ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2354/2013

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Prahova, sub numărul de 9276/105/2011, reclamanta D.C.M. a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Casa Județeană de Pensii Prahova, Casa Națională de Pensii Publice și cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale București, anularea Deciziilor nr. 26 si 27 din 07 mai 2009 și, pe cale de consecință, restabilirea drepturilor salariate avute anterior emiterii acesteia, înscrierea acestora în carnetul de muncă și plata drepturilor salariale de care a fost lipsita, de la data emiterii acestora până la restabilirea efectiva a acestor drepturi.

Reclamanta a invocat nelegalitatea art. 1, alin. (1) și (3) din Ordinul M.M.F.P.S. nr. 605 și din Ordinul C.N.P.A.S. nr. 482, în raport de actele normativ, în executarea cărora au fost emise, respectiv O.U.G. nr. 35/2009 O.G. nr. 6/2007 și Legea nr. 672/2002. În motivarea excepției de nelegalitate reclamanta a susținut că, în executarea dispozițiilor legale, respectiv art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002, O.U.G. nr. 35/2009 și art. 16 din O.G. nr. 6/2007, pârâtul M.M.F.P.S. a emis Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009, prin care a stabilit, în art. 1, alin. (1) că „..auditorii interni din cadrul aparatului propriu al ministerului și al unităților subordonate acestuia beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii in procent de 1% aplicat la salariul de bază” Ulterior în baza art. 4 din Ordinul M.M.F.P.S.

nr. 605 din 29 aprilie 2009, pârâta C.N.P.A.S., instituție publică aflată sub autoritatea pârâtului M.M.F.P.S. a emis Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009, prin care a reglementat în același mod acordarea sporului pentru complexitatea muncii auditorilor interni din aparatul propriu și din instituțiile aflate în subordonare și, în executarea celor două ordine, Casa Județeană de Pensii Prahova a emis Deciziile nr. 26 și 27 din 07 mai 2009, prin care a modificat drepturile sale. A mai precizat reclamanta că, prin actele normative menționate - Legea nr. 672/2002, O.U.G. nr. 35/2009 și O.G. nr. 6/2007 - legiuitorul a stabilit un interval de la 1 la 25%, respectiv de la 1 la 10 %, al acestor sporuri fără a evidenția vreun criteriu obiectiv in funcție de care urmează să se stabilească concret, pentru fiecare funcționar public in parte, dreptul salarial cuvenit.

A susținut reclamanta că, acceptând ideea potrivit căreia O.U.G. nr. 35/2009 ar fi lăsat stabilirea sporului la latitudinea ordonatorului principal de credite, acesta trebuia să justifice în mod obiectiv procentul de 1%, chiar dacă legiuitorul a acordat ordonatorilor principali de credite dreptul de a emite acte administrative în scopul de a determina în concret procentul celor două sporuri. Tot pe fondul excepției de nelegalitate a arătat că prin analiza actelor administrative contestat, Ordinului M.M.F.P.S. nr. 605 și Ordinului C.N.P.A.S. nr. 482, nu trebuie să se verifice doar daca s-a depășit 25%, ci modul în care a fost stabilit sporul, in condițiile în care legea a stabilit o marjă între 1%-25% pentru acordarea acestor sporuri, opțiunea MMFPS pentru valoarea minima echivalând cu un refuz de acordare a acestui drept salarial.

În consecință, s-a menționat că dispozițiile art. 1, alin. (1) și (3) din cele două ordine au fost emise cu încălcarea actelor normative, în executarea cărora au fost emise, respectiv art. 18 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 și art. 16 din O.G. nr. 6/2007. Tribunalul Prahova a invocat din oficiu excepția de necompetență materială în soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului M.M.F.P.S nr. 605 din 29 aprilie 2009, întrucât potrivit dispozițiilor art. 4, competența de soluționare revine Curții de Apel Ploiești și prin sentința nr. 501 pronunțată în data de 29 martie 2012, a admis excepția necompetenței materiale, a declinat competența de soluționare a excepției de nelegalitate a ordinelor emise de MMFPS și CNPAS în favoarea Curții de Apel Ploiești.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. 647/42/2012. Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 20 august 2012, pârâta Casa Județeană de Pensii Prahova a solicitat, în principal, admiterea excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate și pe fondul excepției a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată. La termenul de judecată din data de 11 septembrie 2012, Curtea a respins excepțiile invocate. Hotărârea instanței de fond. Prin Sentința nr. 270 din 12 septembrie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția de nelegalitate a Ordinelor nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de M.M.F.P.S.

și nr. 482 din 29 aprilie 2009 emis de C.N.P.A.S., formulată de reclamanta D.C.M., în contradictoriu cu pârâții Casa Județeană de Pensii Prahova, Casa Națională de Pensii Publice și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale S-a constatat nelegalitatea art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009 al Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale și a fost respinsă ca lipsită de obiect excepția de nelegalitate a art. 1 alin. (3) din ordinele respective.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora au fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția, republicată și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. S-a avut in vedere hotărârea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în soluționarea aceleiași excepții, prin care s-a constatat că dispozițiile art. 1 alin. (1) din cele două ordine au fost emise cu încălcarea actului normativ în executarea căruia au fost emise, respectiv art. 18 din legea nr. 672 /2002 privind auditul public intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din O.U.G.

nr. 35/2009, întrucât, deși ordonatorii de credite au dreptul de a emite acte administrative în scopul de a determina în concret procentul în cazul sporului pentru complexitatea muncii desfășurată de auditorii interni, aceștia au obligația de a motiva deciziile și de a asigura o proporționalitate intre scopul vizat de legiuitor și măsura adoptată. A reținut instanța că, in ordinele contestate nu sunt individualizate criteriile care au condus la stabilirea cuantumului de 1%, astfel că se constată că acest spor a fost acordat formal, cu exces de putere, ceea ce echivalează cu refuzul nejustificat de acordare a acestui spor. Concluzionând, s-a constatat că dispozițiile art. 1, alin. 1 din cele două ordine au fost emise cu încălcarea actelor normative în executarea cărora au fost emise, respectiv art. 18 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din O.U.G.

nr. 35/2009 și art. 16 din O.G. nr. 6/2007. In ceea ce privește nelegalitatea art. 1 alin. (3) din ordinele respective Curtea a reținut că prin Decizia civilă nr. 3619 din 22 iunie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, în Dosarul nr. 5914/2/2009, s-a dispus anularea art. 1 pct. 3 al Ordinului CNPAS nr. 482 din 29 aprilie 2009, care prevedea diminuarea sporului de condiții vătămătoare de la 10% la 1%, ulterior fiind emis Ordinul nr. 1020/2011 al Președintelui CNPP prin care s-a anulat art. 1 pct. 3 al Ordinului CNPAS nr. 482 din 29 aprilie 2009, excepția de nelegalitate invocată fiind lipsită de obiect, articolul respectiv fiind anulat anterior introducerii acțiunii, fiind dispuse și măsurile necesare pentru achitarea drepturilor restante cuvenite pentru perioada 15 aprilie 2009-01 mai 2012. Recursul Împotriva acestei sentințe au formulat recurs reclamanta D.C.M.

și pârâții Casa Județeană de Pensii Prahova, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) și de Casa Națională de Pensii Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea cererii de recurs, s-a arătat în esență următoarele: Recurenta - reclamantă D.C.M. a criticat sentința atacată arătând că pentru perioada anterioară datei de 1 iunie 2012 nu s-a făcut nicio comunicare privind constituirea obligației de plată, sporul pentru condiții vătămătoare fiind singurul care a fost repus in plată începând cu data menționată.

Recurenta - pârâtă Casa Județeană de Pensii Prahova a susținut prin motivele de recurs că in cauza dedusă judecății se invocă excepția de nelegalitate a unor acte administrative unilaterale cu caracter normativ, respectiv Ordinul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 605 din 29 aprilie 2009 și Ordinul Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale nr. 482 din 29 aprilie 2009, care potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt exceptate a fi atacate pe calea excepției de nelegalitate, astfel că excepția este inadmisibilă. Recurentul - pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) a criticat soluția atacată apreciind că actele atacate au fost emise in conformitate cu dispozițiile legilor speciale care reglementează acordarea acestor drepturi, respectiv, O.U.G.

nr. 35/2009, O.G. nr. 6/2007, Legea nr. 672/2002 și Legea nr. 24/2000. S-a arătat că stabilirea sporurilor s-a realizat in limitele legale, chiar dacă la limita minimă, față de necesitatea abordării unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare, instanța de judecată neputându-se substitui organului administrativ in ceea ce privește aprecierea cu privire la cuantumul concret al sporului. Recurenta - pârâtă Casa Națională de Pensii Publice critică sentința atacată sub aspectul greșitei admiteri a excepției de nelegalitate a Ordinelor 605 din 29 aprilie 2009 și 482 din 29 aprilie 2009. În motivarea cererii de recurs se arată că actele administrative a căror nelegalitate este invocată nu încalcă dispozițiile legale privind tehnica legislativă și nu au produs niciun fel de încălcare a normelor tehnice de elaborare a actelor normative, fiind emise in conformitate cu dispozițiile Legii nr. 672/2002, O.G.

nr. 6/2007, O.U.G. nr. 35/2009 și Legii nr. 24/2000. S-a invocat și împrejurarea că instituția se află sub autoritatea Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, care este ordonator principal de credite și care cuantifică sporurile pentru complexitatea muncii și cel pentru condiții vătămătoare la 1%. Procedura în fața instanței de recurs. Recurentul - pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta - reclamantă D.C.M. Recurenta - pârâtă Casa Județeană de Pensii Prahova a depus concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta - reclamantă D.C.M.

Considerentele și soluția instanței de recurs. Analizând cererile de recurs, motivele invocate, formele legale incidente în cauză precum și în conformitate cu prevederile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte urmează a le respinge pentru considerentele ce vor fi arătate in continuare. Analizând cererea de recurs formulată de recurenta - intimată - reclamantă D.C.M., Înalta Curte constată tardivitatea acesteia reținând că Sentința nr. 270 din 12 septembrie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost comunicată acesteia la data de 14 septembrie 2012, astfel cum rezultă din dovada de primire și procesul-verbal de predare a hotărârii (fila 72 din dosarul Curții de Apel).

În conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 termenul de recurs este de 5 zile de la comunicarea hotărârii. Cum recursul a fost depus prin poștă la instanța la data de 21 septembrie 2012, astfel cum reiese de pe ștampila oficiului poștal, aplicată pe plic ( fila 18 dosar recurs), rezultă că declararea acestuia a fost făcută peste termenul legal de 5 zile de la data comunicării hotărârii. Față de situația constatată, în temeiul dispozițiilor art. 103 C. proc. civ., Curtea va respinge recursul recurentei - intimate - reclamante D.C.M., ca tardiv formulat.

În ceea ce privește critica formulată de r ecurenta - pârâtă Casa Județeană de Pensii Prahova privind inadmisibilitatea invocării excepției de nelegalitate cu privire la acte administrative unilaterale cu caracter normativ, cum sunt Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009 al Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, excepție invocată in fața instanței de fond și respinsă în practicaua Sentinței civile nr. 270 din 11 septembrie 2012, Înalta Curte constată că deși legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (în forma în vigoare la data emiterii ordinelor) face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual, ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual, în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual, fiind evident că omisiunea legiuitorului cu privire la excepția de nelegalitate a actelor normative nu constituie fine de neprimire a excepției pentru aceste acte.

Conform principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ. Astfel, actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, modificarea având rolul de a include în sfera actelor și pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative. În plus, principiul coerenței legislative impune soluția admisibilității excepției de nelegalitate atât pentru actele individuale cât și pentru cele normative, pentru ca acest mijloc de apărare să nu își piardă funcția pentru care a fost creat.

Dacă legiuitorul a înțeles să pună la îndemâna justițiabililor un mijloc de apărare pe cale de excepție pentru acte individuale, pe baza argumentului de logică juridică a fortiori, un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit părților și în privința actelor normative a căror adresabilitate este generală și ale căror efecte se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci și mult ulterior acestui moment.

În același sens, al admisibilității excepției de nelegalitate al actului administrativ unilateral cu caracter normativ, s-a hotărât și prin soluția de principiu adoptată in Plenul judecătorilor Secției Înaltei Curți de Casație și Justiție din data de 29 septembrie 2008. Întrucât criticile din recursurile formulate de pârâții Casa Județeană de Pensii Prahova, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) și de Casa Națională de Pensii Publice, pe fond, vizează același aspect, și anume greșita admitere a excepției de nelegalitate, in condițiile in care ambele acte atacate au fost emise in conformitate cu dispozițiile legilor speciale care reglementează acordarea acestor drepturi, respectiv, O.U.G.

nr. 35/2009, O.G. nr. 6/2007, Legea nr. 672/2002 și Legea nr. 24/2000, acestea vor fi analizate împreună de către instanța de recurs. Astfel, obiectul cauzei îl constituie excepția de nelegalitate invocată in temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, având ca obiect art. 1 alin. (1) și alin. (3) din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și art. 1 alin. (1) și alin. (3) din Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009 al Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale în raport de actele normative, în executarea cărora au fost emise, respectiv art. 18 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din O.U.G.

nr. 35/2009 și art. 16 din O.G. nr. 6/2007. Astfel, potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri în domeniul cheltuielilor de personal „ auditorii interni au un nivel de salarizare corespunzător ierarhiei acestei funcții în cadrul sistemului de salarizare a funcționarilor publici; totodată auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază brut lunar”. Potrivit art. 16 din O.G. nr. 6/2007, sporul pentru condiții vătămătoare, de până la 10% din salariul de bază, și condițiile de acordare se stabilesc, în limitele prevăzute de lege, prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat.

În executarea acestor dispoziții legale au fost emise Ordinele 605 din 29 aprilie 2009 al M.M.F.P.S și respectiv, Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009 al C.N.P.A.S prin care s-a acordat auditorilor interni un spor pentru complexitatea muncii in procent de 1% din salariul de bază și de 1% aplicat la salariul de bată pentru condiții vătămătoare de muncă, în acest sens Casa Județeană de Pensii Prahova emițând Deciziile nr. 26 și 27 din 07 mai 2009. În mod judicios Curtea de Apel a considerat că ordonatorul de credite are obligația de a motiva deciziile prin care se aduc atingere drepturilor dobândite de funcționarul public și de a asigura un raport rezonabil de proporționalitate între scopul vizat de legiuitor și măsura adoptată, simpla referire la actele normative ce prevăd măsuri de reducere a cheltuielilor bugetare, neconstituind o motivare.

În acest sens, se constată că, din analiza ordinelor atacate nu rezultă care au fost în concret criteriile care au stat la baza stabilirii unui cuantum comun de 1% pentru toate instituțiile aflate in subordinea emitenților, in condițiile in care legea prevede o marjă largă intre 1% și 25% tocmai pe criteriul complexității cauzelor, a volumului de muncă, a specificului fiecărei instituții, a atribuțiilor și activităților efective desfășurate de auditorul intern. Astfel, prin stabilirea unui coeficient minim, in procent de 1%, se poate considera că acesta a fost acordat formal, eludându-se scopului instituirii lui, ceea ce echivalează cu un refuz nejustificat de acordare a unui atare spor. Emitentul și-a exercitat atribuțiile cu exces de putere, fiind încălcate dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002.

Nu poate fi reținută susținerea Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) și a Casei Națională de Pensii Publice, in sensul că acordarea limitei minime este datorată necesității abordării unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare, întrucât acest spor are ca obiect complexitatea muncii, nereprezentând un stimulent salarial, care se acordă in limitele prevederilor bugetare. De asemenea, se reține că instanța fondului nu a apreciat asupra cuantumului concret a sporului, substituindu-se emitenților actelor, ci a reținut nemotivarea acestuia, lipsa criteriilor bine determinate, neimpunând aplicarea limitei maxime, cum in mod greșit s-a arătat in recursul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice).

Tot in același sens este și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal care s-a pronunțat prin Deciziile nr. 3327/2010, 597/2012. În considerarea celor mai sus arătate, Înalta Curte reține așadar că nu sunt fondate criticile recurenților, soluția primei instanțe fiind întemeiată și pertinent argumentată. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Constatând că sentința recurată este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de recurenții - pârâți Casa Județeană de Pensii Prahova, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale(în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) și Casa Națională de Pensii Publice, ca nefondate și recursul declarat de recurenta - reclamantă D.C.M., ca tardiv formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge ca tardiv formulat recursul declarat de D.C.M. împotriva Sentinței nr. 270 din 12 septembrie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Respinge recursurile declarate de Casa Județeană de Pensii Prahova, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) și de Casa Națională de Pensii Publice împotriva aceleiași sentințe, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 februarie 2013.