ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3252/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3252/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Invocarea excepției de nelegalitate

Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost sesizată, de către

Judecătoria Miercurea Ciuc, cu soluționarea excepției de nelegalitate a Adresei

nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S., excepție

invocată de petentul N.I., în Dosarul penal nr. 1105/258/2010 al Judecătoriei

Miercurea Ciuc, având ca obiect abuz în serviciu în formă calificată, excepție

formulată în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Pensii Publice,

Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc, P.N., M.V.C. și O.M.P.

instanțe asupra excepției de nelegalitate

Prin sentința civilă nr.

325 din 26 septembrie 2013, Curtea de Apel Târgu-Mureș, secția a II-a civilă,

de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepția

necompetenței  materiale, excepția necompetenței teritoriale și excepția

tardivității, invocate de către pârâta Casa Națională de Pensii Publice.

Totodată, a admis

excepția de nelegalitate a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de

Președintele C.N.P.A.S., invocată de petentul N.I., în Dosarul penal nr. 1105/258/2010

al Judecătoriei Miercurea Ciuc având ca obiect abuz în serviciu în formă

calificată. În consecință, a fost constatată nelegalitatea Adresei nr. 455/ PC

din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S. - Norme și criterii în

baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear al asiguraților.

Excepția necompetenței

materiale a fost respinsă cu motivarea că Adresa nr. 455 a Președintelui

C.N.P.A.S. - Norme și criterii în baza cărora se acordă bilete pentru tratament

balnear al asiguraților - are caracterul unui act administrativ de autoritate,

emis în baza Legii nr. 19/2000, în scopul organizării executării legii

menționate, prin care se constată vocația unor categorii de persoane de a

beneficia de bilete de tratament gratuite sau cu preț redus, precum și

procedura de atribuire a biletelor de tratament, care, prin urmare, poate fi

cenzurat pe calea excepției de nelegalitate.

Prima instanță a mai

arătat că actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă a fost emis de

Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale, deci de către o

autoritate publică centrală și, conform criteriului emitentului actului,

prevăzut de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea de

apel este competentă material a soluționa excepția.

În ceea ce privește

excepția necompetenței teritoriale, Curtea a reținut că excepția de

nelegalitate ce formează obiectul prezentei cauze a fost invocată în Dosarul penal

nr. 1105/258/2010, aflat pe rolul Judecătoriei Miercurea Ciuc, instanță situată

în circumscripția Curții de Apel Târgu Mureș.

Excepția tardivității

a fost respinsă prin raportare la dispozițiile art. 4 alin. (1) teza 1 din

Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data invocării excepției de

nelegalitate) ce prevăd că legalitatea unui act administrativ unilateral cu

caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată

oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea

părții interesate, nefiind condiționată, de parcurgerea unei proceduri

prealabile.

În continuare, prima

instanță a apreciat că autoritatea C.N.PA.S. a fost competentă a emite Adresa nr.

455/PC din 10 aprilie 2001 cuprinzând normele și criteriile în baza cărora se

acordă bilete pentru tratament balnear al asiguraților în temeiul art. 117 alin.

(5) din Legea pensiilor nr. 19/2000.

A reținut că Adresa nr.

455/ PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S.,este un act

administrativ normativ, în condițiile în care prin acest act se stabilesc

categoriile de persoane care beneficiază gratuit de bilete de tratament

(respectiv, asigurații aflați în incapacitate temporară de muncă pe o perioadă

mai mare de 90 de zile, pensionarii de invaliditate cărora li s-a stabilit de

către organele de expertiză medicală program individual de recuperare, ș.a.),

persoanele care beneficiază de biletele de tratament cu plata unei contribuții

(respectiv, asigurații care au avut în ultimele 12 luni concediu medical pe o

durată între 30 și 90 zile, concediul medical fiind acordat pentru afecțiunea

pentru care se solicită biletul de tratament) precum și procedura privind eliberarea

biletelor de tratament gratuite sau cu preț redus.

În consecință actul

administrativ anterior menționat prevede reglementări de principiu ce au o

aplicabilitate generală și repetată, se adresează unui număr nedeterminat de

persoane, respectiv tuturor persoanelor îndreptățite la gratuități sau reduceri

la atribuirea biletelor de tratament și, în consecință, produc efecte erga

omnes.

Având în vedere

caracterul normativ al Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 emisă de

Președintele C.N.P.A.S., instanța a reținut că această categorie de acte, în

temeiul art. 10 din Legea nr. 24/2000 este supusă regimului de publicare în M.

Of. al României, sub sancțiunea inexistenței actului, iar, în cauză, actul

administrativ normativ în discuție nu a fost publicat conform exigențelor

legale.

Curtea a mai arătat

că un alt motiv de nelegalitate a Adresei nr. 455/ PC din 10 aprilie 2001 este

caracterul lacunar al normelor și criteriilor de atribuire a biletelor de

tratament, aspect recunoscut de către pârâtă prin adresa nr. 1228 din 29 mai 2008

(fila 48), prin care aceasta argumentează pe larg că normele și criteriile

menționate s-au dovedit a fi incomplete sau chiar depășite de realitate în anii

imediat următori, respectiv 2002 și 2003.

A mai reținut

instanța de fond că nelegalitatea Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001

rezultă și din faptul că aceasta recunoaște dreptul la bilete de tratament

gratuite unor categorii de persoane în temeiul unor legi abrogate (Legea nr. 73/1991,

abrogată prin Legea nr. 19/2000, Decretul-lege nr. 70/1990, abrogat prin art. 198

din Legea nr. 19/2000, H.G. nr. 1289/1990, abrogată prin HG nr. 785/1997) sau

se refuză dreptul unor persoane îndreptățite la acest beneficiu în temeiul unor

legi în vigoare (art. 5 lit. e) din O.U.G. nr. 105/1999 aprobată prin Legea nr.

189/2000, art. 109 alin. (2) și art. 117 alin. (3) din Legea nr. 19/2000).

Cu toate că nu

afectează validitatea actului administrativ, reprezentând un aspect ce ține de

punerea sa în aplicare, s-a mai reținut că, deși art. 117 alin. (5) din Legea

pensiilor nr. 19/2000 impune obligativitatea aprobării anuale de către C.N.P.A.S.

a criteriilor pe baza cărora se acordă biletele de tratament, anularea Adresei nr.

455/PC din 10 aprilie 2001 s-a dispus începând cu data de 01 iunie 2004, prin

Decizia Președintelui C.N.P.A.S. nr. 182 din 01 iunie 2004 (fila 49), deci la

circa 3 ani de la adoptare.

înfățișate de recurenții-pârâți

Împotriva sentinței

civile nr. 325 din 26 septembrie 2013 au formulat recurs, în termenul legal,

Casa Națională de Pensii Publice și Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea

Ciuc, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii excepției de nelegalitate.

3.1.Recursul promovat

de recurenta Casa Națională de Pensii Publice (C.N.P.P.).

Recurenta pârâtă C.N.P.P.

a solicitat, în temeiul art. 304 pct. 8 și pct. 9 C. proc. civ. admiterea

recursului și modificarea hotărârii primei instanțe în sensul respingerii ca

inadmisibilă a excepției de nelegalitate a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001,

emisă de Președintele C.N.P.A.S., invocată de reclamantul intimat N.I., în

esență, pe motiv că Adresa nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele

C.N.P.A.S. nu este un act administrativ de autoritate în sensul prevederilor Legii

nr. 554/2004.

În acest sens

recurenta-pârâtă a arătat că adresa în discuție fiind doar un document intern

ce nu conduce la modificarea sau stingerea unor drepturi deja obținute, nu este

de natură a-l prejudicia pe reclamantul - intimat în drepturile sale recunoscute

de lege, astfel cum a apreciat prima instanță.

În fine,

recurenta-pârâtă a indicat că, independent de aspectele dezvoltate în sensul

reținerii inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată, hotărârea

primei instanțe este criticabilă întrucât, în examinarea legalității actului atacat,

au fost reținute și analizate critici de nelegalitate care nu sunt evidente și

care, ar fi presupus, oricum, administrarea unor probe pe fondul cauzei, ceea

ce excede evident obiectului prezentei acțiuni.

3.2. Recursul

promovat de recurentul Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc

La rândul său,

recurentul-pârât Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc a susținut

prin motivele de recurs dezvoltate că în mod nelegal a apreciat și reținut

prima instanță caracterul de act normativ al Adresei nr. 455/2001 în ciuda faptului

că, prin conținutul său, respectiva adresă nu îndeplinea cerințele legale pentru

a fi calificată ca fiind un act administrativ.

A mai arătat recurentul

că, de altfel, aspectele reținute de prima instanță în constatarea nelegalității

adresei nr. 455/2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S. nu pot fi apreciate ca

motive evidente de nelegalitate astfel că și sub acest aspect hotărârea atacată

este netemeinică și nelegală.

instanței de control judiciar

Analizând hotărârea

primei instanțe în raport de criticile celor doi recurenți, ce pot fi

circumscrise motivului de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

față de prevederile legale incidente cauzei dar și sub toate aspectele, conform

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt

fondate, în limita și pentru considerentele expuse în continuare.

Cu titlu prealabil,

Înalta Curte arată că dată fiind similitudinea criticilor aduse de cele două

recurente le va analiza grupat, răspunzându-le prin considerente comune.

Expunerea rezumativă

a considerentelor hotărârii primei instanțe, ce formează obiectul recursurilor

de față, relevă că instanța de fond, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004,

republicată, a fost învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate a

Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S. -

Norme și criterii în baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear al

asiguraților, invocată de reclamantul-intimat N.I. într-un dosar penal aflat pe

rolul Judecătoriei Miercurea Ciuc.

Raportat la

considerentele și argumentele înfățișate de prima instanță, atât cu privire la

soluția dată asupra excepțiilor de necompetență materială, teritorială și de tardivitate

invocate de recurenta-pârâtă C.N.P.P., cât și cu referire la soluționarea

excepției de nelegalitate invocată, Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate

criticile celor două recurente-pârâte vizând natura juridică a Adresei nr.

455/PC din 10 aprilie 2001 emisă de Președintele C.N.P.A.S.

Calificarea dată de

prima instanță documentului a cărui nelegalitate a fost invocată respectiv

aceea de act administrativ normativ, apare ca fiind corectă, raportat la prevederile

art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată, actul fiind emis în temeiul

art. 117 alin. (5) din Legea pensiilor nr. 19/2000, în vederea stabilirii categoriilor

de persoane care beneficiază gratuit sau cu preț redus de bilete de tratament

și a procedurii de eliberare a unor astfel de bilete, fiind în mod evident

generate efecte juridice prin conținutul reglementării.

Drept urmare, în mod justificat

prima instanță a apreciat că adresa în discuție poate forma obiectul verificării

pe calea excepției de nelegalitate potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată

totodată că sunt fondate criticile recurentelor cu referire la aspectele analizate

de prima instanță ca fiind apte de a atrage nelegalitatea actului administrativ

atacat de reclamantul intimat.

În esență, prima

instanță a identificat trei motive în raport de care a stabilit nelegalitatea

Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001.

Un prim motiv a vizat

nepublicarea adresei în discuție în M. Of. al României, sancționată în opinia instanței

de fond cu inexistența actului. În opinia primei instanțe nepublicarea actului atrage

automat nelegalitatea acestuia.

În ceea ce privește inexistența

actului administrativ ca urmare a  nepublicării acestuia, contrar celor reținute

de judecătorul fondului și în acord cu jurisprudența sa în această materie,

Înalta Curte arată că pe calea procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004,

republicată, instanța cercetează numai legalitatea actului administrativ, în

sensul verificării condițiilor și conformității acestuia cu actul normativ cu

forță juridică superioară, în baza căruia a fost emis.

Inexistența actului

administrativ este sancțiunea care constă în lipsirea de efecte juridice a

actelor pentru care nu au fost respectate formele de publicitate prevăzute de

lege pentru respectiva categorie de acte. Publicarea este o operațiune administrativă

ulterioară emiterii actului a cărei neîndeplinire afectează opozabilitatea iar

nu însăși valabilitatea acestuia.

Rezultă așadar că

inexistența actului administrativ și respectiv nelegalitatea actului administrativ

sunt instituții cu configurație juridică distinctă, ce intervin și se aplică în

situații diferite și care nu se condiționează reciproc, astfel că nu poate fi

primită concluzia instanței de fond în sensul că nepublicarea actului ar

antrena, de plano, și nelegalitatea respectivului act.

Un alt motiv de nelegalitate

examinat de prima instanță, chiar în lipsa invocării acestuia de către reclamantul-intimat,

a vizat pretinsul caracter lacunar al normelor și criteriilor de atribuire a

biletelor de tratament. Acest motiv a fost dedus și din întâmpinarea pârâtei

recurente în cuprinsul căreia s-a susținut necesitatea completării și amendării

normelor și criteriilor în anii ce au urmat adoptării Adresei nr. 455/PC din 10

aprilie 2001.

În opinia Înaltei Curți

nici acest motiv nu constituie un aspect de nelegalitate a actului –adresă în

discuție, fiind în mod evident o problemă de aplicare și respectiv de interpretare

a reglementării și nicidecum de lipsă a conformității actului administrativ cu

actul normativ în baza căruia a fost emis.

Pentru aceleași

argumente Înalta Curte reține că nici împrejurarea că Adresa nr. 455/PC din 10

aprilie 2001 recunoaște dreptul la bilete de tratament gratuite unor categorii

de persoane în temeiul unor legi abrogate nu este de natură a atrage

nelegalitatea reglementării, fiind tot un aspect ce ține de punerea efectivă în

aplicare a respectivelor prevederi.

Concluzionând în

sensul că niciunul dintre aspectele examinate și reținute de prima instanță nu constituie

motive de nelegalitate a actului administrativ atacat, Înalta Curte urmează ca

în temeiul art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., combinat

cu prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată, să admită

recursurile promovate în cauză și să modifice în parte sentința atacată în sensul

respingerii ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate invocată.

Vor fi menținute

dezlegările date de prima instanță, prin aceeași sentință, asupra excepțiilor

invocate în cauză, apreciate ca fiind deopotrivă legale și întemeiate și care

de altfel, nu au fost combătute nici prin recursurile declarate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de pârâții Casa Națională de Pensii Publice și Parchetul de pe lângă

Judecătoria Miercurea Ciuc împotriva sentinței civile nr. 325 din 26 septembrie

2013 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă de contencios

administrativ și fiscal.

Modifică în parte

sentința recurată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a adresei nr.

455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Președintele C.N.P.A.S., ca nefondată.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței recurate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 16 septembrie 2014.