avizul Secțiunii evidență a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice prevăzut de pct. 4 lit. d).

S-a mai arătat că ordinul de declasare a fost emis cu încălcarea articolului 33 al Legii nr. 422/2001, fără un aviz corespunzător al Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, iar Comisia Naționala a Monumentelor Istorice nu a fost constituita conform Legii nr. 422/2001, deci era necompetenta să avizeze cererea de declasare. Mai mult, Decizia Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice s-a luat cu încălcarea Regulamentului de funcționare a acesteia, sens în care s-a susținut că nu exista dovada cvorumului de ședința și a numărului minim de voturi în favoarea declasării, nu exista un aviz al Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, semnat de directorul Direcției Monumente istorice, cu antetul Ministerului Culturii.

În final, s-a arătat că au fost încălcat și art. 17 din Regulamentul Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, întrucât ordinea de zi nu a fost comunicata cu 24 de ore înainte de întrunirea ședinței.

Cât privește ordinului de declasare nr. 2626/2010 privind C., s-a arătat că prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2405 din 24 septembrie 2009 s-a declasat parțial C., menținându-se statutul de monument istoric pentru fațadele din Calea x și str. x (singurele ramase de fapt în picioare la momentul emiterii ordinului).

Prin plângerea prealabila nr. 3236 din 28 septembrie 2010, Municipiul București prin Primarul General a solicitat modificarea Ordinului nr. 2405 din 24 septembrie 2009 în sensul declasării totale a monumentului istoric C.. Plângerea prealabilă nr. 3236 din 28 septembrie 2010 are valoarea juridica a unei cereri.

S-a mai susținut că pentru a solicita modificarea Ordinului nr. 2405/2009 în sensul declasării totale a C., Municipiul București avea la îndemnă procedura administrativa prevăzută de art. 15 alin. (1) al Legii nr. 422/2001.

S-a susținut și că ordinul de declasare a fost emis cu încălcarea condițiilor stabilite de Comisia Naționala a Monumentelor Istorice, lipsind releveul complet de arhitectura și al componentelor artistice și recuperarea elementelor de componente artistice figurative și reamplasarea lor în replica executata.

S-a mai arătat, referitor la ambele ordine de declasare, că au fost emise în baza unor acte ilegale. Astfel, ordinele de declasare au fost emise în urma propunerii Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice din 29 septembrie 2010, iar propunerea Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice se bazează pe utilitatea publica a proiectului "diametrala Buzești - Berzei - Vasile Pârvan - B. P. Hașdeu - Uranus - Calea x".

Utilitatea publica a proiectului a fost declarată prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 262/2006, ce a fost suspendata definitiv și irevocabil prin decizia Curții de Apel București din 16.06.2011 pronunțata în Dosarul nr. x/2010. Totodată, Hotărârea nr. 262/2006 se bazează pe documentația de urbanism emisa prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 151/2006, care a fost suspendata definitiv și irevocabil de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr. x/2011 și anulată de Tribunalul Cluj în dosarul nr. x/2011. Nelegală este și H.G. nr. 590/2010 privind declanșarea procedurilor de expropriere pentru cauza de utilitate publica a imobilelor proprietate privata situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei N-S pe tronsonul Buzești - Berzei - Vasile Pârvan - B.P. Hașdeu - Uranus - Calea x", a cărei anulare face obiectul Dosarului nr. x/2011 aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Prin cererea depusă în ședința publică din data de 15 octombrie 2013, reclamanta a solicitat introducerea în cauza a Direcției pentru Cultura a Municipiului București și a arătat că înțelege să invoce și excepția de nelegalitate a avizului Direcției pentru Cultura a Municipiului București nr. 19/Z din 11 ianuarie 2011 și a avizului Direcției pentru Cultura a Municipiului București nr. 20/Z din 11 ianuarie 2011 pentru desființarea construcției din str. x.

Pârâtul Ministerul Culturii București a formulat întâmpinare la data de 25 noiembrie 2013, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă, ca nefondată și netemeinică.

Arată în susținerea excepției inadmisibilității că cele două ordine au fost atacate pe fond de D. în Dosarul nr. x/2011 aflat pe rolul ICCJ, cu termen la 28 ianuarie 2014, dosar în care Curtea de Apel s-a pronunțat în sensul respingerii cererii având ca obiect anularea celor două ordine.

Pârâta Direcția pentru Cultură a Municipiului București a depus întâmpinare la data de 25 noiembrie 2013, prin care a solicitat respingerea excepției îndreptată împotriva Avizului nr. x din 11 ianuarie 2011 pentru desființarea construcției din str. x nr. 1/Calea x și a Avizului nr. x din 11 ianuarie 2011 pentru desființarea construcției din str. x, ca inadmisibilă, deoarece nu sunt îndeplinite condițiile de exercitare a dreptului de a invoca excepția nefiind în prezența unui proces în care instanța să poată soluționa excepția prin încheiere interlocutorie și nici în situația unei acțiuni care să fie soluționată pe fond.

În plus, actul administrativ individual este inexistent din moment ce se atacă niște avize care nu sunt acte administrative, ci acte preparatorii, premergătoare emiterii actelor administrative care prin ele însele nu produc niciun efect juridic. Sunt simple opinii ale autorității emitente care în lipsa actului administrativ în legătură cu care au fost emise nu pot produce efecte.

Prin încheierea din data de 16 februarie 2016 a Tribunalului București s-a admis excepția de necompetență materială în soluționarea excepției de nelegalitate, fiind sesizată Curtea de Apel București cu soluționarea acesteia, excepția de nelegalitate fiind înregistrată sub nr. x/2018.

Prin Sentința nr. 2721 din data de 11 iunie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității și s-a respins excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 2624/2010 și a Ordinului nr. 2626/2010 invocată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Patrimoniului Național, Primarul Municipiului București și Municipiul București, ca inadmisibilă.

În argumentarea acestei soluții, instanța de fond a reținut că reclamanta, în același proces, a înțeles să atace aceleași acte administrative - Ordinele Ministrului Culturii nr. 2624/2010 și nr. 2626/2010, apelând la două mijloace procesuale diferite, dar cu aceeași finalitate (înlăturarea efectelor actelor administrative, cu consecința constatării nelegalității actelor subsecvente), respectiv a înțeles, pe de o parte, să solicite anularea lor, iar, pe de altă parte, să le atace cu excepția de nelegalitate.

Având în vedere această situație de fapt, Curtea a apreciat că acest al doilea demers procesual al reclamantei este inadmisibil, deoarece în caz contrar ar fi încălcat principiul electa una via non datur recursus ad alteram.

A reținut, în acest sens, că reclamanta a utilizat prioritar acțiunea în anulare, demersul acesteia fiind paralizat prin constatarea nerespectării termenului legal de contestare - Sentința civilă nr. 6211/2012 pronunțată ca urmare a disjungerii cererii în anulare paralizând în mod irevocabil orice demers procesual ulterior având drept finalitate constatarea nelegalității celor două acte administrative.

Nu prezintă relevanță faptul că în litigiul privind acțiunea în anulare cererea a fost respinsă ca tardivă, principiul invocat vizând dreptul părții de a se adresa instanței prin intermediul unui mijloc procedural unic, iar nu finalitatea demersului său procesual, care privea aceleași aspecte ca cele invocate ulterior pe calea excepției, respectiv verificarea legalității actelor administrative.

Împotriva hotărârii instanței de fond, recurenta-reclamantă A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurenta consideră că s-a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 atunci când s-a considerat inadmisibilă excepția de nelegalitate, în sensul că nelegalitatea unui act nu poate fi invocată în același timp în cadrul aceluiași litigiu și pe calea acțiunii directe și pe cale incidentă, atât timp cât, susține recurenta acțiunea de fond a fost respinsă ca tardivă.

În susținerea recursului a fost invocată practica Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra chestiunii în discuție, cu referire la Dosarul x/2011.

A mai susținut recurenta că hotărârea recurată încalcă considerentele obligatorii ale Curții Constituționale nr. 404/2008, prin care instanța de control constituțional se pronunță explicit asupra posibilității atacării actului administrativ pe calea excepției de nelegalitate după împlinirea termenului de exercitare a acțiunii principale de anulare a actului.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentă, în raport cu prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

Conform expunerii rezumative a lucrărilor cauzei, în Dosarul nr. x/2012, la data de 15 octombrie 2013, recurenta - reclamantă A. a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Culturii și Patrimoniului Național nr. 2624/2010 privind declasarea din Lista Monumentelor Istorice a imobilului B. din str. x, București sector 1 și Ordinului Ministrului Culturii și Patrimoniului Național nr. 2626/2010 privind declasarea din Lista Monumentelor Istorice a imobilului C., fațadele dinspre Calea x și str. x, din Calea x, București sector 1.

La data invocării excepției de nelegalitate, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare:

"Art. 4. - (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate.

(2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege."

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în mod constant și unitar în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (cu titlu de exemplu, menționăm Deciziile nr. 181 din 16 ianuarie 2009, nr. 1933 din 2 aprilie 2009 și nr. 1671 din 29 martie 2012) s-a reținut că este inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la actul administrativ care formează atât obiectul acțiunii în anulare, cât și obiectul excepției de nelegalitate, în considerarea principiului electa una via.

Legea nr. 554/2004 consacră două tipuri de control al actelor administrative, controlul direct al acestora și controlul indirect, realizat pe cale incidentală, prin intermediul excepției de nelegalitate.

În cazul controlului direct, sesizarea instanței de judecată se realizează printr-o acțiune principală care are ca obiect anularea sau reformarea actelor administrative, conform procedurii reglementate în Legea nr. 554/2004, în termenele și condițiile stabilite prin respectivul act normativ.

Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o tehnică juridică ce permite instanței de contencios să verifice legalitatea actului, iar în situația admiterii excepției, actul declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

În cauza dedusă judecății, instanța de fond a fost sesizată cu o acțiune principală în contencios administrativ - Dosarul nr. x/2012, având ca obiect anularea Ordinului nr. 2624/2010 și a Ordinului nr. 2626/2010.

Dosarul nr. x/2012 s-a format în urma hotărârii Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal de disjungere a cererii de anulare a acestor două ordine pronunțată în Dosarul nr. x/2012, iar Dosarul nr. x/2012, în care s-a invocat excepția de nelegalitate, a fost format ca urmare a hotărârii aceleiași instanțe, pronunțată în același dosar, de declinare a cererii de anulare a autorizațiilor de construire/desființare nr. x din 8 decembrie 2010, nr. y din 8 decembrie 2010, nr. z din 13 ianuarie 2011 și nr. xx din 13 ianuarie 2011, principiul electa una via fiind considerat în același cadru procesual.

În ceea ce privește motivul de recurs privind greșita aplicare a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța de control judiciar constată că acesta este neîntemeiat, având în vedere că excepția de nelegalitate vizează actele administrative a căror anulare reprezintă însuși obiectul acțiunii în anulare cu care a fost învestită instanța de fond, în dosarul sus menționat, astfel că, fără a avea relevanță soluția pronunțată în cadrul acestei acțiuni, Înalta Curte apreciază că dispozițiile legale incidente nu permit exercitarea atât a controlului direct, cât și a controlului indirect asupra acelorași acte, contestate în cadrul aceluiași proces.

Recurenta a făcut referire, în susținerea recursului, la Decizia nr. 404/2008 a Curții Constituționale, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, arătând că instanța de control constituțional s-a pronunțat asupra posibilității atacării actului administrativ pe calea excepției de nelegalitate după împlinirea termenului de exercitare a acțiunii principale de anulare a actului.

De observat este, însă, faptul că, la pronunțarea acestei decizii, Curtea Constituțională a avut în vedere controlul actelor administrative prin intermediul contestării pe cale incidentală a legalității acestora și după împlinirea termenului de exercitare a acțiunii în anulare, în măsura în care legalitatea actelor nu a fost contestată pe cale principală.

Astfel, prin Decizia nr. 404/2008, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reținând, între altele, că "textul de lege criticat este în acord și cu dispozițiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepției de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilității controlului și asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală."

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că examinarea unui act administrativ pe calea directă a acțiunii în contencios administrativ exclude posibilitatea verificării în cadrul aceluiași litigiu a legalității aceluiași act pe calea excepției de nelegalitate, în considerarea principiului electa una via, potrivit căruia, o dată aleasă calea procedurală, partea nu mai poate reveni asupra ei.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a din C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva Sentinței nr. 2721 din 11 iunie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 octombrie 2018.

Procesat de GGC - LM