ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1848/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 29 ianuarie 2015, urmare a declinării competenței de soluționare a cauzei prin sentința civilă nr. 278/15.01.2015 pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2014, reclamanții A., B., C. și D., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și Inspecția Muncii au solicitat: - anularea anularea parțială a Ordinului nr. 605/29.04.2009 emis de MMFPSPV, respectiv art. 1 alin. (1) al acestui ordin; - modificarea actelor administrative emise de Inspecția Muncii începând cu deciziile nr. 61/30.04.2009, 62/30.04.2009, 63.04.2009 în privința reclamanților A., B., C. și următoarele, referitoare la stabilirea salariului de bază în sensul de a fi reîncadrați începând cu 15.04.2009 în funcția publică de execuție de auditor clasa I cu salariul aferent ce va cuprinde sporul de complexitate în cuantum de 25% (cu aplicarea disp. art. 30 alin. (5) lit. b) din Legea cadru nr. 330/2009), cu consecința plății diferenței de salariu ca urmare a introducerii sporului de complexitate de 25% actualizată cu indicele de inflație și dobânda legală; - acordarea, calcularea și plata sporului de complexitate ca diferență între 1% și 25% aplicat la salariul de bază lunar brut, aferent perioadei 15.04.2009 - 31.12.2010, actualizat cu indicele de inflație și dobânda legală calculată conform art. 124 din O.G. nr. 92/2003; - acordarea, calcularea și plata sporului de complexitate ca diferență între 1% și 25% aplicat la salariul de bază lunar brut, ca parte componentă a acestui salariu, aferent perioadei 31.12.2010 până în prezent și pe viitor pentru reclamanți, actualizat cu indicele de inflație și dobânda legală calculată conform art. 124 din O.G. nr. 92/2003; - în subsidiar, obligarea Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice la stabilirea unui procent adecvat al sporului de complexitate astfel încât acesta să aibă o relevanță raportat la activitatea complexă derulată de auditorii publici.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2443 din 2 octombrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția prescripției dreptului la acțiune invocată de pârâții Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și Inspecția Muncii, respingând cererea formulată de reclamanții A., B., C. și D., ca prescrisă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței de fond, reclamanții A., B., C. și D. au formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată. Recurenții-reclamanți arată că prima instanță a admis în mod greșit excepția prescripției dreptului la acțiune, apreciind că plângerea prealabilă a fost formulată de către reclamanți cu depășirea termenului prevăzut de dispozițiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, pornind de la premisa eronată că Ordinul nr. 605/29.04.2009 emis de Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale este un act administrativ individual, întrucât acesta reglementează măsuri financiare pentru un număr determinat de persoane din cadrul aparatului propriu al Ministerului și al unităților subordonate. În opinia recurenților-reclamanți, Ordinul nr. 605/2009 are caracter normativ, întrucât cuprinde norme de executare a legilor și hotărârilor de Guvern, preluând caracteristicile și generalitatea acestora. Astfel, în raport de caracterul de act normativ al ordinului contestat, aplicabile în cauză sunt prevederile art. 7 alin. (1) 1 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora nu există un termen pentru îndeplinirea procedurii prealabile, aceasta putându-se efectua oricând, precum și ale art. 11 alin. (4) din același act normativ, potrivit cărora "(...) actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând". Prin urmare, instanța fondului în mod greșit a admis excepția prescripției dreptului la acțiune, cu consecința respingerii cererii, ca prescrisă. În opinia recurenților-reclamanți, se impune respingerea excepției prescripției invocată de intimate, iar în rejudecare pe fondul cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată pentru motivele invocate în fața primei instanțe.

Apărarea intimaților 4.1. Prin întâmpinare, intimatul Ministerul Muncii Familiei Protecție Sociale și Persoanelor Vârstnice a reiterat excepția lipsei calității sale procesuale pasive în raport de solicitarea reclamanților de modificare a deciziilor, având în vedere emitentul acestora, respectiv Inspecția Muncii, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate, ca temeinică și legală. 4.2. Prin întâmpinare, intimata Inspecția Muncii a reiterat excepția lipsei calității sale procesuale pasive în ceea ce privește cererea reclamanților de anulare a Ordinului nr. 605/29.04.2009, întrucât acesta a fost emis de Ministerul Muncii, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate, ca temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 20 septembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea de la aceeași dată, Înalta Curte, luând implicit act de transmisiunea calității procesuale care a operat în cauză, în temeiul prevederilor art. 2 din O.U.G. nr. 1/2017, a dispus modificarea citativului în sensul conceptării în calitate de intimat-pârât, a Ministerului Muncii și Justiției Sociale, în locul Ministerului Muncii Familiei Protecție Sociale și Persoanelor Vârstnice Ministerului Mediului. Prin încheierea din data de 14 februarie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond. 5.2 Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, respectiv sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat. 5.2.1. Argumente de fapt și de drept relevante Prealabil, se impune precizarea că, în raport de temeiurile de drept avute în vedere de către instanța de fond, repectiv art. 7 alin. (1), (3) și (7) din Legea nr. 554/2004, formularea unei plângeri prealabile cu nerespectarea termenelor prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, conduce la aplicarea sancțiunii inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ, nu a sancțiunii prescripției dreptului la acțiune, cum greșit s-a menționat în dispozitivul hotărârii recurate. Înalta Curte constată că, prin capătul principal al cererii deduse judecății, reclamanții A., B., C. și D. au solicitat anularea dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 605/29.04.2009, emis de Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale, prin care s-a stabilit cuantumul sporului de complexitate a muncii acordat auditorilor interni la 1% din salariul de bază începând cu data de 15.04.2009, iar prin capetele accesorii capătului principal de cerere, reclamanții au solicitat modificarea deciziilor individuale emise de Inspecția Muncii în aplicarea ordinului și recalcularea drepturilor salariale având în vedere diferența dintre sporul de complexitate stabilit prin Ordin și sporul de 25% de care au beneficiat anterior emiterii Ordinului. Prin recursul declarat, recurenții au criticat soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii principale, având ca obiect anularea parțială a Ordinului nr. 605/29.04.2009, emis de Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale, pentru nerespectarea termenelor prevăzute de art. 7 alin. (1), (3) și (7) din Legea nr. 554/2004. Criticile formulate de recurenții-reclamanți, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate. Principalul argument, invocat de recurenți în cadrul motivelor de recurs, se referă la faptul că Ordinul nr. 605/2009 nu este un act administrativ individual, cum greșit a reținut prima instanță, ci este un act administrativ normativ, iar în raport de caracterul de act normativ al ordinului contestat, în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (1) 1 din Legea nr. 554/2004, care prevăd că, "în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând". Înalta Curte reține că prima instanță a stabilit corect natura juridică a Ordinului Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale nr. 605/2009, ca fiind un act administrativ unilateral cu caracter individual, având în vedere că are ca obiect reglementarea unor măsuri financiare pentru un grup determinat de persoane (auditori interni) din cadrul aparatului propriu al Ministerului și al unităților subordonate și nu norme juridice obligatorii, generale și impersonale, adresate unui număr nedeterminat de persoane, pentru a se stabili caracterul normativ al actului. Ordinul în litigiu este un act administrativ emis de ordonatorul de credite, în vederea aplicării dispozițiilor O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar, și consfințește cuantumul sporului de complexitate a muncii acordat auditorilor interni la 1% din salariul de bază începând cu data de 15.04.2009. În acest context, ordinul contestat fiind un act administrativ unilateral, acțiunea în anulare este supusă recursului grațios potrivit art. 7 (1), (3) și (7) din Legea nr. 554/2004, care condiționează sesizarea instanței de îndeplinirea procedurii prealabile administrative, nefiind incidente dispozițiile art. 7 alin. (1) 1 din același act normativ. Procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, a cărei neîndeplinire este sancționată cu respingerea acțiunii ca inadmisibilă, potrivit art. 193 alin. (1) C. proc. civ. Potrivit art. 7 alin. (1), (3) și (7) din Legea nr. 554/2004: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual, trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte, acestuia.(...) (3) Este îndreptățit să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7). (...) (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție." Alin. (7) din cuprinsul art. 7 al Legii nr. 554/2004 a fost amendat de Decizia nr. 797/2007 a Curții Constituționale, care a constatat că dispozițiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. În raport de prevederile legale enunțate, în speță, trebuie identificată data comunicării actului sau, după caz, momentul luării la cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în funcție de aceste repere temporale începând să curgă termenul de formulare a plângerii prealabile. În cauză, reclamanții au raporturi de serviciu cu Inspecția Muncii, aflată în subordinea Ministerului Muncii. Ordinul nr. 605/29.04.2009 a fost emis de ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, în calitate de ordonator de credite principal, adresat instituțiilor din subordine și comunicat acestora spre a fi aplicat unitar, inclusiv Inspecției Muncii care, având obligația de a emite acte administrative subsecvente în considerarea celor dispuse prin ordin de ministru, la data de 30.04.2009, a emis deciziile nr. 61, 62 și 63, acte subsecvente a căror modificare a fost solicitată în subsidiar de către reclamanți. În cuprinsul acestor decizii este menționat Ordinul nr. 605/2009, ca act administrativ pe care se întemeiază emiterea deciziilor. Cel mai târziu în luna mai 2009, recurenții-reclamanți au avut cunoștință de Ordinul nr. 605/2009, care stabilea sporul de 1%, fiind salarizați conform noii încadrări. Necontestat, reclamanții au formulat plângere prealabilă împotriva Ordinului nr. 605/2009, depusă la registratura pârâtului Ministerul Muncii Familiei Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, sub nr. x/2014 . Or, în raport de data luării la cunoștință de existența Ordinului nr. 605/2009, și data de 03.02.2014, data introducerii plângerii prealabile la emitentul ordinului, în mod evident, plângerea prealabilă s-a făcut cu depășirea termenului maxim de 6 luni de la data luării la cunoștință de existența Ordinului nr. 605/2009, prevăzut de art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, în condițiile în care recurenții-reclamanți nu au dovedit că au formulat plângere prealabilă în limitele termenului de 6 luni de la data luării la cunoștință de existența Ordinului nr. 605/2009, Înalta Curte constată că intervine sancțiunea inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ, cu consecința respingerii acesteia, ca inadmisibilă. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru motivele anterior arătate, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanții A., B., C. și D., ca nefondat.