ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2027/2022

Ședința publică din data de 5 aprilie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova – secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 17 martie 2017 sub nr. x/2017, reclamanții UAT Județul Dolj și Consiliul Județean Dolj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională, a solicitat anularea Notificării nr. x/05.04.2016, înregistrată la Consiliul Județean Dolj sub nr. x/08.04.2016, prin care a fost aplicată o corecție financiară de 25% din valoarea contractului de achiziție publică nr. x încheiat între Consiliul Județean Dolj și S.C. A. S.R.L. și a Adresei nr. x/19.09.2016, înregistrată la Consiliul Județean Dolj sub nr. x/26.09.2016.

Prin sentința nr. 113/2021 din 12 aprilie 2021, Curtea de Apel Craiova – secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Județul Dolj și Consiliul Județean Dolj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională - Autoritatea pentru Digitalizarea României și a anulat notificarea nr. x/05.04.2016 și adresa nr. x/19.09.2016 emise de către pârât.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Autoritatea pentru Digitalizarea României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

În susținerea recursului, recurenta – pârâtă a arătat că instanța de fond nu a făcut o analiză atentă a materialului probator avut la dispoziție, însușindu-și fără a motiva cu propriul raționament juridic, susținerile reclamanților.

Critică reținerea instanței de fond în sensul că "impunerea unei sesiuni demonstrative nu a reprezentat o restricționare a accesului ofertanților la procedura de atribuire, (..) fiind evident că în cadrul sesiunii demonstrative se prezentau mostre și nu programe sau aplicații integrale."

Astfel cum afirmă reclamantul în cererea de chemare în judecata ce face obiectul prezentului dosar, produsele pentru care s-a solicitat sesiunea DEMO sunt: aplicație portal, aplicație Registru agricol și Platforma comunicațională audh-video, cu licență produs software gata realizat.

Având în vedere obiectul principal al contractului, precizat mai sus, prin Notificarea nr. x/05.04.2016, în mod corect organul de control a stabilit faptul că autoritatea contractantă nu poate impune ca ofertanții participanți să dețină sau să dezvolte aplicațiile respective înainte de câștigarea contractului, impunerea unei sesiuni demonstrative a produselor și serviciilor ofertate reprezentând o restricționare a accesului ofertanților la procedura de atribuire.

Conform O.U.G. nr. 34/2006, art. 35 alin. (5): "Specificațiile tehnice trebuie să permită oricărui ofertant accesul egal la procedura de atribuire și nu trebuie sa aibă ca efect introducerea unor obstacole nejustificate de natură sa restrângă concurența între operatorii economici."

Dezvoltarea unor astfel de aplicații special pentru această procedură necesită timp, alocarea de resurse umane și costuri suplimentare pentru operatorii economici.

În speță, contrar celor reținute de către instanța de fond, cerințele impuse prin caietul de sarcini au limitat accesul ofertanților (potențiali) de a participa la licitație, în condițiile în care interesul autorității contractante trebuia să fie acela de a da posibilitatea unui număr cât mai mare de operatori economici să participe la procedură, aceasta pentru a se putea asigura o alegere cât mai avantajoasă pentru finalitatea proiectului.

Concluzionând, având în vedere faptul că scenariile de testare solicitate spre a fi prezentate în sesiunea demo sunt multiple și complexe, similare caietului de sarcini și se creează astfel premisele unui tratament discriminatoriu și inechitabil față de potențialii ofertanți din cadrul procedurii, în mod corect prin Notificarea nr. x/05.04.2016 a fost aplicată o corecție financiară de 25% din valoarea contractului de achiziție publică nr. x, încheiat cu S.C. A. S.R.L.

În ceea ce privește prelungirea duratei inițiate a contractului de achiziție publică nr. x, încheiat cu S.C. A. S.R.L. prin acte adiționate succesive, recurenta a susținut că analiza orizontului de timp aferentă termenului de livrare impus de achizitor poate constitui un factor determinant în decizia de a participa la procedură a potențialilor ofertanți. În aceeași măsură, aspectul complexității obiectului contractului constituie un element ce trebuie corelat cu durata contractului.

Din cele expuse, OIPSI a constatat că actele adiționale conțin clauze care afectează evaluarea ofertelor din perspectiva factorilor de evaluare.

Termenul de execuție este un element esențial al atribuirii contractului, iar modificarea substanțială a acestuia constituie o abatere care se sancționează cu o corecție financiară de 25 % din valoarea contractului de achiziție, conform H.G. nr. 519/2014, partea 1A, pct. 3 – Implementarea proiectului.

Aspectele mai sus învederate sunt validate și de către instanța de fond, care a reținut în considerentele sentinței recurate faptul că "prin modificarea ulterioară a duratei contractului față de durata stabilită prin fișa de date a achiziției, se poate restricționa participarea operatorilor la procedură, fiind de natură a crea un prejudiciu, în raport de criteriul de atribuire aplicat în speță, respectiv prețul cel mai scăzut".

Față de cele mai sus arătate, consideră recurenta că, în mod nelegal și în contradicție cu cele mai sus arătate, prima instanță a constatat că actele adiționale au fost încheiate cu respectarea pct. 17.1 din contract și că în speță, reclamanta a dovedit necesitatea încheierii acestora.

În ceea ce privește aspectele reținute de Curtea de Apel Craiova, raportat la Rapoartele de control nr. x/23.10.2015 și nr. y/30.03.2016, învederăm faptul că, instanța de fond, în considerentele sentinței recurate, redă fidel argumentele expuse de reclamanți în cererea de chemare în judecată, rezumându-se doar să preia din susținerile acestora, fără a prezenta propriul raționament juridic, fiind astfel încălcate cerințelor impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Mai mult, prin Notele scrise formulate pentru termenul de judecată din data de 27.01.2021, reclamanții au depus la dosarul cauzei sentința civilă nr. 527/04.10.2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, în dosarul nr. x/2017, prin care a fost admisă acțiunea formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Județul Dolj și Consiliul Județean Dolj în contradictoriu cu pârâtul MCSI, cu consecința anulării Notificării nr. x/05.04.2016 și a Adresei nr. x/19.09.2016.

Deși cele două dosare privesc contracte diferite încheiate de reclamanții din prezenta cauză, la motivarea sentinței civile nr. 113/12.04.2021, Curtea de Apel Craiova a preluat până la identitate, considerentele sentinței civile nr. 527/04.10.2017, ceea ce în opinia recurentei echivalează cu o nemotivare a sentinței.

Intimații-reclamanți UAT Județul Dolj și Consiliul Județean Dolj au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea pentru Digitalizarea României este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși recurenta-pârâtă a încadrat recursul în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticile referitoare la încălcarea cerințelor impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea fiind nemotivată, se subsumează cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., urmând a fi analizat din această perspectivă.

Potrivit dispozițiilor art. 488 pct. 6 C. proc. civ., este casabilă hotărârea ce nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, apreciind instanța de control judiciar că recurenta pârâtă vizează prima ipoteză, respectiv nemotivarea hotărârii.

Prima ipoteză vizată de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. trebuie analizată, în concret, prin raportare la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora în considerentele hotărârii trebuie să se regăsească analiza instanței pe marginea obiectului cererii, susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Întinderea motivării hotărârii judecătorești trebuie raportată la circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, obligatoriu fiind, în contextul analizei respectării exigențelor prevăzute de art. 425 C. proc. civ., ca hotărârea să reflecte aplecarea efectivă a judecătorului asupra aspectelor esențiale și determinante ale cauzei.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea dreptului omului și a libertăților fundamentale include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră relevante pentru soluționarea cauzei lor. Acest drept poate fi considerat efectiv numai dacă observațiile părților sunt într-adevăr "ascultate" adică examinate temeinic de către instanța sesizată (Hotărârea din 19 aprilie 1994, Van de Hurk contra Olandei, par. 59).

În speța de față, hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Astfel, din lecturarea sentinței civile criticate rezultă faptul că instanța fondului a abordat motivele de nelegalitate invocate de către reclamantă în cuprinsul acțiunii sale, înlăturându-le motivat, context în care critica recurentei la adresa considerentelor hotărârii nu poate fi primită.

Referitor la criticile de nelegalitate vizând fondul recursului, subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, prin cererea de recurs, recurenta - pârâtă a contestat analiza realizată de instanța de fond cu privire la materialul probator administrat în cauză, iar în susținerea acestei critici a reluat o parte din argumentele expuse în întâmpinarea depusă în dosarul instanței de fond.

Înalta Curte constată că aceste critici nu se subsumează dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care sancționează hotărârea dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Sub un prim aspect, critica referitoare la aprecierea de către instanța de fond a probatoriului reprezintă o critică de netemeinicie, iar nu una de nelegalitate, dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ. nereglementând un caz de casare vizând modalitatea de administrare ori de analizare a probatoriului cauzei. Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.: "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze recursul în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ.

În ceea ce privește abaterile reținute în sarcina intimaților-reclamanți, Înalta Curte constată că în mod întemeiat a reținut prima instanță nelegalitatea Notificării nr. x/05.04.2016 și a adresei nr. x/19.09.2016, emise de către pârâtă.

Afirmația recurentei-pârâte, în sensul că solicitarea unei sesiuni demonstrative nu ar avea caracter nejustificat, de natură sa restrângă concurența între operatorii economici.

Într-adevăr, conform art. 35 alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006: "Specificațiile tehnice trebuie să permită oricărui ofertant accesul egal la procedura de atribuire și nu trebuie sa aibă ca efect introducerea unor obstacole nejustificate de natură sa restrângă concurența între operatorii economici."

Însă, în speță, astfel cum corect a reținut instanța de fond, impunerea unei sesiuni demonstrative nu a reprezentat o restricționare a accesului ofertanților la procedura de atribuire, deoarece conform prevederilor capitolului 9 din caietul de sarcini, sesiunea demonstrativă se referea numai la ofertanții declarați eligibili și ale căror oferte erau conforme, iar sesiunea de demonstrație practică viza mostre de programe sau aplicații.

Un aspect esențial este că sesiunea demonstrativă nu se referea la un produs integral nou, ci la unul deja existent, folosit și testat anterior pe piață.

Prin solicitarea prezentării unei sesiuni DEMO, s-a dorit a se verifica dacă produsele de bază ofertate îndeplinesc un set minimal restrâns din cerințele caietului de sarcini, temeiul legal utilizat de autoritatea contractantă pentru susținerea sesiunii de prezentare de tip DEMO fiind art. 188 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 34/2006.

Însăși faptul că la procedură au participat mai mulți ofertanți vine să contrazică aserțiunea că s-au creat obstacole în ceea ce privește concurența.

Mai mult, în perioada 08.05.2015 - 30.09.2015 s-a desfășurat la sediul MSI-OIPSI misiunea de control, ca urmare a unei sesizări înregistrate la OIPSI cu nr. x/08.05.2015, care a avut ca obiect, printre altele, verificarea cerințelor de calificare și selecție, precum și verificarea respectării legalității, regularității și conformității cât și a prevederilor legale naționale și comunitare privind derularea procedurii de achiziție publică din momentul elaborării documentației de atribuire până la încheierea contractului.

Concluziile echipei de control, prezentate în Raportul de control nr. x/30.03.2016, cât și în Raportul de control nr. x/23.10.2015 au fost că cerințele din documentația de atribuire nu au favorizat niciun ofertant și nu au avut caracter restrictiv.

În ceea ce privește prelungirea duratei inițiale a contractului de achiziție publică nr. x, încheiat cu S.C. A. S.R.L. prin acte adiționate succesive, prelungire ce a afectat, în opinia recurentei, evaluarea ofertelor, instanța de control judiciar reține că termenul de execuție nu a reprezentat un factor de evaluare.

De altfel, chiar la pag. 9 pct. 26.4 din Raportul de control OIPSI nr. x/23.10.2015 se menționează că "prețul cel mai scăzut" a fost criteriul de atribuire aplicat ofertei acceptabile și conforme depuse de A. S.R.L..

Prin urmare, instanța de fond a reținut în mod corect că aspectele menționate de pârât în actele a căror anulare a fost solicitată, respectiv Notificarea nr. x/05.04.2016 și adresa nr. x/19.09.2016, privind impunerea unei sesiuni demonstrative și prelungirea contractului de achiziție publică, sunt contrazise chiar de concluziile documentelor emise de pârât: în speță Raportul de control nr. x/30.03.2016, întocmit cu doar câteva zile înaintea Notificării prin care a fost impusă corecția financiară, precum și Raportul de control nr. x/23.10.2015.

În context, atât timp cât recurenta-pârâtă, prin rapoartele de control încheiate anterior, a reținut că documentația respectă toate cerințele legale aplicabile procedurii de achiziție publică și că cerințele minime de calificare nu sunt în măsură să restrângă concurența, abaterile reținute de pârâtă și susținerile sale, sunt neîntemeiate.

Mai mult decât atât, analizând notele justificative nr. x/15.09.2015 și y/14.10.2015 care au stat la baza întocmirii actelor adiționale, precum și înscrisurile cuprinzând corespondența purtată de Consiliul Județean Dolj cu diverse instituții în vederea implementării proiectului, în mod corect judecătorul fondului a reținut că în derularea contractului au fost înregistrate unele întârzieri ce nu se datorează nici furnizorului și nici beneficiarului, reclamanții dovedind că necesitatea încheierii actelor adiționale a fost determinată de nevoia de a se încheia protocoale cu ANCPI, APIA, ONRC și DEPABD în vederea interfațării sistemelor informatice, de existența disfuncționalităților constatate în urma verificărilor efectuate la UAT-uri, inerente ale sistemului și care au fost remediate de furnizor, de lipsa accesului la internet a UAT-urilor, de lipsa legăturii sistemului integrat cu sistemele ANCPI, APIA, ONRC și DEPABD, aspecte care în mod evident nu au putut fi prevăzute la data încheierii contractului.

Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea pentru Digitalizarea României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea pentru Digitalizarea României împotriva sentinței nr. 113/2021 din 12 aprilie 2021 pronunțate de Curtea de Apel Craiova – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 aprilie 2022.