ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3252/2014

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Cadrul procesual. Invocarea excepției de nelegalitate Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost sesizată, de către Judecătoria Miercurea Ciuc, cu soluționarea excepției de nelegalitate a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S., excepție invocată de petentul N.I., în Dosarul penal nr. 1105/258/2010 al Judecătoriei Miercurea Ciuc, având ca obiect abuz în serviciu în formă calificată, excepție formulată în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Pensii Publice, Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc, P.N., M.V.C.

și O.M.P. 2. Hotărârea primei instanțe asupra excepției de nelegalitate Prin sentința civilă nr. 325 din 26 septembrie 2013, Curtea de Apel Târgu-Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepția necompetenței materiale, excepția necompetenței teritoriale și excepția tardivității, invocate de către pârâta Casa Națională de Pensii Publice. Totodată, a admis excepția de nelegalitate a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S., invocată de petentul N.I., în Dosarul penal nr. 1105/258/2010 al Judecătoriei Miercurea Ciuc având ca obiect abuz în serviciu în formă calificată. În consecință, a fost constatată nelegalitatea Adresei nr. 455/ PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S.

- Norme și criterii în baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear al asiguraților. Excepția necompetenței materiale a fost respinsă cu motivarea că Adresa nr. 455 a Președintelui C.N.P.A.S. - Norme și criterii în baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear al asiguraților - are caracterul unui act administrativ de autoritate, emis în baza Legii nr. 19/2000, în scopul organizării executării legii menționate, prin care se constată vocația unor categorii de persoane de a beneficia de bilete de tratament gratuite sau cu preț redus, precum și procedura de atribuire a biletelor de tratament, care, prin urmare, poate fi cenzurat pe calea excepției de nelegalitate.

Prima instanță a mai arătat că actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă a fost emis de Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale, deci de către o autoritate publică centrală și, conform criteriului emitentului actului, prevăzut de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel este competentă material a soluționa excepția. În ceea ce privește excepția necompetenței teritoriale, Curtea a reținut că excepția de nelegalitate ce formează obiectul prezentei cauze a fost invocată în Dosarul penal nr. 1105/258/2010, aflat pe rolul Judecătoriei Miercurea Ciuc, instanță situată în circumscripția Curții de Apel Târgu Mureș.

Excepția tardivității a fost respinsă prin raportare la dispozițiile art. 4 alin. (1) teza 1 din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data invocării excepției de nelegalitate) ce prevăd că legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate, nefiind condiționată, de parcurgerea unei proceduri prealabile. În continuare, prima instanță a apreciat că autoritatea C.N.PA.S. a fost competentă a emite Adresa nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 cuprinzând normele și criteriile în baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear al asiguraților în temeiul art. 117 alin. (5) din Legea pensiilor nr. 19/2000.

A reținut că Adresa nr. 455/ PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S.,este un act administrativ normativ, în condițiile în care prin acest act se stabilesc categoriile de persoane care beneficiază gratuit de bilete de tratament (respectiv, asigurații aflați în incapacitate temporară de muncă pe o perioadă mai mare de 90 de zile, pensionarii de invaliditate cărora li s-a stabilit de către organele de expertiză medicală program individual de recuperare, ș.a.), persoanele care beneficiază de biletele de tratament cu plata unei contribuții (respectiv, asigurații care au avut în ultimele 12 luni concediu medical pe o durată între 30 și 90 zile, concediul medical fiind acordat pentru afecțiunea pentru care se solicită biletul de tratament) precum și procedura privind eliberarea biletelor de tratament gratuite sau cu preț redus.

În consecință actul administrativ anterior menționat prevede reglementări de principiu ce au o aplicabilitate generală și repetată, se adresează unui număr nedeterminat de persoane, respectiv tuturor persoanelor îndreptățite la gratuități sau reduceri la atribuirea biletelor de tratament și, în consecință, produc efecte erga omnes. Având în vedere caracterul normativ al Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 emisă de Președintele C.N.P.A.S., instanța a reținut că această categorie de acte, în temeiul art. 10 din Legea nr. 24/2000 este supusă regimului de publicare în M. Of. al României, sub sancțiunea inexistenței actului, iar, în cauză, actul administrativ normativ în discuție nu a fost publicat conform exigențelor legale.

Curtea a mai arătat că un alt motiv de nelegalitate a Adresei nr. 455/ PC din 10 aprilie 2001 este caracterul lacunar al normelor și criteriilor de atribuire a biletelor de tratament, aspect recunoscut de către pârâtă prin adresa nr. 1228 din 29 mai 2008 (fila 48), prin care aceasta argumentează pe larg că normele și criteriile menționate s-au dovedit a fi incomplete sau chiar depășite de realitate în anii imediat următori, respectiv 2002 și 2003. A mai reținut instanța de fond că nelegalitatea Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 rezultă și din faptul că aceasta recunoaște dreptul la bilete de tratament gratuite unor categorii de persoane în temeiul unor legi abrogate (Legea nr. 73/1991, abrogată prin Legea nr. 19/2000, Decretul-lege nr. 70/1990, abrogat prin art. 198 din Legea nr. 19/2000, H.G.

nr. 1289/1990, abrogată prin HG nr. 785/1997) sau se refuză dreptul unor persoane îndreptățite la acest beneficiu în temeiul unor legi în vigoare (art. 5 lit. e) din O.U.G. nr. 105/1999 aprobată prin Legea nr. 189/2000, art. 109 alin. (2) și art. 117 alin. (3) din Legea nr. 19/2000). Cu toate că nu afectează validitatea actului administrativ, reprezentând un aspect ce ține de punerea sa în aplicare, s-a mai reținut că, deși art. 117 alin. (5) din Legea pensiilor nr. 19/2000 impune obligativitatea aprobării anuale de către C.N.P.A.S. a criteriilor pe baza cărora se acordă biletele de tratament, anularea Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 s-a dispus începând cu data de 01 iunie 2004, prin Decizia Președintelui C.N.P.A.S.

nr. 182 din 01 iunie 2004 (fila 49), deci la circa 3 ani de la adoptare. 3. Motivele de recurs înfățișate de recurenții-pârâți Împotriva sentinței civile nr. 325 din 26 septembrie 2013 au formulat recurs, în termenul legal, Casa Națională de Pensii Publice și Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii excepției de nelegalitate. 3.1.Recursul promovat de recurenta Casa Națională de Pensii Publice (C.N.P.P.). Recurenta pârâtă C.N.P.P. a solicitat, în temeiul art. 304 pct. 8 și pct. 9 C. proc. civ. admiterea recursului și modificarea hotărârii primei instanțe în sensul respingerii ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S., invocată de reclamantul intimat N.I., în esență, pe motiv că Adresa nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S.

nu este un act administrativ de autoritate în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004. În acest sens recurenta-pârâtă a arătat că adresa în discuție fiind doar un document intern ce nu conduce la modificarea sau stingerea unor drepturi deja obținute, nu este de natură a-l prejudicia pe reclamantul - intimat în drepturile sale recunoscute de lege, astfel cum a apreciat prima instanță. În fine, recurenta-pârâtă a indicat că, independent de aspectele dezvoltate în sensul reținerii inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată, hotărârea primei instanțe este criticabilă întrucât, în examinarea legalității actului atacat, au fost reținute și analizate critici de nelegalitate care nu sunt evidente și care, ar fi presupus, oricum, administrarea unor probe pe fondul cauzei, ceea ce excede evident obiectului prezentei acțiuni.

3.2. Recursul promovat de recurentul Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc La rândul său, recurentul-pârât Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc a susținut prin motivele de recurs dezvoltate că în mod nelegal a apreciat și reținut prima instanță caracterul de act normativ al Adresei nr. 455/2001 în ciuda faptului că, prin conținutul său, respectiva adresă nu îndeplinea cerințele legale pentru a fi calificată ca fiind un act administrativ. A mai arătat recurentul că, de altfel, aspectele reținute de prima instanță în constatarea nelegalității adresei nr. 455/2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S. nu pot fi apreciate ca motive evidente de nelegalitate astfel că și sub acest aspect hotărârea atacată este netemeinică și nelegală.

4. Soluția și considerentele instanței de control judiciar Analizând hotărârea primei instanțe în raport de criticile celor doi recurenți, ce pot fi circumscrise motivului de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., față de prevederile legale incidente cauzei dar și sub toate aspectele, conform art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limita și pentru considerentele expuse în continuare. Cu titlu prealabil, Înalta Curte arată că dată fiind similitudinea criticilor aduse de cele două recurente le va analiza grupat, răspunzându-le prin considerente comune. Expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii primei instanțe, ce formează obiectul recursurilor de față, relevă că instanța de fond, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată, a fost învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S.

- Norme și criterii în baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear al asiguraților, invocată de reclamantul-intimat N.I. într-un dosar penal aflat pe rolul Judecătoriei Miercurea Ciuc. Raportat la considerentele și argumentele înfățișate de prima instanță, atât cu privire la soluția dată asupra excepțiilor de necompetență materială, teritorială și de tardivitate invocate de recurenta-pârâtă C.N.P.P., cât și cu referire la soluționarea excepției de nelegalitate invocată, Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate criticile celor două recurente-pârâte vizând natura juridică a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 emisă de Președintele C.N.P.A.S.

Calificarea dată de prima instanță documentului a cărui nelegalitate a fost invocată respectiv aceea de act administrativ normativ, apare ca fiind corectă, raportat la prevederile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată, actul fiind emis în temeiul art. 117 alin. (5) din Legea pensiilor nr. 19/2000, în vederea stabilirii categoriilor de persoane care beneficiază gratuit sau cu preț redus de bilete de tratament și a procedurii de eliberare a unor astfel de bilete, fiind în mod evident generate efecte juridice prin conținutul reglementării. Drept urmare, în mod justificat prima instanță a apreciat că adresa în discuție poate forma obiectul verificării pe calea excepției de nelegalitate potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată totodată că sunt fondate criticile recurentelor cu referire la aspectele analizate de prima instanță ca fiind apte de a atrage nelegalitatea actului administrativ atacat de reclamantul intimat. În esență, prima instanță a identificat trei motive în raport de care a stabilit nelegalitatea Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001. Un prim motiv a vizat nepublicarea adresei în discuție în M. Of. al României, sancționată în opinia instanței de fond cu inexistența actului. În opinia primei instanțe nepublicarea actului atrage automat nelegalitatea acestuia.

În ceea ce privește inexistența actului administrativ ca urmare a nepublicării acestuia, contrar celor reținute de judecătorul fondului și în acord cu jurisprudența sa în această materie, Înalta Curte arată că pe calea procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată, instanța cercetează numai legalitatea actului administrativ, în sensul verificării condițiilor și conformității acestuia cu actul normativ cu forță juridică superioară, în baza căruia a fost emis. Inexistența actului administrativ este sancțiunea care constă în lipsirea de efecte juridice a actelor pentru care nu au fost respectate formele de publicitate prevăzute de lege pentru respectiva categorie de acte.

Publicarea este o operațiune administrativă ulterioară emiterii actului a cărei neîndeplinire afectează opozabilitatea iar nu însăși valabilitatea acestuia. Rezultă așadar că inexistența actului administrativ și respectiv nelegalitatea actului administrativ sunt instituții cu configurație juridică distinctă, ce intervin și se aplică în situații diferite și care nu se condiționează reciproc, astfel că nu poate fi primită concluzia instanței de fond în sensul că nepublicarea actului ar antrena, de plano, și nelegalitatea respectivului act. Un alt motiv de nelegalitate examinat de prima instanță, chiar în lipsa invocării acestuia de către reclamantul-intimat, a vizat pretinsul caracter lacunar al normelor și criteriilor de atribuire a biletelor de tratament.

Acest motiv a fost dedus și din întâmpinarea pârâtei recurente în cuprinsul căreia s-a susținut necesitatea completării și amendării normelor și criteriilor în anii ce au urmat adoptării Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001. În opinia Înaltei Curți nici acest motiv nu constituie un aspect de nelegalitate a actului –adresă în discuție, fiind în mod evident o problemă de aplicare și respectiv de interpretare a reglementării și nicidecum de lipsă a conformității actului administrativ cu actul normativ în baza căruia a fost emis. Pentru aceleași argumente Înalta Curte reține că nici împrejurarea că Adresa nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 recunoaște dreptul la bilete de tratament gratuite unor categorii de persoane în temeiul unor legi abrogate nu este de natură a atrage nelegalitatea reglementării, fiind tot un aspect ce ține de punerea efectivă în aplicare a respectivelor prevederi.

Concluzionând în sensul că niciunul dintre aspectele examinate și reținute de prima instanță nu constituie motive de nelegalitate a actului administrativ atacat, Înalta Curte urmează ca în temeiul art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., combinat cu prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată, să admită recursurile promovate în cauză și să modifice în parte sentința atacată în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate invocată. Vor fi menținute dezlegările date de prima instanță, prin aceeași sentință, asupra excepțiilor invocate în cauză, apreciate ca fiind deopotrivă legale și întemeiate și care de altfel, nu au fost combătute nici prin recursurile declarate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de pârâții Casa Națională de Pensii Publice și Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc împotriva sentinței civile nr. 325 din 26 septembrie 2013 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința recurată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S., ca nefondată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 16 septembrie 2014.