ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 19/2018

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 2 decembrie 2014 sub nr. x/2/2014, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară (ASF), suspendarea executării Deciziei ASF nr. 1218 din 11 septembrie 2014 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 107 din 21 ianuarie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 107 din 21 ianuarie 2015 a declarat recurs în termen legal reclamanta SC A. SRL, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 și 8 C. proc. civ. 3.1 Referitor la incidența art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ., recurenta a susținut, în esență, următoarele: Prima instanță a considerat în mod eronat că respingerea cererii de suspendare ar fi "justificată" de art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, "textul dând expresie, chiar dacă sub forma inadmisibilității, tot autorității de lucru judecat. S-a reținut puterea de lucru judecat în raport de sentința menționată, care a statuat în sensul netemeiniciei cererii de suspendare pentru aceleași motive, nefiind întrunite cumulativ condițiile prescrise de art. 14. S-a stabilit că "singura diferență între cele două cereri se referă la condiția premisă ce se impune a fi întrunită, anume formularea recursului grațios (art. 14), respectiv a acțiunii în anularea actelor (art. 15)". Prin urmare, deși acțiunea a fost respinsă ca efect al admiterii excepției inadmisibilității, prima instanță a pornit de la premisa excepției autorității de lucru judecat. Or, în baza art. 430 coroborat cu art. 431 alin. (1) C. proc. civ., autoritatea de lucru judecat presupune întrunirea triplei identități: părți, obiect și cauză, ceea ce nu este cazul în speță. (i) Nu există identitate de cauză între cele două cereri de suspendare Cele două acțiuni la care se referă prima instanță aveau cauze (temeiuri) diferite. Astfel, cererea de suspendare ce a format obiectul Dosarului nr. x/2/2014 înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, era întemeiată pe dispozițiile art. 14, sediul materiei în privința cererilor de suspendare formulate în etapa procedurii prealabile. Pe de altă parte, cererea de suspendare ce a format obiectul Dosarului nr. x/2/2014, înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, era întemeiată pe dispozițiile art. 15, sediul materiei în privința cererilor de suspendare formulate în etapa atacării în justiție a actului nelegal. Din moment ce suntem în prezența unor acțiuni întemeiate pe texte legale diferite, aplicabile în etape diferite, rezultă că în mod eronat instanța a apreciat că ar exista identitate de cauză aptă să "atragă" incidența unei puteri de lucru judecat și, pe cale de consecință, a sancțiunii inadmisibilității. (ii) Nu exista identitate de obiect între cele două cereri de suspendare Prima instanță consideră în mod eronat că, deși "diferă și durata în timp a efectelor hotărârilor de eventuală suspendare", împrejurarea "nu prezintă absolut nicio relevanță din perspectiva analizării întrunirii celor două condiții pentru suspendare". În realitate, elementul în discuție este unul esențial, întrucât antrenează lipsa identității obiectului. Hotărârile pronunțate asupra cererilor de suspendare întemeiate pe art. 14 din Legea nr. 554/2004 își produc efectele, conform alin. (1), până la "pronunțarea instanței de fond". Pe de altă parte, hotărârile pronunțate asupra cererilor de suspendare întemeiate pe art. 15 din Legea nr. 554/2004 își produc efectele, conform alin. (1), până la soluționarea "definitivă a cauzei". Din moment ce suspendarea produce efecte până la momente diferite, în funcție de tipul cererii (întemeiată pe art. 14 sau art. 15), rezultă că suntem în prezența unor demersuri cu obiecte diferite. (iii) Legea nr. 554/2004 permite formularea succesivă a unei cereri întemeiate pe art. 14 și respectiv, pe art. 15. Din interpretarea art. 14 alin. (6) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 rezultă că partea nu poate formula succesiv mai multe cereri întemeiate pe dispozițiile art. 14 sau mai multe cereri întemeiate de art. 15. Converg către această interpretare următoarele argumente: 1. Sediul materiei: Interdicția este consacrată de alin. (6) al art. 14 din Legea nr. 554/2004. Rezultă deci că textul are în vedere acel domeniu de aplicare determinat de alin. (1), dispoziție care constituie sediul materiei în privința cererii de suspendare în etapa procedurii prealabile. 2. Tehnica de reglementare Împrejurarea că această interdicție se aplică și în materia cererilor de suspendare formulate în temeiul art. 15, ca urmare a unei norme de trimitere - art. 15 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 - confirmă poziția reclamantei. Astfel, consacrarea în mod distinct a unei interdicții în fiecare dintre cele două materii constituie un indiciu că a fost avută în vedere ipoteza în care reclamantul introduce succesiv mai multe cereri de suspendare făcând parte din aceeași categorie (adică întemeiate fie pe art. 14, fie pe art. 15). Dacă legiuitorul ar fi intenționat să limiteze și posibilitatea formulării în mod succesiv a unei cereri întemeiate pe art. 14 și a unei cereri întemeiate pe art. 15, atunci ar fi consacrat această interdicție într-un articol distinct de cele două texte menționate, ceea ce nu este cazul. 3. Interpretarea logică și teleologică Scopul legiuitorului în momentul edictării textului de lege a constat în stoparea unei practici potrivit căreia cei cărora li se respingeau cererile de suspendare formulau imediat o nouă cerere (în temeiul aceluiași text), invocând faptul că hotărârea pronunțată în această materie nu are autoritate de lucru judecat. Dacă legiuitorul ar fi urmărit să permită formularea unei cereri de suspendare doar în etapa contestată, nu ar fi reglementat și art. 15 din Legea nr. 554/2004. Edictarea acestui text reprezintă o dovadă că ne aflăm în prezența unui nou mijloc procedural, care poate fi utilizat independent de cel întemeiat pe art. 14 (și implicit, independent de soluția pronunțată în legătură cu cea de a doua cerere menționată). În plus, din moment ce suspendarea acordată în baza art. 15 durează mai mult, reclamantul va fi interesat să formuleze în etapa judiciară și o astfel de cerere (chiar dacă beneficiază de o suspendare în temeiul art. 14). În acest sens este și practica judiciară exemplificată prin Decizia nr. 1097 din 05 martie 2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. x/2/2013, Sentința civilă nr. 9 din 15 ianuarie 2010 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, încheierea pronunțată de Tribunalul București în Dosarul nr. x/3/CA/2007. În concluzie, recurenta a solicitat să se constate că sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., care sancționează nu doar omisiunea de a reține incidența autorității de lucru judecat, cât și situația în care o instanță consideră, în mod eronat, că ar fi aplicabilă această instituție juridică (cum este cazul în speță). În subsidiar, față de argumentele expuse, s-a considerat că devine aplicabil art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din perspectiva conținutului art. 14 și 15 care se referă la condițiile pe care le analizează instanța ca urmare a sesizării cu o cerere de suspendare și a art. 21 din Constituție. 3.2 Referitor la incidența art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a apreciat că suntem și în prezența unei soluții contradictorii. Astfel, din moment ce prima instanță a observat cele două diferențe fundamentale - de obiect și cauză - între cele două tipuri de acțiuni, soluția firească era în sensul că nu se poate reține inadmisibilitatea. În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

Apărările formulate în cauză Intimata Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat, prevalându-se de următoarele apărări: Motivele de casare invocate de recurentă, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 și 8 C. proc. civ. nu pot fi reținute. Astfel, la o simplă analiză a sentinței recurate, având în vedere motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 și ipotezele în care se poate ajunge la o nemotivare, se observă faptul că aceasta cuprinde atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au respins pretențiile părților, nu conține motive contradictorii ori motive străine de natura cauzei. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. nu poate fi reținut, întrucât textul de lege are în vedere situația când sentința pronunțată de instanța de fond a încălcat autoritatea de lucru judecat. Ipoteza invocată de recurentă, în sensul că art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. "sancționează nu doar omisiunea de a reține incidența autorității de lucru judecat, ci și situația în care o instanță consideră, în mod eronat, că ar fi aplicabilă această instituție juridică", nu poate fi reținută, având în vedere finalitatea acestui motiv de recurs. Nu poate fi reținut nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât instanța de fond a interpretat în mod corect textele legale incidente în cauza de față și a făcut o aplicare a normelor prevăzute în materie administrativă.

Răspunsul la întâmpinare formulat de recurenta-reclamantă În esență, s-a afirmat că intimata - pârâtă nu combate, în vreun fel, criticile din motivele de recurs care vizează nelegalitatea hotărârii primei instanțe raportat la împrejurarea că respingerea acțiunii s-a realizat exclusiv pe considerentul unei pretinse inadmisibilități. Singurele referiri ale intimatei la aspecte invocate prin recurs constau în afirmații potrivit cărora sentința primei instanței ar fi motivată, precum și în generalități legate de cazurile în care este incident art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Astfel de referiri nu sunt de natură să combată criticile recurentei și să conducă la concluzia legalității hotărârii primei instanțe.

Procedura derulată în recurs Prin încheierea din data de 7 martie 2017 s-a constatat că raportul întocmit în procedura de filtrare a recursului a fost întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. și s-a dispus comunicarea acestuia, cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere în termen de 10 zile de la comunicare. La data de 19 septembrie 2017 a fost admis în principiu recursul și s-a fixat termen de judecată pe fond a acestuia la data de 16 ianuarie 2018, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. În ședința publică din data de 16 ianuarie 2018, la cererea recurentei, s-a încuviințat proba cu înscrisuri noi în recurs, potrivit art. 492 C. proc. civ. În considerarea acestor înscrisuri, recurenta a invocat un motiv de ordine publică reprezentat de lipsa de interes a cererii de suspendare a executării actului administrativ, iar intimata a solicitat admiterea excepției lipsei de interes în susținerea recursului. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 1. Asupra excepției lipsei de interes în susținerea recursului și a excepției lipsei de interes în formularea cererii de suspendare a executării Deciziei ASF nr. 1218 din 11 septembrie 2014 Prin această decizie s-a dispus sancționarea reclamantei cu avertisment și instituirea în sarcina acesteia și a persoanelor cu care acționează în mod concertat a obligației de a depune, în termen de cel mult 15 zile de la emiterea deciziei, documentația completă aferentă ofertei publice de preluare obligatorie a SC B. SA Cluj-Napoca, cu prețul determinat conform Deciziei ASF nr. A/408 din 20 mai 2014. Decizia ASF nr. 1218 din 11 septembrie 2014 este în vigoare sub aspectul tuturor măsurilor dispuse, atât timp cât ea a nu a fost revocată ori anulată până la momentul soluționării recursului. Poziția exprimată de ASF, prin Decizia nr. 1666 din 16 iulie 2015, prin care s-a admis plângerea prealabilă împotriva unei alte decizii de sancționare a reclamantei, vizează perioada ulterioară emiterii Deciziei ASF nr. 1185 din 11 iunie 2015 conform căreia a fost aprobată admiterea la tranzacționare a acțiunilor emise de SC B. SA pe sistemul alternativ de tranzacționare. Pentru această perioadă, ASF a apreciat, ținând seama de dispozițiilor art. 202 din Legea nr. 297/2004, că acționarii majoritari care nu și-au îndeplinit obligația derulării ofertelor publice de preluare nu mai pot fi obligați de ASF să lanseze astfel de operațiuni. Nu s-a făcut nicio referire la perioada cuprinsă între momentul emiterii Deciziei nr. 1218 din 11 septembrie 2014 și momentul emiterii Deciziei nr. 1185 din 11 iunie 2015. Însăși recurenta a apreciat, prin răspunsul la întâmpinare, că "din această conduită se poate deduce intenția ASF de a aplica, în cazul concret, sancțiuni pentru neconformare" (dosar recurs). De altfel, la termenul de judecată din 16 ianuarie 2018, recurenta a apreciat că nu înțelege să renunțe la judecata cererii de suspendare a executării Deciziei ASF nr. 1218 din 11 septembrie 2014. În aceste circumstanțe, Înalta Curte apreciază că subzistă interesul recurentei-reclamante atât în susținerea recursului, cât și în formularea cererii de suspendare a executării Deciziei ASF nr. 1218 din 11 septembrie 2014, astfel că urmează să dispună respingerea excepțiilor invocate. 2. Asupra motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Ipoteza la care recurenta face referire are în vedere considerentele pretins contradictorii din hotărârea primei instanțe, mai exact, cele referitoare la diferențele existente între cererile de suspendare a executării întemeiate pe art. 14 și cele întemeiate pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, diferențe referitoare la condiția premisă și la durata în timp a efectelor hotărârii de suspendare. Contrar opiniei recurentei, din analiza considerentelor hotărârii atacate nu rezultă nicio contradicției în raționamentul instanței. Astfel, pentru a se dispune respingerea cererii de suspendare a executării întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, prima instanță s-a raportat atât la prevederile art. 14 alin. (6) din acest act normativ, cât și la puterea de lucru judecat a hotărârii judecătorești prin care a fost respinsă o cerere de suspendare a executării aceleiași decizii, cerere întemeiată pe art. 14, fără nicio diferență de argumentare ori probatorie. Prin urmare, motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., nu este incident în cauză. 3. Asupra motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. În dezacord cu punctul de vedere exprimat de recurentă, Înalta Curte reține că reglementarea acestui motiv de nelegalitate este menită să sancționeze încălcarea autorității de lucru judecat. Nu este vizată ipoteza la care face trimitere recurenta, anume aceea în care instanța ar fi reținut eronat incidența autorității de lucru judecat. Prin urmare, sunt neîntemeiate susținerile privitoare la nelegalitatea hotărârii recurate, prin raportare la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. 4. Asupra motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Din această perspectivă, interpretarea dată de prima instanță excepției inadmisibilității cererii de suspendare întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004 nu va fi însușită de instanța de control judiciar, în considerarea următoarelor argumente: Problema esențială care se impune a fi dezlegată în cauză vizează interpretarea art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2014, în sensul de a stabili dacă este permisă formularea succesivă a unei cereri întemeiate pe art. 14 și a unei cereri întemeiate pe art. 15, având aceeași argumentație și aceeași teză probatorie, relativ la cazul bine justificat și paguba iminentă. Conform art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004: "(6) Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleași motive". Se observă astfel, că acest text de lege instituie interdicția formulării mai multor cereri de suspendare având același temei juridic, respectiv art. 14. Această interdicție este aplicabilă, în mod corespunzător, și în materia cererilor de suspendare formulate în etapa acțiunii în anulare, în considerarea normei de trimitere instituită de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Așadar, din interpretarea art. 14 alin. (6) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 554/20044 rezultă că nu pot fi formulate succesiv mai multe cereri întemeiate pe art. 14 sau mai multe cereri întemeiate pe art. 15. Însăși edictarea art. 15 din lege evidențiază faptul că suntem în prezența unui mijloc procedural independent de cel instituit de art. 14 și care poate fi utilizat indiferent dacă cererea întemeiată pe art. 14 a fost admisă sau respinsă. Faptul că Legea nr. 554/2004 permite folosirea în mod succesiv a unei cereri întemeiate pe art. 14 și a unei cereri întemeiate pe art. 15 rezultă și din interpretarea art. 15 alin. (4), conform căruia: "(4) În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1)". Împrejurarea că aceeași argumentație și aceeași teză probatorie sunt invocate în susținerea a două cereri de suspendare formulate în momente diferite (etapa procedurii prealabile, respectiv etapa acțiunii în anulare) nu este de natură să aducă atingere principiului autorității de lucru judecat. Astfel, autoritatea de lucru judecat a hotărârii prin care se dispune o măsură provizorie diferă de autoritatea de lucru judecat a celorlalte hotărâri judecătorești pronunțate în materie contencioasă. Caracterul provizoriu al măsurilor dispuse printr-o hotărâre pronunțată asupra unei cereri de suspendare și cerința neprejudecării fondului impun ca hotărârea dată în această materie să aibă autoritate de lucru judecat doar față de o altă cerere de suspendare, cu aceleași părți, în temeiul aceleiași cauze și cu același obiect și numai dacă nu s-au modificat împrejurările care au determinat adoptarea soluției. Or, între cele două cereri succesive de suspendare formulate de reclamanta A. SRL nu există identitate de obiect și cauză. Astfel, cererea de suspendare ce a format obiectul Dosarului nr. x/2/2012 înregistrat pe rolul Curții de Apel București a fost întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, text de lege aplicabil în etapa procedurii prealabile; cererea de suspendare ce formează obiectul Dosarului nr. x/2/2014 înregistrat la aceeași instanță este întemeiată pe art. 15, text de lege aplicabil în etapa atacării în justiție a actului administrativ contestat. Pe de altă parte, hotărârea pronunțată asupra cererii de suspendare întemeiată pe art. 14 își produce efectele "până la pronunțarea instanței de fond", pe când hotărârea pronunțată asupra cererii de suspendare având ca temei art. 15 își produce efectele "până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei". Prin urmare, în mod eronat prima instanță a apreciat că cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamantă în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 este inadmisibilă, astfel că sunt întemeiate criticile recurentei subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În consecință, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.