ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4763/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4763/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Cadrul

procesual

Prin cererea adresată inițial Tribunalului

Tulcea la data de 30 noiembrie 2011 și înregistrată sub nr. 4621/88/2011,

reclamantul P.V. a solicitat anularea deciziei prin care a fost pus la

dispoziție, a examenelor scrise organizate pentru departajare la 29 iulie 2011

și a celor de interviu susținute la 12 august 2011, pentru SPF Chilia Veche și

17 august 2011 pentru SPF Pardina și a Deciziei nr. 798932 din 07 octombrie

2011, prin care pârâta a decis încetarea raporturilor sale de muncă cu

unitatea, precum și reintegrarea sa în funcția deținută anterior și plata

drepturilor sale salariale până la repunerea în funcție.

La data de 11 octombrie 2012, reclamantul a invocat

excepția de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005 și nr. I/652/2011.

La data de 30 octombrie 2012, reclamantul a invocat

excepția de necompetență materială a Tribunalului Tulcea, solicitând admiterea acesteia

și declinarea dosarului în favoarea Curții de Apel Constanța în vederea soluționării

excepției de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005 și nr. I/652/2011.

Prin Încheierea de ședință din data de 06

decembrie 2012, s-a admis excepția de necompetență materială a Tribunalului Tulcea,

în ceea ce privește soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005

și nr. I/652/2011, iar în temeiul art. 4 alin. (1) și art. 10 alin. (1) teza a

II-a din Legea nr. 554/2004, a fost sesizată Curtea de Apel Constanța, secția contencios

administrativ, cu excepția de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005 și nr. I/652/2011,

fiind suspendată judecata cauzei.

Primind cauza spre competentă soluționare, Curtea

de Apel Constanța, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, înregistrează

dosarul sub nr. 32/36 din 10 ianuarie 2013, având ca obiect excepție nelegalitate

act administrativ.

Prin întâmpinare, pârâtul M.A.I. solicită respingerea

excepției de nelegalitate a Ordinului MAI nr. I/625/2011, ca neîntemeiată.

Prin întâmpinare, pârâtul IGPF solicită respingerea

excepției de nelegalitate a Ordinului MAI și a Dispoziției IGPF, ca neîntemeiată.

Hotărârea Curții de apel

Prin sentința civilă nr. 44/CA din 14 februarie

2013, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ

și fiscal, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantul P.V. în contradictoriu

cu pârâții Inspectoratul Județean al Poliției de Frontieră Tulcea, Garda de Coastă

Constanța, Ministerul Administrației și Internelor și Inspectoratul General al Poliției

de Frontieră Română, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță

a reținut următoarele:

Cu privire la Ordinului MAI nr. 600/2005

Referitor la nepublicarea în Monitorul Oficial

a Ordinului nr. 600/2005 care a stat la baza emiterii actului contestat, prima instanță

a reținut că trebuie avute în vedere dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele

de tehnică legislativă - în formularea sa inițială, așa cum a fost publicată în

M. Of. nr. 777/25.08.2004 - incidentă la data emiterii ordinului, care prin

art. 10 alin. (1) instituie o normă cu caracter de principiu general obligatoriu

cu privire la obligativitatea publicării în Monitorul Oficial al României, Partea

I, a ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, actelor normative ale autorităților

administrative autonome, precum și ordinelor, instrucțiunilor și altor acte normative

emise de organele administrației publice centrale de specialitate.

În aplicarea acestei legi, H.G. nr. 555/2001,

pentru aprobarea Regulamentului privind procedura la nivelul Guvernului pentru elaborarea,

avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare și, ulterior,

H.G. nr. 50/2005, pentru aprobarea aceluiași Regulament și care abrogă H.G. nr.

555/2001 preiau în conținutul lor același principiu enunțat de Legea nr. 24/2000,

respectiv cel al obligativității publicării în Monitorul Oficial al acestor categorii

de acte administrative, însă, în art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001, preluat

ulterior în art. 28 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005, cele două H.G. au înțeles să

excepteze de la acest regim de publicare - dacă legea nu dispune altfel - "ordinele,

instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementari

din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională".

Împrejurarea că erau acceptate anumite excepții

de la regimul de publicare în Monitorul Oficial rezultă în mod clar din modificările

ulterioare aduse Legii nr. 24/2000, respectiv prin includerea alin. (1

1

)

la art. 10 din lege prin Legea nr. 194/2007. O astfel de reglementare este, într-adevăr,

restrictivă, însă nu se poate aplica unui act administrativ cu caracter normativ

care este anterior intrării ei în vigoare.

Prima instanță a reținut că Ordinul nr. 600/2005

face parte din această categorie, exceptată prin H.G. nr. 555/2001 și respectiv

H.G. nr. 50/2005 de la regimul de publicare în Monitorul Oficial al României, astfel

încât, și actele ulterioare cu caracter individual emise în baza lui sunt valabile.

De asemenea, a apreciat că abrogarea O.U.G.

nr. 63/2003 privind organizarea și funcționarea MAI nu poate fi apreciată ca o cauză

de abrogare implicită a OMAI nr. 600/2005, în condițiile în care trimiterea la

art. 7 și 9 din acest act normativ se referă la abilitatea ministrului de a emite

ordine, inclusiv sub aspectul competențelor de gestiune a resurselor umane, abilitate

menținută și confirmată de actele normative ulterioare.

În acest sens trebuie interpretate și dispozițiile

art. I pct. 2 din Legea nr. 133/2011 pentru modificarea Legii nr. 360/2002 privind

Statutul polițistului care modifică art. 22 alin. (7) stabilind după cum urmează:

„Competențele emiterii actelor administrative privind nașterea, modificarea, suspendarea

și încetarea raportului de serviciu al polițistului se stabilesc, prin ordin al

ministrului administrației și internelor, în condițiile legii."

Prin urmare, prima instanță a reținut că modificarea

menționată nu face decât să confirme și să expliciteze competența ministrului de

reglementare în domeniul gestiunii resurselor umane, iar faptul că în aplicarea

acestor dispoziții nu a fost emis un ordin nou, care să înlocuiască OMAI nr. 600/2005,

nu poate fi interpretat în sensul existenței unui vid legislativ în această materie.

Cu privire la încălcarea competențelor legale

ale persoanelor care pot dispune încetarea raporturilor de serviciu ale polițiștilor,

prima instanță a reținut că, potrivit art. 69 alin. (1) din Legea nr. 360/2002,

„încetarea raporturilor de serviciu ale polițistului se dispune în mod corespunzător

de către persoanele care, potrivit art. 15, au competența de acordare a gradelor

profesionale", iar art. 15 stabilește că acordarea gradelor profesionale se

face prin avansare de către inspectorul general al Poliției Române și șefii celorlalte

structuri ale Ministerului Administrației și Internelor, potrivit competențelor

stabilite prin ordin al ministrului administrației și internelor, pentru agenții

de poliție.

Prin urmare, însăși dispoziția legală menționată

recunoaște abilitarea ministrului administrației și internelor de a reglementa prin

ordin competențele în ceea ce privește acordarea gradelor profesionale pentru agenții

de poliție.

Față de cele arătate, prima instanță a apreciat

că motivele de nelegalitate invocate de reclamant cu privire la Ordinul MAI nr.

600/2005 nu se verifică, excepția de nelegalitate urmând a fi respinsă ca nefondată.

Cu privire la Ordinul MA.I. nr. I/652 din 30

iunie 2011

Prin acest ordin a fost aprobată organigrama și

numărul de posturi repartizate structurilor Poliției de Frontieră.

Emiterea Ordinului nr. I/652 din 30 ianuarie 2011

privind reorganizarea structurilor subordonate nemijlocit Inspectoratului General

al Poliției de Frontieră și inspectoratelor județene ale Poliției de Frontieră Române

a fost justificată și a avut drept scop încadrarea unităților în limitele fondurilor

bugetare aprobate Ministerului Administrației și Internelor prin Legea nr. 286/2010

a bugetului de stat pe anul 2011.

Fată de conținutul său, actul administrativ menționat

nu este un act cu caracter normativ, deoarece nu se constituie în norme cu caracter

general, aplicabile unui număr nelimitat de situații și cu un anumit grad de repetabilitate.

Prin acest ordin se aprobă structura organizatorică a MAI și a structurilor subordonate,

precum și statul de funcții, anexele având caracter clasificat, situație în care

nu există obligația publicării lui în Monitorul Oficial, conform art. 11 din

Legea nr. 24/2000, modificată și completată.

Prin urmare, Ordinul MAI nr. 1/652 din 30

iunie 2011 produce efectele pentru care a fost emis, iar în temeiul lui a operat

o reorganizare efectivă și reală a instituției pârâte, în cadrul căreia au fost

reduse posturi, inclusiv postul deținut de reclamant.

Prima instanță a apreciat că nu este în măsură

să facă o analiză a legalității ordinului decât din punct de vedere formal, fără

a avea posibilitatea de a verifica oportunitatea măsurilor luate, respectiv condițiile

în care s-a realizat restructurarea posturilor și motivele pentru care au fost restructurate

anumite posturi și păstrate altele, astfel de competențe excedând atribuțiilor puterii

judecătorești.

Totodată, dispozițiile art. 130 alin. (3) din

Ordinul MAI nr. 300/2004 privind activitatea de management resurse umane în unitățile

MAI, referitoare la consultarea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici în perspectiva

reorganizării, nu sunt aplicabile polițiștilor, ci se referă la încetarea raporturilor

de serviciu/muncă ale funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul

MAI, neputând fi avute în vedere în prezenta cauză.

De asemenea, împrejurarea că, ulterior, prin Ordinul

MAI nr. I/S/602 emis la data de 04 noiembrie 2011 s-a dispus retragerea funcțiilor

vacante aflate în finanțare în statele de organizare ale structurilor MAI în vederea

constituirii rezervei ministerului pentru absolvenții promoțiilor anului 2011 nu

este de natură a atrage nelegalitatea ordinului în discuție, fiind o situație intervenită

după emiterea ordinului contestat.

În concluzie, prima instanță a apreciat că, în

egală măsură, criticile aduse de reclamant Ordinului MAI nr. 1/652 din 30 iunie

2011 nu sunt de natură a atrage nelegalitatea acestuia.

Calea de atac exercitată

Împotriva sentinței curții de apel a formulat

recurs în termen legal reclamantul P.V., invocând dispozițiile art. 304 pct. 3,

8, 9 și 304

1

C. proc. civ., art. 10 alin. (2) și art. 20 din Legea

nr. 554/2004, precum și art. 27 alin. (3) și (4) din Legea nr. 2/2013.

Recurentul a susținut că:

• sentința a fost pronunțată de o instanță necompetentă

material, în raport de dispozițiile art. 27 alin. (3) și (4) din Legea nr. 2/2013,

privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor, fiind obligatorie trimiterea

dosarului pe cale administrativă la Tribunalul Constanța, secția contencios administrativ

și fiscal, ca instanță devenită competentă după materie;

• „instanța a interpretat greșit actul juridic

dedus judecății (…) deoarece excepția de nelegalitate fusese invocată în dosarul

de fond de la Tribunalul Tulcea, de acest act depinzând soluționarea litigiului

pe fond”;

• citând dispozițiile art. 4 alin. (1) și

art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, recurentul conchide că a respectat condițiile

de invocare a excepției de nelegalitate;

• la dosarul cauzei nu s-a depus ordinul atacat

și documentația aferentă.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza în raport cu actele și lucrările

dosarului, de criticile formulate de recurent, precum și de reglementările legale

incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.

Referitor la competența curții de apel

Curtea de Apel Constanța, ca instanță de contencios

administrativ a fost învestită să se pronunțe asupra excepției de nelegalitate a

Ordinelor MAI nr. 600/2005 și nr. I/652/2011 prin încheierea Tribunalului Tulcea,

secția civilă, de contencios administrativ și fiscal, din data de 10 ianuarie 2013.

Înalta Curte constată că, la data soluționării

cauzei, respectiv 14 februarie 2013, nu intrase în vigoare Legea nr. 2/2013 privind

unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea

punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., astfel încât acest

act normativ nu este aplicabil.

Norma citată de recurent, cuprinsă în art. XXIII

alin. (3) din această lege are, în realitate, următorul cuprins: „procesele în curs

de judecată în primă instanță în materia contenciosului administrativ și fiscal

aflate la data intrării în vigoare a prezentei legi pe rolul curților de apel și

care, potrivit prezentei legi, sunt de competența tribunalelor se trimit la tribunale”.

Or, „potrivit prezentei legi”: art. IV, care a

modificat art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici,

dispune că litigiile „care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public

sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului,

cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor

instanțe”.

Cum prin hotărârea atacată nu s-a soluționat un

litigiu care privește raportul de serviciu al funcționarului public, ci o excepție

de nelegalitate care vizează acte administrative emise de un organ central, rezultă

că acest motiv de recurs este nefondat, curtea de apel fiind competentă material

în temeiul art. 4 alin. (1) raportat la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

privind contenciosul administrativ.

Referitor la excepția de nelegalitate

În această privință, Înalta Curte remarcă lipsa

oricărei critici concrete la adresa sentinței primei instanțe, recurentul limitându-se

la a reproduce conținutul motivelor de modificare prevăzute de art. 304 pct. 8 și

9 C. proc. civ..

Susținerea potrivit căreia au fost respectate

toate condițiile de invocare a excepției de nelegalitate nu are legătură cu soluția

curții de apel care a examinat „fondul” excepției de nelegalitate, nereținând că

ar fi incident vreun „fine de neprimire”.

Nici nemulțumirea referitoare la „nedepunerea

ordinului atacat și documentației aferente” nu poate genera vreo consecință juridică,

atât timp cât Ordinul nr. I/652 din 30 iunie 2011 al MAI se găsește la dosar, iar

motivele de nelegalitate invocate nu necesită examinarea documentației pe baza căreia

a fost emis.

Prima instanță a stabilit corect că Ordinul MAI

nr. 600/2005 pentru aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului

administrației și internelor, secretarilor de stat, secretarului general și șefilor/comandanților

unităților MAI deși este un act administrativ cu caracter normativ nu a fost publicat

în Monitorul Oficial întrucât la momentul adoptării sale erau în vigoare prevederile

art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului pentru

elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare

aprobat prin H.G. nr. 50/2005 care stabileau imperativ că „nu sunt supuse regimului

de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I (…) ordinele (…) cu caracter

normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică

și siguranță națională”.

Cât privește conformitatea dispozițiilor actului

administrativ normativ (atacat global de autorul excepției), cu dispozițiile

art. 15 alin. (1) lit. c) și m art. 69 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 360/2002

privind statutul polițistului, în mod evident nu se degajă „contradicția” pe care

o afirmă recurentul, ordinul nefăcând altceva decât să asigure punerea în executare

a prevederii legale cu forță juridică superioară, citate la pct. 3 din considerente,

în baza căreia a fost emis.

De altfel, jurisprudența Înaltei Curți de Casație

și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, reliefată de exemplu prin

deciziile nr. 3626/2007, nr. 4430/2009, nr. 1565/2011, nr. 33/2014 și nr. 1017/2014

este constantă în sensul afirmării legalității OMAI nr. 600/2005.

Cât privește OMAI nr. I/652 din 30 iunie 2011

privind reorganizarea structurilor subordonate nemijlocit IGPF, în raport de calificarea

acestuia de act administrativ individual, sunt incidente dispozițiile art. 11

alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, potrivit cărora nu era supus regimului de publicare

în Monitorul Oficial al României.

În fine, după cum bine a punctat judecătorul de

la curtea de apel, evoluția ulterioară a funcțiilor (posturilor) vacante și modul

cum au fost acestea gestionate de structurile MAI exced cadrului excepției de nelegalitate,

aceste aspecte urmând a fi tranșate de judecătorul fondului cauzei, în raport de

probele administrate.

Conchizând, Înalta Curte constată că nu există

motive care să atragă modificarea ori casarea sentinței, astfel încât, în temeiul

art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se

va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de P.V. prin Sindicatul

Democratic al Bugetarilor din România împotriva sentinței civile nr. 44/CA din 14

februarie 2013 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 11 decembrie

2014.