ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2354/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2354/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul

Tribunalului Prahova, sub numărul de 9276/105/2011, reclamanta D.C.M. a

solicitat în contradictoriu cu pârâtele Casa Județeană de Pensii Prahova, Casa

Națională de Pensii Publice și cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale București, anularea Deciziilor nr. 26 si 27 din 07 mai 2009

și, pe cale de consecință, restabilirea drepturilor salariate avute anterior

emiterii acesteia, înscrierea acestora în carnetul de muncă și plata

drepturilor salariale de care a fost lipsita, de la data emiterii acestora până

la restabilirea efectiva a acestor drepturi.

Reclamanta a invocat

nelegalitatea art. 1, alin. (1) și (3) din Ordinul M.M.F.P.S. nr. 605 și din

Ordinul C.N.P.A.S. nr. 482, în raport de actele normativ, în executarea cărora

au fost emise, respectiv O.U.G. nr. 35/2009 O.G. nr. 6/2007 și Legea nr. 672/2002.

În motivarea

excepției de nelegalitate reclamanta a susținut că, în executarea dispozițiilor

legale, respectiv art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002, O.U.G. nr. 35/2009

și art. 16 din O.G. nr. 6/2007, pârâtul M.M.F.P.S. a emis Ordinul nr. 605 din

29 aprilie 2009, prin care a stabilit, în art. 1, alin. (1) că „..auditorii

interni din cadrul aparatului propriu al ministerului și al unităților

subordonate acestuia beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii in

procent de 1% aplicat la salariul de bază”

Ulterior în baza art.

4 din Ordinul M.M.F.P.S. nr. 605 din 29 aprilie 2009, pârâta C.N.P.A.S.,

instituție publică aflată sub autoritatea pârâtului M.M.F.P.S. a emis Ordinul nr.

482 din 29 aprilie 2009, prin care a reglementat în același mod acordarea

sporului pentru complexitatea muncii auditorilor interni din aparatul propriu

și din instituțiile aflate în subordonare și, în executarea celor două ordine, Casa

Județeană de Pensii Prahova a emis Deciziile nr. 26 și 27 din 07 mai 2009, prin

care a modificat drepturile sale.

A mai precizat

reclamanta că, prin actele normative menționate - Legea nr. 672/2002, O.U.G. nr.

35/2009 și O.G. nr. 6/2007 - legiuitorul a stabilit un interval de la 1 la 25%,

respectiv de la 1 la 10 %, al acestor sporuri fără a evidenția vreun criteriu

obiectiv in funcție de care urmează să se stabilească concret, pentru fiecare

funcționar public in parte, dreptul salarial cuvenit.

A susținut reclamanta

că, acceptând ideea potrivit căreia O.U.G. nr. 35/2009 ar fi lăsat stabilirea

sporului la latitudinea ordonatorului principal de credite, acesta trebuia să

justifice în mod obiectiv procentul de 1%, chiar dacă legiuitorul a acordat

ordonatorilor principali de credite dreptul de a emite acte administrative în

scopul de a determina în concret procentul celor două sporuri.

Tot pe fondul

excepției de nelegalitate a arătat că prin analiza actelor administrative

contestat, Ordinului M.M.F.P.S. nr. 605 și Ordinului C.N.P.A.S. nr. 482, nu

trebuie să se verifice doar daca s-a depășit 25%, ci modul în care a fost

stabilit sporul, in condițiile în care legea a stabilit o marjă între 1%-25%

pentru acordarea acestor sporuri, opțiunea MMFPS pentru valoarea minima

echivalând cu un refuz de acordare a acestui drept salarial.

În consecință, s-a

menționat că dispozițiile art. 1, alin. (1) și (3) din cele două ordine au fost

emise cu încălcarea actelor normative, în executarea cărora au fost emise,

respectiv art. 18 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, așa cum

a fost modificat prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 și art. 16 din O.G. nr. 6/2007.

Tribunalul Prahova a

invocat din oficiu excepția de necompetență materială în soluționarea excepției

de nelegalitate a Ordinului M.M.F.P.S nr. 605 din 29 aprilie 2009, întrucât

potrivit dispozițiilor art. 4, competența de soluționare revine Curții de Apel

Ploiești și prin sentința nr. 501 pronunțată în data de 29 martie 2012, a admis excepția necompetenței materiale, a declinat competența de soluționare a excepției de

nelegalitate a ordinelor emise de MMFPS și CNPAS în favoarea Curții de Apel

Ploiești.

Cauza a fost

înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. 647/42/2012.

Prin întâmpinarea

depusă la dosar la data de 20 august 2012, pârâta Casa Județeană de Pensii

Prahova a solicitat, în principal, admiterea excepției inadmisibilității

excepției de nelegalitate și pe fondul excepției a solicitat respingerea acesteia

ca neîntemeiată.

La termenul de

judecată din data de 11 septembrie 2012, Curtea a respins excepțiile invocate.

Hotărârea instanței

de fond.

Prin

Sentința

nr.

270 din 12 septembrie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, s-a admis excepția de nelegalitate a Ordinelor nr. 605

din 29 aprilie 2009 emis de M.M.F.P.S. și nr. 482 din 29 aprilie 2009 emis de

C.N.P.A.S., formulată de reclamanta D.C.M., în contradictoriu cu pârâții Casa

Județeană de Pensii Prahova, Casa Națională de Pensii Publice și Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale

S-a constatat nelegalitatea

art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministrul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 482

din 29 aprilie 2009 al Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări

Sociale și a fost respinsă ca lipsită de obiect excepția de nelegalitate a art.

1 alin. (3) din ordinele respective.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut concordanța actului administrativ

supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și

în executarea cărora au fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și

forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din

Constituția, republicată și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24 privind normele

de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

S-a avut in vedere

hotărârea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în soluționarea aceleiași

excepții, prin care s-a constatat că dispozițiile art. 1 alin. (1) din cele

două ordine au fost emise cu încălcarea actului normativ în executarea căruia

au fost emise, respectiv art. 18 din legea nr. 672 /2002 privind auditul public

intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009, întrucât,

deși ordonatorii de credite au dreptul de a emite acte administrative în scopul

de a determina în concret procentul în cazul sporului pentru complexitatea

muncii desfășurată de auditorii interni, aceștia au obligația de a motiva

deciziile și de a asigura o proporționalitate intre scopul vizat de legiuitor

și măsura adoptată.

A reținut instanța că,

in ordinele contestate nu sunt individualizate criteriile care au condus la

stabilirea cuantumului de 1%, astfel că se constată că acest spor a fost

acordat formal, cu exces de putere, ceea ce echivalează cu refuzul nejustificat

de acordare a acestui spor.

Concluzionând, s-a

constatat că dispozițiile art. 1, alin. 1 din cele două ordine au fost emise cu

încălcarea actelor normative în executarea cărora au fost emise, respectiv art.

18 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, așa cum a fost

modificat prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 și art. 16 din O.G. nr. 6/2007.

In ceea ce privește

nelegalitatea art. 1 alin. (3) din ordinele respective Curtea a reținut că prin

Decizia civilă nr. 3619 din 22 iunie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație

și Justiție, în Dosarul nr. 5914/2/2009, s-a dispus anularea art. 1 pct. 3 al

Ordinului CNPAS nr. 482 din 29 aprilie 2009, care prevedea diminuarea sporului

de condiții vătămătoare de la 10% la 1%, ulterior fiind emis Ordinul nr. 1020/2011

al Președintelui CNPP prin care s-a anulat art. 1 pct. 3 al Ordinului CNPAS nr.

482 din 29 aprilie 2009, excepția de nelegalitate invocată fiind lipsită de

obiect, articolul respectiv fiind anulat anterior introducerii acțiunii, fiind

dispuse și măsurile necesare pentru achitarea drepturilor restante cuvenite

pentru perioada 15 aprilie 2009-01 mai 2012.

Recursul

Împotriva acestei

sentințe au formulat recurs reclamanta D.C.M. și pârâții Casa Județeană de

Pensii Prahova, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent

Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) și de

Casa Națională de Pensii Publice, criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

În motivarea cererii

de recurs, s-a arătat în esență următoarele:

Recurenta -

reclamantă D.C.M. a criticat sentința atacată arătând că pentru perioada

anterioară datei de 1 iunie 2012 nu s-a făcut nicio comunicare privind

constituirea obligației de plată, sporul pentru condiții vătămătoare fiind

singurul care a fost repus in plată începând cu data menționată.

Recurenta - pârâtă

Casa Județeană de Pensii Prahova a susținut prin motivele de recurs că in cauza

dedusă judecății se invocă excepția de nelegalitate a unor acte administrative

unilaterale cu caracter normativ, respectiv Ordinul Ministerului Muncii,

Familiei și Protecției Sociale nr. 605 din 29 aprilie 2009 și Ordinul Casei Naționale

de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale nr. 482 din 29 aprilie 2009,

care potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt exceptate a fi

atacate pe calea excepției de nelegalitate, astfel că excepția este

inadmisibilă.

Recurentul - pârât

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent Ministerul

Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) a criticat

soluția atacată apreciind că actele atacate au fost emise in conformitate cu

dispozițiile legilor speciale care reglementează acordarea acestor drepturi,

respectiv, O.U.G. nr. 35/2009, O.G. nr. 6/2007, Legea nr. 672/2002 și Legea nr.

24/2000.

S-a arătat că

stabilirea sporurilor s-a realizat in limitele legale, chiar dacă la limita

minimă, față de necesitatea abordării unei politici de restrângere a

cheltuielilor bugetare, instanța de judecată neputându-se substitui organului

administrativ in ceea ce privește aprecierea cu privire la cuantumul concret al

sporului.

Recurenta - pârâtă

Casa Națională de Pensii Publice critică sentința atacată sub aspectul greșitei

admiteri a excepției de nelegalitate a Ordinelor 605 din 29 aprilie 2009 și 482

din 29 aprilie 2009.

În motivarea cererii

de recurs se arată că actele administrative a căror nelegalitate este invocată

nu încalcă dispozițiile legale privind tehnica legislativă și nu au produs

niciun fel de încălcare a normelor tehnice de elaborare a actelor normative,

fiind emise in conformitate cu dispozițiile Legii nr. 672/2002, O.G. nr. 6/2007,

O.U.G. nr. 35/2009 și Legii nr. 24/2000.

S-a invocat și

împrejurarea că instituția se află sub autoritatea Ministerului Muncii,

Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, care este ordonator

principal de credite și care cuantifică sporurile pentru complexitatea muncii

și cel pentru condiții vătămătoare la 1%.

Procedura în

fața instanței de recurs.

Recurentul - pârât

Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice a

depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului

declarat de recurenta - reclamantă D.C.M.

Recurenta - pârâtă

Casa Județeană de Pensii Prahova a depus concluzii scrise prin care a solicitat

respingerea recursului declarat de recurenta - reclamantă D.C.M.

Considerentele

și soluția instanței de recurs.

Analizând cererile de

recurs, motivele invocate, formele legale incidente în cauză precum și în

conformitate cu prevederile art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte urmează

a le respinge pentru considerentele ce vor fi arătate in continuare.

Analizând cererea de

recurs formulată de recurenta - intimată - reclamantă D.C.M., Înalta Curte

constată tardivitatea acesteia reținând că Sentința nr. 270 din 12 septembrie

2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, a fost comunicată acesteia la data de 14 septembrie

2012, astfel cum rezultă din dovada de primire și procesul-verbal de predare a

hotărârii (fila 72 din dosarul Curții de Apel).

În conformitate cu dispozițiile

art.

4

alin.

(3) din Legea

nr.

554/2004

termenul de recurs

este de 5 zile de la comunicarea hotărârii.

Cum recursul a fost depus prin poștă la

instanța la data de 21 septembrie 2012, astfel cum reiese de pe ștampila

oficiului poștal, aplicată pe plic ( fila 18 dosar recurs),

rezultă că declararea

acestuia a fost făcută peste termenul legal de 5 zile de la data comunicării

hotărârii.

Față de situația

constatată, în temeiul dispozițiilor art. 103 C. proc. civ., Curtea va respinge

recursul recurentei - intimate - reclamante D.C.M., ca tardiv formulat.

În ceea ce privește

critica formulată de r

ecurenta

- pârâtă Casa Județeană de Pensii Prahova privind inadmisibilitatea invocării

excepției de nelegalitate cu privire la acte administrative unilaterale cu

caracter normativ, cum sunt Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de

Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ordinul nr. 482 din 29

aprilie 2009 al Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări

Sociale, excepție invocată in fața instanței de fond și respinsă în practicaua

Sentinței civile nr. 270 din 11 septembrie 2012, Înalta Curte constată că deși legiuitorul

în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (în forma în vigoare la data emiterii

ordinelor) face trimitere în privința analizării legalității la actele

administrative cu caracter individual, ceea ce ar putea conduce la concluzia că

s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul

administrativ unilateral cu caracter individual, în cuprinsul alin. (2) al art.

4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face

distincție între cel normativ și cel individual, fiind evident că omisiunea

legiuitorului cu privire la excepția de nelegalitate a actelor normative nu

constituie fine de neprimire a excepției pentru aceste acte.

Conform principiului

de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte,

iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că actele

administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în

procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din Legea

contenciosului administrativ.

Astfel, actele

administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în

cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004,

astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, modificarea având rolul de

a include în sfera actelor și pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe

cele normative.

În plus, principiul

coerenței legislative impune soluția admisibilității excepției de nelegalitate

atât pentru actele individuale cât și pentru cele normative, pentru ca acest

mijloc de apărare să nu își piardă funcția pentru care a fost creat. Dacă

legiuitorul a înțeles să pună la îndemâna justițiabililor un mijloc de apărare

pe cale de excepție pentru acte individuale, pe baza argumentului de logică

juridică a fortiori, un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit părților și

în privința actelor normative a căror adresabilitate este generală și ale căror

efecte se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci și

mult ulterior acestui moment.

În același sens, al

admisibilității excepției de nelegalitate al actului administrativ unilateral

cu caracter normativ, s-a hotărât și prin soluția de principiu adoptată in Plenul

judecătorilor Secției Înaltei Curți de Casație și Justiție din data de 29

septembrie 2008.

Întrucât criticile

din recursurile formulate de pârâții

Casa Județeană de Pensii Prahova, Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent Ministerul Muncii, Familiei,

Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) și de Casa Națională de Pensii

Publice, pe fond, vizează același aspect, și anume greșita admitere a excepției

de nelegalitate, in condițiile in care ambele acte atacate au fost emise in

conformitate cu dispozițiile legilor speciale care reglementează acordarea

acestor drepturi, respectiv, O.U.G. nr. 35/2009, O.G. nr. 6/2007, Legea nr. 672/2002

și Legea nr. 24/2000, acestea vor fi analizate împreună de către instanța de

recurs.

Astfel, obiectul

cauzei îl constituie excepția de nelegalitate invocată in

temeiul art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 544/2004, având ca obiect art. 1 alin. (1) și alin. (3) din

Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale și art. 1 alin. (1) și alin. (3) din Ordinul nr. 482 din 29

aprilie 2009 al Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale

în raport de actele normative, în executarea cărora au fost emise, respectiv art.

18 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, așa cum a fost

modificat prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 și art. 16 din O.G. nr. 6/2007.

Astfel, potrivit art.

18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, așa cum a

fost modificat prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor

măsuri în domeniul cheltuielilor de personal „ auditorii interni au un nivel de

salarizare corespunzător ierarhiei acestei funcții în cadrul sistemului de

salarizare a funcționarilor publici; totodată auditorii interni beneficiază de

un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază

brut lunar”.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 6/2007, sporul pentru condiții vătămătoare, de până la 10% din

salariul de bază, și condițiile de acordare se stabilesc, în limitele prevăzute

de lege, prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu

încadrarea în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat.

În executarea acestor

dispoziții legale au fost emise Ordinele

605 din 29 aprilie 2009 al M.M.F.P.S și

respectiv, Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009 al C.N.P.A.S prin care s-a

acordat auditorilor interni un spor pentru complexitatea muncii in procent de

1% din salariul de bază și de 1% aplicat la salariul de bată pentru condiții

vătămătoare de muncă, în acest sens Casa Județeană de Pensii Prahova emițând

Deciziile nr. 26 și 27 din 07 mai 2009.

În mod judicios

Curtea de Apel a considerat că ordonatorul de credite are obligația de a motiva

deciziile prin care se aduc atingere drepturilor dobândite de funcționarul

public și de a asigura un raport rezonabil de proporționalitate între scopul

vizat de legiuitor și măsura adoptată, simpla referire la actele normative ce

prevăd măsuri de reducere a cheltuielilor bugetare, neconstituind o motivare.

În acest sens, se

constată că, din analiza ordinelor atacate nu rezultă care au fost în concret

criteriile care au stat la baza stabilirii unui cuantum comun de 1% pentru

toate instituțiile aflate in subordinea emitenților, in condițiile in care

legea prevede o marjă largă intre 1% și 25% tocmai pe criteriul complexității

cauzelor, a volumului de muncă, a specificului fiecărei instituții, a

atribuțiilor și activităților efective desfășurate de auditorul intern.

Astfel, prin stabilirea

unui coeficient minim, in procent de 1%, se poate considera că acesta a fost

acordat formal, eludându-se scopului instituirii lui, ceea ce echivalează cu un

refuz nejustificat de acordare a unui atare spor.

Emitentul și-a

exercitat atribuțiile cu exces de putere, fiind încălcate dispozițiile art. 18 alin.

(3) din Legea nr. 672/2002.

Nu poate fi reținută

susținerea Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent

Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) și a

Casei Națională de Pensii Publice, in sensul că acordarea limitei minime este

datorată necesității abordării unei politici de restrângere a cheltuielilor

bugetare, întrucât acest spor are ca obiect complexitatea muncii,

nereprezentând un stimulent salarial, care se acordă in limitele prevederilor

bugetare.

De asemenea, se

reține că instanța fondului nu a apreciat asupra cuantumului concret a sporului,

substituindu-se emitenților actelor, ci a reținut nemotivarea acestuia, lipsa

criteriilor bine determinate, neimpunând aplicarea limitei maxime, cum in mod

greșit s-a arătat in recursul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

(în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor

Vârstnice).

Tot in același sens

este și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios

administrativ și fiscal care s-a pronunțat prin Deciziile nr. 3327/2010,

597/2012.

În considerarea celor

mai sus arătate, Înalta Curte reține așadar că nu sunt fondate criticile

recurenților, soluția primei instanțe fiind întemeiată și pertinent

argumentată.

Temeiul legal al

soluției adoptate în recurs.

Constatând că

sentința recurată este legală și temeinică și că nu există

motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu

prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile

declarate de recurenții - pârâți Casa Județeană de Pensii Prahova, Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale(în prezent Ministerul Muncii, Familiei,

Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) și Casa Națională de Pensii

Publice, ca nefondate și recursul declarat de recurenta - reclamantă D.C.M., ca

tardiv formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca tardiv

formulat recursul declarat de D.C.M. împotriva Sentinței nr. 270 din 12

septembrie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal.

Respinge recursurile

declarate de Casa Județeană de Pensii Prahova, Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale (în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale

și Persoanelor Vârstnice) și de Casa Națională de Pensii Publice împotriva

aceleiași sentințe, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 28 februarie 2013.