ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4093/2012

Asupra recursului de față: Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 01 martie 2011, reclamanții B.M., A.D., A.M.C., M.M.L., C.A. și S.E. au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, solicitând anularea parțială a Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Cabinet Ministru; restituirea sumelor reprezentând diferențele rezultate prin neaplicarea corespunzătoare a sporului de 25% începând cu data de 01 mai 2009 la zi, la care să fie aplicat indicele de inflație la data plății efective; acordarea sporului pentru complexitatea muncii de 25% aplicat la salariul de bază brut lunar pentru viitor.

Prin întâmpinarea formulată la data de 03 mai 2011, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată. 2. Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 5950 din 17 octombrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte acțiunea reclamanților și a anulat prevederile art. 1 alin. (1) ale Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Cabinet Ministru. A obligat pârâtul să emită un nou ordin prin care să asigure punerea în executare a prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002, astfel cum au fost modificate prin art. XV din O.U.G.

nr. 35/2009 pentru perioada 01 mai 2009-31 decembrie 2010. A obligat pârâtul la plata către reclamanți a diferenței de drepturi dintre sumele efectiv plătite și cele cuvenite lor potrivit prezentei sentințe pentru perioada 01 mai 2009-31 octombrie 2010, creanță ce urmează a se reactualiza în raport de rata inflației la data plății efective. A respins în rest acțiunea, ca neîntemeiată. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002 (în forma anterioară intrării în vigoare a O.U.G. nr. 35/2009 și Legii nr. 284/2010) prevedea că „ Auditorii interni au un nivel de salarizare corespunzător ierarhiei acestei funcții în cadrul sistemului de salarizare a funcționarilor publici; totodată, auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de 25%, aplicat la salariul de bază brut lunar”.

Acest text de lege a fost modificat de art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 în sensul următor: „Auditorii interni au un nivel de salarizare corespunzător ierarhiei acestei funcții în cadrul sistemului de salarizare a funcționarilor publici; totodată, auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază brut lunar”. În baza dispozițiilor susmenționate a fost emis ordinul contestat în prezenta speță, prin care s-a stabilit un spor de 1%. Curtea a constatat că perioada de referință în prezenta speță este 01 mai 2009-31 decembrie 2010 [întrucât la data de 01 ianuarie 2011 a fost abrogat art. 18 alin. (3)]. Curtea a apreciat ca fiind întemeiată, în parte, acțiunea reclamanților.

La data de 29 aprilie 2009, Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a emis Ordinul nr. 605, care, în art. 1.1, prevede că, începând cu data de 15 aprilie 2009, potrivit O.U.G. nr. 35/2009 „auditorii interni din cadrul aparatului propriu al ministerului și al unităților subordonate acestuia beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii în procent de 1% aplicat la salariul de bază”. Acest act administrativ a fost ulterior preluat de A.N.O.F.M., respectiv A.J.O.F.M. Bistrița-Năsăud, cele două instituții emițând, la rândul lor Ordinul nr. 434, respectiv dispoziția nr. 45, contestate în fața Curții de Apel Cluj. Prin sentința nr. 650 din 09 decembrie 2009 a Curții de Apel Cluj au fost anulate prevederile art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (act contestat și în prezenta cauză).

Argumentele reținute de această instanță au vizat faptul că executivul a stabilit un interval de la 1 la 25% al acestui spor fără a evidenția vreun criteriu obiectiv în funcție de care urmează să se stabilească, în concret, pentru fiecare funcționar public în parte, dreptul salarial cuvenit. Faptul că Ministrul Muncii, chiar dacă poate fi perceput ca un „gestionar” al carierelor unor categorii de bugetari, potrivit H.G. nr. 11/2009, iar potrivit art. 9 alin. (1) din același act normativ îndeplinește funcția de ordonator principal de credite, nu are, potrivit competențelor stabilite de lege, posibilitatea de a stabili, în concret, drepturile salariale ale acestora, el elaborând doar propuneri și monitorizând apoi evoluția fondului de salarii.

Chiar acceptând ideea potrivit căreia O.U.G. nr. 35/2009 ar fi lăsat stabilirea sporului la latitudinea ordonatorului principal de credite, acesta trebuia să justifice, în mod obiectiv, procentul de 1% și să nu se limiteze la enumerarea, în preambulul ordinului, a unei serii de acte normative care nu au o legătură directă cu complexitatea muncii funcționarului public. Mai mult, în condițiile în care executivul a stabilit o marjă între 1 și 25% pentru acordarea acestui spor, opțiunea Ministrului pentru valoarea minimă poate echivala chiar cu un refuz de acordare a acestui drept salarial cu atât mai mult cu cât, așa cum s-a arătat anterior, nu există nicio justificare pentru alegerea valorii minime a acestuia.

De altfel, așa cum s-a arătat în nota de fundamentare a O.U.G. nr. 35/2009, s-a intenționat de către executiv „diminuarea efortului bugetar prin eliminarea/diminuarea acordării unor sporuri sau indemnizații pentru anul în curs”, cu toate acestea Ordinul Ministrului Muncii conduce practic la eliminarea sporului și aceasta nu doar pentru anul în curs, ci nelimitat, producându-se astfel o modificare a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici. Curtea a apreciat prin urmare că Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a acționat cu „exces de putere”, deoarece și-a exercitat dreptul de apreciere prin încălcarea dreptului personalului bugetar la plata salariului cuvenit, reducerea sporului pentru complexitatea muncii de la 25% la 1% nefiind în niciun fel motivată în concret, obiectiv.

De altfel, nu se poate susține că până la data de 15 aprilie 2009 complexitatea muncii presupunea un anumit spor, iar după această dată este suficient un procent de 25 de ori mai mic în condițiile în care atribuțiile funcționarilor publici, evidențiate în fișa postului, nu au suferit vreo modificare. În cauză, pârâtul Ministrul Muncii a acționat cu exces de putere, întrucât și-a exercitat dreptul de apreciere prin încălcarea dreptului salarial al personalului bugetar, cu toate componentele sale, care sunt individualizate în carnetele de muncă și în actele de stabilire a drepturilor. De asemenea, Curtea a apreciat că, în cauza de față, este vorba de drepturi dobândite - dreptul la salariul în cuantumul consfințit în carnetul de muncă.

Toate aceste considerente au condus Curtea la concluzia că se impune anularea prevederilor art. 1 alin. (1) ale Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Cabinet Ministru. Dat fiind obiectul prezentei cereri de chemare în judecată, Curtea a apreciat că cele statuate de Curtea de Apel Cluj în sentința civilă nr. 650 din 09 decembrie 2009 a Curții de Apel Cluj sunt pe deplin aplicabile, neexistând niciun considerent pentru care să nu poată fi primite argumentele expuse în hotărârea judecătorească menționată. Aceasta întrucât pe de o parte pârâtul nu a oferit niciun motiv pentru care soluția de speță nu ar putea fi primită în acest dosar astfel că ar trebui pronunțată o hotărâre esențial diferită și pentru alte temeiuri.

Pe de altă parte, trebuie remarcat că situația de fapt din cele două spețe este identică, iar sentința sus-menționată atât prin prisma dispozitivului, cât și a considerentelor este irevocabilă, recursurile exercitate în acea cauză fiind respinse de Înalta Curte de Casație și Justiție ca fiind nefondate. Pentru aceste considerente și reținând în esență că prin instituirea unui procent de 1% în contextul în care sporul pentru complexitatea muncii putea fi stabilit până la 25% reprezintă în fapt o neacordare a sporului în contextul în care activitatea efectiv prestată de reclamanți este aceeași (nu s-a contestat acest fapt de către pârât), dar și că această soluție nu a fost motivată de către emitentul actului contestat, pârâtul acționând așadar cu „exces de putere”, Curtea a anulat prevederile art. 1 alin. (1) ale Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Cabinet Ministru.

Totodată, a obligat pârâtul să emită un nou ordin prin care să asigure punerea în executare a prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002 astfel cum au fost modificate prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 pentru perioada 01 mai 2009-31 decembrie 2010. Curtea nu a primit solicitarea reclamanților de obligare a pârâtului la stabilirea și acordarea sporului de 25% și, pe cale de consecință, restituirea sumelor reprezentând diferențele rezultate din aplicarea necorespunzătoare a sporului de 25%, motivând faptul că instanța judecătorească nu se poate substitui voinței angajatorului care, conform dispozițiilor O.U.G. nr. 35/2009, are posibilitatea de a stabili un spor de până la 25%, deci și mai mic de 25%.

Totodată, Curtea a obligat pârâtul la plata către reclamanți a diferențelor de drepturi dintre sumele efectiv plătite și cele cuvenite potrivit prezentei sentințe pentru perioada 01 mai 2009-31 decembrie 2010, creanță ce urmează a se reactualiza în raport de rata inflației la data plății efective. 3. Recursul declarat în cauză. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs atât reclamanții B.M., A.D., A.M.C., M.M.L., C.A., S.E., cât și pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Reclamanții au criticat sentința în ceea ce privește capătul de cerere privind acordarea sporului pentru complexitatea muncii de 25% aplicat la salariul de bază brut lunar, pentru viitor.

În acest context au arătat că instanța nu a ținut cont de actele aflate la dosarul cauzei din care rezultă că reclamanții au beneficiat de sporul pentru complexitatea muncii în cuantum de 25%, astfel că se impunea acordarea acestui spor pentru complexitatea muncii în procent de 25% și pentru viitor, ținând cont de faptul că reclamanții l-au avut în acest procent înainte de emiterea Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009. Prin recursul său pârâtul a susținut că instanța de fond a soluționat cauza cu aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2009 și nr. 35/2009, în executarea cărora au fost emise actele administrative contestate de intimată.

Conform normelor imperative cuprinse în cele două ordonanțe de urgență ale guvernului, recurenții au arătat că sporul pentru complexitatea muncii nu mai este stabilit prin lege într-un procent fix, urmând ca ordonatorii principali de credite să decidă cuantumul acestuia, cu încadrarea în limitele cheltuielilor alocate potrivit legii cu destinația respectivă. Pe cale de consecință, față de diminuarea în temeiul actelor normative sus-menționate a resurselor financiare prevăzute la titlul „Cheltuieli de personal” din legile bugetare și ținând seama de atribuțiile ordonatorilor principali de credite, recurenții au susținut că s-a impus adoptarea unor măsuri vizând asigurarea încadrării în resursele financiare diminuate, cum a fost aceea de reducere la 1% a sporului pentru complexitatea muncii începând cu data de 15 aprilie 2009. 4. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Înalta Curte, analizând actele și lucrările dosarului în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale aplicabile, constată că recursurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente: Conform dispozițiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, astfel cum au fost modificate și completate prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009, auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază brut lunar. În exercitarea dreptului de reglementare recunoscut autorităților recurente, în calitatea lor de ordonatori de credite, pentru aplicarea dispozițiilor legale susmenționate au fost întocmite actele administrative contestate de intimată, prin care sporul pentru complexitatea muncii a fost stabilit într-un procent de 1% aplicat la salariul de bază brut lunar.

Înalta Curte reține că instanța de fond a constatat în mod corect nelegalitatea acestor acte și a dispus anularea lor, întrucât opțiunea autorităților emitente pentru valoarea minimă a procentului aplicat în cazul sporului de complexitatea muncii, este lipsită de o justificare obiectivă și nu corespunde unor criterii determinate, în raport de natura funcției publice ocupate sau a activității desfășurate de funcționarul public. Din acest motiv, s-a considerat în mod judicios că recurenții au acționat cu exces de putere în exercitarea dreptului de apreciere recunoscut de legiuitor pentru stabilirea procentului în cazul sporului pentru complexitatea muncii. Recunoașterea acestui drept discreționar nu exonerează autoritatea administrativă de obligația de a motiva deciziile prin care aduce atingere drepturilor dobândite de funcționarul public și de a asigura un raport rezonabil de proporționalitate între scopul vizat de legiuitor și măsura adoptată.

Nefiind îndeplinite cerințele motivării actului administrativ care modifică raporturile de serviciu, sub aspectul drepturilor salariale acordate pentru funcția publică deținută, instanța de fond a apreciat întemeiat că reducerea la 1% a sporului pentru complexitatea muncii echivalează cu refuzul nejustificat de acordare a acestui spor. Această concluzie se impune față de reglementarea cuprinsă în O.U.G. nr. 35/2009, care nu a abrogat dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002, dispunând modificarea lor numai cu privire la competența ordonatorilor de credite de a stabili sporul de complexitatea muncii într-un procent de până la 25% aplicat la salariul de bază brut lunar, fără a afecta însăși existența acestui drept salarial.

Înalta Curte constată că sunt nefondate și criticile formulate de recurenții reclamanți cu privire la capătul de cerere privind stabilirea și acordarea sporului pentru complexitatea muncii de 25% aplicat la salariul de bază brut lunar, prima instanță reținând, în mod corect că instanța judecătorească nu se poate substitui voinței angajatorului, care, conform dispozițiilor O.U.G. nr. 35/2009, are posibilitatea de a stabili un spor de până la 25%, deci și mai mic de 25%. Pentru considerentele expuse, constatând că nu există motive de casare sau de modificare a hotărârii atacate, în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de B.M., A.D., A.M.C., M.M.L., C.A., S.E. și de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței nr. 5950 din 17 octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 12 octombrie 2012.