ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3534/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 17 martie 2017, sub nr. x/2017, pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ - Teritorială Județul Dolj și Consiliul Județean Dolj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională, au solicitat anularea Notificării nr. x/05.04.2016, înregistrată la Consiliul Județean Dolj sub nr. x/08.04.2016, prin care a fost aplicată o corecție financiară de 25% din valoarea contractului de achiziție publică nr. x încheiat între Consiliul Județean Dolj și S.C. A. S.R.L. și a Adresei nr. x/19.09.2016 înregistrată la Consiliul Județean Dolj sub nr. x/26.09.2016.

Prin sentința nr. 277 din 3 mai 2017, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Județul Dolj și Consiliul Județean Dolj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională, ca nefondată.

Împotriva sentinței nr. 277 din 3 mai 2017 au formulat recurs reclamanții Unitatea Administrativ - Teritorială Județul Dolj și Consiliul Județean Dolj, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

Recurenții-reclamanți critică sentința primei instanțe sub aspectul analizei efectuate cu privire la noțiunea de neregulă, în raport cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 și cu apărările din cererea de chemare în judecată privind actele administrative contestate, din perspectiva neîndeplinirii condițiilor referitoare la existența unei nereguli, iar nu din perspectiva imposibilității autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene de a aplica reduceri procentuale atunci când constată că beneficiarii au săvârșit nereguli.

În primul rând, recurenții-reclamanți invocă eroarea instanței de fond, arătând că, în ceea ce privește prima abatere din documentația de atribuire, respectiv impunerea unei sesiuni demonstrative, echipa de control a reținut stabilirea unor cerințe restrictive pentru potențialii ofertanți, iar nu nerespectarea principiului transparenței și tratamentului egal, ceea ce face ca hotărârea pronunțată să conțină motive contradictorii, în sensul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Totodată, susțin recurenții că sentința recurată a fost dată cu încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanța de fond reținând că nu se mai impune analizarea aspectelor mai sus menționate, deoarece aplicarea corecției financiare a fost de numai 25%, nefiind cumulată pentru ambele abateri, nu a analizat și nu s-a pronunțat cu privire la susținerile recurentei din acțiunea introductivă.

Astfel, instanța de fond nu a motivat de ce consideră că una dintre abateri este sau nu justificată, având în vedere că intimatul a reținut ambele abateri la momentul aplicării corecției de 25%, însă corecția nu a fost cumulată, nu din voința intimatului, ci din cea a legiutorului, conform dispozițiilor art. 27 din O.U.G. nr. 66/2011, modificată prin O.G. nr. 47/2014.

În același sens, recurenții-reclamanți susțin că instanța de fond a făcut o confuzie cu privire la cele două nereguli menționate în actul contestat, respectiv organizarea unei sesiuni de prezentare demonstrative și prelungirea duratei contractuale, reținând că abaterile ar fi de fapt nerespectarea principiilor transparenței și tratamentului egal în timpul evaluării ofertelor, precum și depășirea termenului de execuție de 7 luni prevăzut în documentația de atribuire.

În continuare, subsumat motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-reclamanți arată că instanța de fond a aplicat în mod greșit prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, apreciind că inexistența abaterii datorată inexistenței prejudiciului nu poate fi reținută și că nerespectare principiilor transparenței și tratamentului egal, reprezintă o acțiune pe care instanța o poate aprecia ca producătoare de prejudicii deoarece poate reprezenta o încălcare a unor importante reguli ale procedurii de finanțare.

Totodată, instanța de fond a reținut, în mod greșit, arată recurenții, că s-a săvârșit o abatere prin prelungirea termenului contractual succesiv de la 7 la 9 luni, raționamentul instanței fiind contrazis de dispozițiile art. 15.1 (2) lit. a) care prevăd în mod expres clauza de prelungire. Se menționează faptul că neregula privind prelungirea termenului contractului ar fi de ordine publică deși neregulile prevăzute în O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt astfel clasificate și nici nu se pot reține susținerile că primează concluziile raportului de control din data de 30.03.2016, Autoritatea de Management a proiectului având competența să realizeze verificări și concluzii proprii, peste cele ale Organismului Intermediar pentru restabilirea ordinii de drept.

În ceea ce privește abaterile stabilite în Notificarea nr. x/05.04.2016 și menținute prin Adresa nr. x/19.09.2016 sunt contrazise prin Raportul de control nr. 3123 întocmit la data de 30.03.2016, fapt pe care instanța de fond nu l-a analizat.

Concluzionând, recurenții învederează că prima instanță nu a analizat nelegalitatea actului de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, determinată de nerespectarea procedurii prevăzute de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23.08.2017, intimatul-pârât Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, reținând următoarele considerente:

Referitor la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază ca fiind fondat, prin raportare la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 21 alin. (3) din Constituția României.

Art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prevede că:

"(1) Hotărârea va cuprinde: … b) …motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Aceasta dispoziție are caracter imperativ, aspect care rezultă din folosirea, de către legiuitor, a expresiei "va cuprinde", stabilind o obligație în sarcina instanțelor de judecată, a cărei nerespectare atrage nulitatea hotărârii în condițiile art. 176 pct. 6 din C. proc. civ.

Confirmând și întărind acest caracter imperativ, precum și sancțiunea nulității, legiuitorul a înțeles să reglementeze un motiv de nelegalitate distinct al hotărârii judecătorești, prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., și anume:

"când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii."

Importanța motivării hotărârii judecătorești a fost subliniată și în jurisprudența europeană, fiind considerată un aspect al garanțiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunțată în cauza Albina c. România, s-a reținut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului:

"30. Curtea reamintește că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenție, include printre altele dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanței" obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența [Hotărârea Perez împotriva Franței (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, și Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59].

Aceste considerente au fost reluate și în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010:

"30. Curtea reamintește în primul rând principiile stabilite prin jurisprudența sa în ceea ce privește participarea efectivă a părților la procedură și obligația instanțelor de a "audia" argumentele acestora și de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 și 32, 28 aprilie 2005 și Boldea, citată anterior, pct. 28-30)."

În strânsă legătură cu obligația de motivare a hotărârii, Înalta Curte reține și obligația judecătorului de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Raportând aceste considerații de ordin teoretic la hotărârea pronunțată în cauză, Înalta Curte constată că, din conținutul acesteia, nu rezultă că prima instanța s-ar fi pronunțat asupra tuturor aspectelor deduse judecății, precum și faptul că a avut în vedere motive străine de natura pricinii.

Recurenții-reclamanți Unitatea Administrativ Teritorială Județul Dolj și Consiliul Județean Dolj au învestit instanța de judecată cu analiza legalității actelor administrative reprezentate de Notificarea nr. x/05.04.2016 prin care a fost aplicată o corecție financiară de 25% din valoarea contractului de achiziție publică nr. x încheiat între Consiliul Județean Dolj și S.C. A. S.R.L. și Adresa nr. x/19.09.2016, emise de intimatul-pârât, invocând o serie de critici privind, în esență:

a) confuzia între cele două nereguli, respectiv organizarea unei sesiuni de prezentare demonstrative și prelungirea duratei contractuale;

b) reținerea greșită că s-a săvârșit o abatere prin prelungirea termenului contractual de la 7 luni la 9 luni;

c) încălcarea principiilor transparenței și tratamentului egal, ca urmare a stabilirii unor cerințe restrictive pentru potențialii ofertanți, potrivit dispozițiilor art. 35 alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006;

a) mențiunile din Raportul de control nr. x/23.10.2015.

b) mențiunile din Raportul de control nr. x/30.03.2016.

În raport de pretențiile expuse prin cererea de chemare în judecată, și de argumentarea în fapt și în drept a acestora, Înalta Curte constată că, deși instanța de fond a pronunțat o soluție asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinței recurate nu dovedesc o examinare efectivă a argumentelor și motivelor expuse de părți, nefiind întrunite cerințele asigurării unui proces echitabil.

Ca prim aspect de nelegalitate, Înalta Curte reține că motivarea hotărârii de fond are un caracter atât de succint, încât nu permite exercitarea controlului judiciar, instanța de recurs fiind în imposibilitatea de a analiza temeinicia sau netemeinicia soluției pronunțate, obligând la o casare cu trimitere spre rejudecare, deși, strict formal, Curtea de Apel Craiova s-a pronunțat asupra fondului cauzei.

Astfel, considerentele instanței de fond se rezumă, în general, la preluarea textelor normative aplicabile speței, precum și la expunerea unei scurte concluzii privind legalitatea actelor administrative atacate, fără a cuprinde o analiză proprie, completă, a argumentelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată.

Art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, face trimitere la nevoia expunerii în considerentele hotărârii a motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, ceea ce conduce la concluzia că motivarea trebuie sa cuprindă argumentele proprii judecătorului, simpla reluare a argumentelor uneia dintre părți nefiind suficientă. O astfel de motivare nu face dovada analizării efective a argumentelor părților și nu respectă rigorile art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Prevederile art. 21 alin. (3) din Constituția României garantează dreptul la un proces echitabil, garanție ce nu poate fi respectată de o hotărâre judecătorească care se limitează la a prelua în considerente argumentele părților, fără a fi trecute prin filtrul judecătorului.

Este evident că soluția judecătorului, în orice cauză, indiferent de obiectul său, va fi pronunțată în favoarea uneia din părțile cauzei, prin raportare la motivele de fapt și de drept expuse de aceasta, motive care au convins instanța de judecată de justețea pretențiilor părții, dar instanța de judecată nu poate ignora obligația de motivare a hotărârii.

Înalta Curte apreciază ca fiind fondată și critica recurenților-reclamanți privitoare la existența unor motive străine de natura pricinii, prima instanță reținând existența unor abateri, aferente Contractului de achiziție nr. x/09.02.2015, regăsite în etapa de evaluare a ofertelor, analizând nelegalitatea actelor administrative din această perspectivă, deși, potrivit pct. 2. din Adresa nr. x/19.09.2016, abaterile au fost constatate în raport de documentația de atribuire (caietul de sarcini), fază distinctă și anterioară fazei de evaluare a ofertelor, fiind sancționate conform punctelor 11 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, Partea 1-Achiziții publice (în forma în vigoare la data emiterii actelor administrative).

Totodată, organele de control au reținut că recurenta-reclamantă nu a respectat dispozițiile art. 35 alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006, stipulând în caietul de sarcini sarcini restrictive, ce au ca efect îngrădirea accesului ofertanților la procedura de atribuire. Instanța de fond a reținut că nerespectarea art. 35 din O.U.G. nr. 34/2006 a avut ca efect încălcarea principiului tratamentului egal în timpul evaluării, al principiilor fundamentale ale achizițiilor publice și ale finanțării UE, deși această concluzie a organelor de control a privit o altă abatere, respectiv impunerea unei sesiuni demonstrative a produselor și serviciilor ofertate, fapt care restricționează accesul ofertanților la procedura de atribuire.

Prin urmare, eroarea primei instanțe este evidentă, abaterile constatate de organele de control diferind în funcție de fazele procedurii de achiziție publică și în funcție de contractul supus controlului, ducând la aplicarea unor sancțiuni distincte, aspecte omise la momentul cercetării fondului cauzei, sau analizate de instanța de fond din perspectiva unor argumente străine atât de constatările organelor de control ale intimatului-pârât, cât și de contestația recurentei-reclamante.

Incident dispozițiilor art. 22 alin. (6) C. proc. civ., Înalta Curte observă și faptul că instanța de fond s-a pronunțat asupra unei critici diferite de cea formulată de recurenții-reclamanți, referitoare la înțelesul și întrunirea condițiilor pentru existența unei "nereguli", în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, prin acțiune s-a susținut neîntrunirea condițiilor legale cumulative pentru a califica faptele reclamantei drept nereguli, ca urmare a inexistenței unui prejudiciu creat bugetului Uniunii Europene/bugetelor donatorilor publici internațională și/sau fondurilor publice naționale. În cuprinsul hotărârii de fond nu se regăsesc argumentele care să confirme analizarea efectivă a criticilor reclamantei privind lipsa prejudiciului financiar, și, în consecință, inexistența unei nereguli și nici motivele pentru care acestea au fost respinse.

În același sens, instanța de recurs constată că prima instanță a omis să se pronunțe asupra criticilor referitoare la susținerile organelor de control privind încălcarea principiului tratamentului egal în etapa de evaluare a ofertelor, constând în impunerea unei sesiuni demonstrative a produselor și serviciilor ofertate, reprezentând o restricționarea a accesului ofertanților la procedura de atribuire, dar și asupra argumentului reclamantei întemeiat pe existența rapoartelor de control x/30.03.2016 și nr. y/23.10.2015, emise de Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, prin care nu s-au constatat erori în cuprinsul documentației de atribuire.

În raport de toate aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că, în cauza de față, considerentele hotărârii de fond nu respectă exigențele unei motivări corespunzătoare, care să ofere certitudinea analizării efective și complete a cauzei și a argumentelor părților, astfel încât se impune casarea integrală a hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În raport de soluția de casare cu trimitere la rejudecare, Înalta Curte apreciază ca fiind inutilă analizarea celorlalte motive de recurs invocate de recurenții-reclamanți Unitatea Administrativ Teritorială Județul Dolj și Consiliul Județean Dolj, fondate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de instanța de fond în rejudecare.

În consecință, constatându-se incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recursul urmează a fi admis, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 C. proc. civ., dispunându-se casarea sentinței nr. 277/2017 din 3 mai 2017 și trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Județul Dolj și Consiliul Județean Dolj împotriva sentinței nr. 277/2017 din 3 mai 2017 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează, în tot, sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 iulie 2020.