ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4173/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea adresată inițial Tribunalului Tulcea la data de 3 august 2011 și înregistrată sub nr. 2897/88/2011, reclamanții B.R. și B.L.E. au solicitat în contradictoriu cu Inspectoratul pentru Situații de Urgență Delta Tulcea reîncadrarea pe funcțiile pe care au fost angajați până la data de 15 iunie 2011, dată la care au fost puși la dispoziția unității. Ulterior, prin cererea precizatoare reclamanții au indicat instanței de contencios administrativ capătul principal de cerere ca fiind anularea Ordinelor nr. 37056/1/2011 și nr. 37061/1/2011 al inspectorului-șef prin care s-a dispus trecerea în rezervă a acestora.

În motivarea acțiunii s-a arătat că, reclamanții au fost angajații pârâtei, ocupând funcții operative de intervenție la incendii și alte calamități, astfel B.R. pe cea de subofițer operativ (servant) în echipajul nr. 2 de la autospeciala de luptă contra incendiilor, și B.L.E. pe cea de subofițer operativ la Garda Nave Operative Crișan, echipaj 2. La data de 24 iunie 2011 fiind în concediu legal de odihnă reclamanții au fost chemați la serviciu pentru a li se aduce la cunoștință o înștiințare prin care din data de 15 iunie 2011 prin Ordinul nr. S/37355/I din 15 iunie 2011 sunt puși la dispoziția unității, unitatea fiind supusă unui proces de reorganizare urmare a măsurilor privind încadrarea cheltuielilor MAI pentru anul 2011 în limitele bugetului aprobat pentru salariații bugetari.

Urmare a plângerii prealabile, formulată imediat după revenirea din concediu, pârâta a comunicat un răspuns negativ fără a da reclamanților lămuririle necesare, în ceea ce privește punerea la dispoziție, precum și asupra posibilității legale de mutare prin ordin la Măcin. Au apreciat reclamanții că, măsurile luate sunt discriminatorii deoarece în aceiași unitate există încadrate mai multe persoane soț și soție cărora nu li s-a aplicat același tratament. La data de 6 aprilie 2012, reclamanții au depus la dosar o cerere prin care au invocat excepția de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600 din 15 aprilie 2005, I/658 din 10 iunie 2011, I/527 din 26 mai 2011 și 7104 din 21 iunie 2011 al Inspectoratului General al Situațiilor de Urgență (în continuare IGSU).

În motivarea excepției s-a indicat faptul că, aceste acte normative nu au fost supuse procedurii de publicare în M. Of. al României, partea I, conform dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000, modificată și completată, coroborată cu art. 7 alin. (4) din O.U.G. nr. 30/2007, astfel încât nu pot produce efecte juridice. S-a mai arătat că obligativitatea unei astfel de proceduri rezultă din dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 impusă legilor și celorlalte acte normative adoptate de parlament, hotărâri și ordonanțe ale guvernului, deciziile primului-ministru, acte administrative ale autorităților autonome, precum și ordinelor, instrucțiunilor emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate.

În concluzie, în opinia reclamanților, cum actele în cauză nu sunt încadrate la excepțiile de la publicare prevăzute în mod expres la art. 11, acestea trebuie a fi publicate deoarece sunt acte cu caracter normativ. Prin Încheierea de ședință din data de 12 aprilie 2012 a fost sesizată Curtea de Apel Constanța, secția contencios administrativ și fiscal, cu excepția de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600 din 15 aprilie 2005, I/658 din 10 iunie 2011, I/527 din 26 mai 2011 și 7104 din 21 iunie 2011 al IGSU, fiind suspendată judecata cauzei. Examinând excepția de necompetență materială a Tribunalului Tulcea, instanța a reținut următoarele: Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, a sesizat, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și a suspendat cauza, încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nefiind supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare, poate fi atacată odată cu fondul. Potrivit dispozițiilor art. 10 din lege "(...) litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale (...) se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel." Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. 617/36 din 07 mai 2012, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.

Prin întâmpinare, pârâtul IGSU a solicitat admiterea excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, iar în ceea ce privește fondul respingerea acțiunii ca nefondate. Deși au solicitat verificarea actelor administrative din perspectiva excepției de nelegalitate, cei doi reclamanți nu au depus la dosarul cauzei copiile acestora pentru a putea fi analizate criticile formulate. Astfel, la termenul de judecată din data de 13 septembrie 2012 instanța de judecată a pus în vedere reclamanților îndeplinirea acestei obligații, sub sancțiunea prevăzută de art. 155 1 C. proc. civ. La termenul de judecată din 11 octombrie 2012 prin încheiere instanța a dispus suspendarea judecății cauzei urmare a neîndeplinirii obligației de depunere a ordinelor MAI.

Împotriva încheierii anterior menționată, reclamanții au formulat recurs. Prin Decizia nr. 4895 din 9 aprilie 2013 pronunțată în Dosarul nr. 617/36/2012 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a admis recursul declarat, a casat încheierea atacată și a trimis cauza spre continuarea judecății la aceeași instanță. Curtea de Apel Constanța învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate a procedat la reluarea judecății, de astă dată fiind depuse la dosar actele administrative solicitate. Pârâtul MAI nu a formulat întâmpinare dar a depus concluzii scrise prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca nefondată. Prin Sentința nr. 386 din 12 decembrie 2013, Curtea de Apel Constanța a respins excepția de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600 din 15 aprilie 2005, I/658 din 10 iunie 2011, I/527 din 26 mai 2011 și 7104 din 21 iunie 2011 al Inspectoratului General al Situațiilor de Urgență ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Reglementând excepția de nelegalitate, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la momentul sesizării Curții prevede că, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Chiar dacă textul legal citat menționează în mod expres doar actul administrativ unilateral cu caracter individual, Curtea a apreciat că o atare procedură acoperă atât sfera actelor individuale, cât și a celor cu caracter normativ.

În opinia instanței, o astfel de interpretare este dedusă din împrejurarea că, pe de o parte, legea nu interzice cercetarea legalității unui act administrativ normativ pe calea excepției, acesta putând fi supus oricând controlului de legalitate potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte că, scopul instituirii normei citate este acela de a reglementa procedural un mijloc de apărare la îndemâna celui vătămat printr-un act administrativ nelegal, fie el individual ori normativ. În continuare instanța a mai reținut următoarele: Prin Ordinul nr. 600 din 15 aprilie 2005 Ministrul Administrației și Internelor a aprobat competențele de gestiune a resurselor umane ale ministrului administrației și internelor, secretarilor de stat, secretarului general și șefilor, comandanților unităților MAI, prevăzute în Anexa care face parte integrantă din prezentul ordin.

În vederea emiterii acestui ordin emitentul s-a conformat dispozițiilor art. 47 și 48 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor precum și ale art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 63/2003 privind organizarea și funcționarea MAI.

În cuprinsul prezentei anexe sunt reglementate în mod expres următoarele competențele: Ministrului Administrației și Internelor, a Secretarilor de stat și a Secretarului General, Directorului Direcției Management, Resurse Umane, Inspectorului General al Poliției Române, Inspectorului General al Poliției de Frontieră Române, Directorului General al Direcției Generale de Informații și Protecție Internă, Directorului General al Direcției Generale de Pașapoarte și a Directorului Direcției Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor, Directorului General al Inspectoratului Național pentru Evidența Persoanelor, Inspectorului General al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, Inspectorului General al Jandarmeriei Române, Directorului General al Arhivelor Naționale, Directorului General al Direcției Generale de Poliție a Municipiului București.

Prin Ordinul nr. I/527 din 26 mai 2011 Ministrul Administrației și Internelor a dispus stabilirea unor măsuri pentru încadrarea în indicatorii în finanțare a unităților finanțate de la Capitolul bugetar 61 ianuarie - Ordine publică și siguranță națională. Emiterea acestui ordin s-a făcut în considerarea dispozițiilor Anexei nr. 3/19 din 06 din Legea nr. 286/2010 bugetului de stat pe anul 2011, a art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea MAI, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008. Prin Ordinul nr. I/658 din 10 iunie 2011 Ministrul Administrației și Internelor a dispus măsuri privind reorganizarea IGSU și a unităților subordonate acestuia.

Emiterea acestui ordin s-a făcut în considerarea dispozițiilor Anexei nr. 3/19 din 06 din Legea nr. 286/2010 bugetului de stat pe anul 2011, a art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea MAI, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008. Prin Ordinul nr. 7104 din 21 iunie 2011 Inspectorul General al IGSU, în conformitate cu prevederile Anexei nr. 3/19 din 06 din Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011 și a Ordinului ministrului nr. I/658 din 10 iunie 2011 a transmis Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU.

În baza acestor dispoziții legale Inspectorul șef din cadrul ISU Delta Tulcea a emis Ordinele nr. 37056/I și 37061/I din 15 septembrie 2011 prin care a stabilit faptul că, începând cu data de 15 septembrie 2011 plutonierul major B.V.R. și plutonierul major B.L.E., puși la dispoziția unității în vederea reîncadrării sau trecerii în rezervă, trec în rezervă în urma reorganizării și a reducerii unor funcții din statul de organizare. S-a făcut mențiune despre faptul că la data emiterii ordinelor nu există posibilități de încadrare în alte funcții sau unități, precum și pentru alte motive sau nevoi ale ministerului. Reclamanții au invocat nerespectarea normelor de tehnică legislativă reglementate de Legea nr. 24/2000, respectiv nepublicarea Ordinelor MAI și IGSU în M. Of.

Referitor la nepublicarea în M. Of. a Ordinelor care au stat la baza emiterii actelor contestate, instanța a considerat că trebuie avute în vedere dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă în formularea sa inițială, așa cum a fost publicată în M.Of. nr. 777/25.04.2004, în vigoare la data emiterii ordinului. Astfel, prin art. 10 alin. (1) s-a instituit o normă cu caracter de principiu general obligatoriu cu privire la obligativitatea publicării în M. Of. al României, Partea I, a ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, actelor normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinelor, instrucțiunilor și altor acte normative emise de organele administrației publice centrale de specialitate.

S-a mai reținut că în aplicarea și respectarea acestei legi, H.G. nr. 555/2001, pentru aprobarea Regulamentului privind procedura la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare și, ulterior, H.G. nr. 50/2005, pentru aprobarea aceluiași Regulament și care abrogă H.G. nr. 555/2001 preiau în conținutul lor același principiu enunțat de Legea nr. 24/2000, respectiv cel al obligativității publicării în M. Of. al acestor categorii de acte administrative, însă, în art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001, ulterior, preluat în art. 28 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005, cele două H.G.

au înțeles să excepteze de la acest regim de publicare - dacă legea nu dispune altfel - "ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională". În opinia instanței, împrejurarea că erau acceptate anumite excepții de la regimul de publicare în M. Of. rezultă în mod clar din modificările ulterioare aduse Legii nr. 24/2000, respectiv prin includerea alin. (1 1 ) la art. 10 prin Legea nr. 194/2007. Prin urmare, s-a reținut că, o astfel de reglementare este, într-adevăr, restrictivă, însă nu se poate aplica unui act administrativ cu caracter normativ care este anterior intrării ei în vigoare, pe de o parte, iar, pe de altă parte, modificarea legislativă prevăzută la art. 10 alin. (1 1 ) lit. b) indică drept excepție de la publicare actele administrative cu caracter individual.

Instanța a reținut că Ordinul nr. 600/2005 face parte din categoria actelor normative exceptate prin H.G. nr. 555/2001 și respectiv H.G. nr. 50/2005 de la regimul de publicare în M. Of. al României, astfel încât, și actele ulterioare cu caracter individual emise în baza lui sunt valabile. Pe de altă parte, calificarea Ordinului MAI nr. 600/2005 ca fiind un act administrativ normativ rezultă din gradul de întindere a efectelor juridice, efecte care se răsfrâng asupra întregului sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională. A apreciat instanța că, același criteriu de întindere a efectelor juridice va fi aplicat și celorlalte acte administrative, Ordinele MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011, I/527 din 26 mai 2011 și 7104 din 21 iunie 2011 al IGSU, situație în care s-a constatat că acestea se referă la persoane determinate.

Față de cele arătate, Curtea a constatat că motivele de nelegalitate invocate de reclamanți cu privire la Ordinul MAI nr. 600/2005 nu se verifică, excepția de nelegalitate fiind respinsă ca nefondată. Totodată, s-a apreciat că, față de conținutul lor, actele administrative menționate, respectiv Ordinele MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011, I/527 din 26 mai 2011 și 7104 din 21 iunie 2011 al IGSU nu sunt acte cu caracter normativ, deoarece nu se constituie în norme cu caracter general, aplicabile unui număr nelimitat de situații și cu un anumit grad de repetabilitate. Prin urmare, s-a apreciat că Ordinele prezentate produc efectele pentru care au fost emise, iar în temeiul lor a operat o reorganizare efectivă și reală a instituției pârâte, în cadrul căreia au fost reduse posturi, inclusiv postul deținut de reclamanți, urmând apoi o procedură de selecție, a cărei legalitate urmează a fi analizată în acțiunea privind anularea actului administrativ.

Curtea a considerat că instanța de contencios administrativ nu este în măsură să facă o analiză a legalității ordinelor decât din punct de vedere formal, fără a avea posibilitatea de a verifica oportunitatea măsurilor luate, respectiv condițiile în care s-a realizat restructurarea posturilor și motivele pentru care au fost restructurate anumite posturi și păstrate altele, astfel de competențe excedând atribuțiilor puterii judecătorești. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanții B.R. și B.L.E., invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și 304 1 C. proc. civ. Recurentul arată că sentința recurată este netemeinică și nelegală, deoarece instanța de fond a reținut în mod greșit că nu trebuia îndeplinită condiția publicării în M. Of.

a Ordinelor contestate pentru asigurarea legalității acestora; instanța de fond a apreciat în mod greșit că nu poate să analizeze motivele de nelegalitate invocate de reclamanți în susținerea excepției de nelegalitate; instanța de fond a respins în mod greșit excepția de nelegalitate ca inadmisibilă, în condițiile în care întreaga sa motivare are ca obiect netemeinicia acestei excepții. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. În ceea ce privește excepția nulității recursului, invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, instanța urmează a o respinge în considerarea următoarelor argumente.

În cauză, recurenții s-au conformat dispozițiilor înscrise în art. 302 1 și art. 304 C. proc. civ., criticile formulate putând fi încadrate în vreunul din motivele de nelegalitate expres și limitativ prevăzute de lege. Astfel, în raport cu dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., instanța judecă cauza, atât sub aspectul legalității cât și al temeiniciei, nelimitându-se să examineze doar hotărârea pronunțată de prima instanță, exclusiv pentru motivele de casare prevăzute în art. 304 C. proc. civ. Obiectul prezentului litigiu îl constituie invocarea de către recurenții-reclamanți a excepției de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005, I/527 din 26 mai 2011, nr. I/658 din 10 iunie 2011 și a Ordinului IGSU nr. 7104 din 21 iunie 2011. Referitor la critica privind nepublicarea în M. Of.

a Ordinelor Ministerului Administrației și Internelor nr. 600/2005 și nr. I/527 din 26 mai 2011, nr. I/658 din 10 iunie 2011 și a Ordinului IGSU nr. 7104 din 21 iunie 2011, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut în mod corect atât caracterul acestor acte administrative, cât și faptul că sunt exceptate de la publicare. Prima instanță a apreciat corect că Ordinul MAI nr. 600/2005 pentru aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului administrației și internelor, secretarilor de stat, secretarului general și șefilor/comandanților unităților MAI, deși este un act administrativ cu caracter normativ, nu a fost publicat în M. Of., întrucât la momentul adoptării sale erau în vigoare prevederile art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G.

nr. 50/2005, care stabileau imperativ că "nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I (...) ordinele (...) cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională". Rațiunea nepublicării Ordinul MAI nr. 600/2005 este legată și de domeniul său de reglementare limitat, acesta fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, și anume personalului M.A.I., situație în care nu se impunea să fie adus la cunoștința tuturor cetățenilor prin publicare în M. Of. al României. Legalitatea prevederilor art. 35 alin. (3) din Regulament nu poate fi pusă la îndoială și a fost stabilită în repetate rânduri de Înalta Curte de Casație și Justiție, care a constatat că acestea nu încalcă în niciun fel prevederile art. 10 și 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, reliefată de exemplu prin Deciziile nr. 3626/2007, nr. 4430/2009, nr. 1565/2011, nr. 33/2014, este constantă în sensul afirmării legalității Ordinului MAI nr. 600/2005. Cât privește Ordinele I/527 din 26 mai 2011, nr. I/658 din 10 iunie 2011 și a Ordinului IGSU nr. 7104 din 21 iunie 2011, s-a reținut în mod corect, în raport de domeniul de reglementare caracterul de acte administrative individuale, astfel cum este definită această noțiune de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În ceea privește aceste acte administrative sunt incidente, astfel, dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora nu erau supuse regimului de publicare în M. Of.

al României. Ordinele menționate nu conțin reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu, adresate unor persoane nedeterminate; ordinele prezentate produc efectele pentru care au fost emise, iar în temeiul lor a operat o reorganizare efectivă și reală a instituției intimate, în cadrul căreia au fost reduse posturi, inclusiv postul deținut de recurenții-reclamanți. De asemenea, în contextul în care unele dintre anexele acestui act normativ au caracter clasificat, se impune respectarea dispozițiilor în vigoare referitoare la informațiile clasificate, precum și ale art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, republicată, care precizează următoarele: "(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of.

al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate ". În fine, după cum bine a punctat judecătorul de la Curtea de Apel, instanța de contencios administrativ nu este în măsură să facă o analiză a legalității ordinelor decât din punct de vedere formal, fără a avea posibilitatea de a verifica oportunitatea măsurilor luate, respectiv condițiile în care s-a realizat restructurarea posturilor și motivele pentru care au fost restructurate anumite posturi și păstrate altele, astfel de competențe excedând atribuțiilor puterii judecătorești. Conchizând, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge excepția nulității recursului invocată de Inspectoratul General pentru Situații de Urgență. Respinge recursul declarat de B.R. și B.L.E. împotriva Sentinței nr. 386 din 12 decembrie 2013 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 noiembrie 2014. Procesat de GGC - NN