ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1514/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 30 martie 2017, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat, până la soluționarea definitivă a cauzei ce face obiectul Dosarului nr. x/2017 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, suspendarea executării Deciziei ASF nr. 961 din 25 aprilie 2016, prin care reclamanta, în calitate de reprezentant al Compartimentului de Control Intern al B. SA, a fost sancționată cu amendă contravențională în cuantum de 15.000 RON. De asemenea, a solicitat obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată generate de soluționarea prezentei cauze.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 1971 din data de 26 mai 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, și, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării Deciziei ASF nr. 961 din 25 aprilie 2016, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ, ce face obiectul Dosarului nr. x/2017 De asemenea, a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 20 RON cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței de fond, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate, rejudecarea litigiului în fond și respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Din perspectiva temeiului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., arată recurenta-pârâtă că sentința atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei, întrucât faptele reținute în sarcina intimatei-reclamante au fost săvârșite sau au produs efecte ulterior momentului autorizării acesteia în calitate de reprezentant al compartimentului de control intern al B. SA. Menționează recurenta ASF că, deși reclamanta a precizat faptul că a fost sancționată pentru fapte din perioada "supusă controlului", în sarcina sa nu au fost reținute aspecte care să nu fi vizat în mod direct atribuțiile sale de reprezentant al compartimentului de control intern la data de 23 septembrie 2014. Totodată, precizează recurenta ASF că, pentru fapte anterioare momentului autorizării intimatei-reclamante, a fost sancționată persoana care îndeplinea această funcție, conform Deciziei ASF nr. 197 din 24 februarie 2012, fiind astfel identificate cu exactitate persoanele responsabile, luând în calcul și perioada în care acestea aveau atribuțiile și obligațiile aferente funcției de responsabil al compartimentului de control intern al B. SA. În detalierea aspectelor specifice reținute în sarcina intimatei-reclamante A., pentru a susține că nu a fost îndeplinită condiția cazului bine justificat în cauză, a reliefat recurenta ASF chestiuni punctuale pentru care s-a emis decizia contestată, după cum urmează: - Actualizarea registrului conflictelor de interese cu referire la contractele din data de 15 mai 2014 sau 16 septembrie 2014; S-a reținut de către ASF că intimata-reclamantă nu a identificat acest posibil conflict de interese, în condițiile în care contractul din 15 mai 2014 a produs efecte mult timp după autorizarea numitei A. din luna septembrie 2014. - Neefectuarea unor simulări de criză (stress-tests) "în perioada supusă controlului" Afirmă ASF că nu s-au efectuat aceste testări, deși, în perioada controlului, au fost înregistrate expuneri directe/indirect semnificative pe entitățile administrate, controlul de fond fiind derulat în luna aprilie 2015. - Acordarea de tratament preferențial conturilor individuale, comparativ cu organismele de plasament colectiv în perioada 2013 - 2014; Această situație a fost exemplificată și cu situația emisiunii 02 MGPE 203 denominată în EUR, emisă pentru perioada 11 februarie 2015 - 11 februarie 2020 care a fost subscrisă de conturi individuale la o dobândă de 8%, comparativ cu emisiunea 03 MGPE 201 denominată în RON, emisă în perioada 27 februarie 2015 - 27 februarie 2020, care a fost subscrisă în principal de OPC administrate de B. SA, la o dobândă de 5%.S-a arătat de către ASF că aceste emisiuni de obligațiuni au fost efectuate ulterior momentului autorizării intimatei-reclamante în calitate de RCCI al B. SA. - Investirea în obligațiuni emise de C. SA prin achiziții anterioare autorizării reclamantei; A menționat ASF că s-a prezentat un tabel care cuprinde și o serie de emisiuni efectuate ulterior momentului autorizării intimatei-reclamante (septembrie 2014), respectiv: 02 MGPE 202 (8 ianuarie 2015), 02 MGPE 203 (11 februarie 2015), 03 MGPE 201 (27 februarie 2015) În concluzie, a susținut recurenta-pârâtă ASF că argumentele invocate de reclamantă în conturarea cazului bine justificat nu sunt de natură a conduce spre o aparență de nevalabilitate a Deciziei nr. 961 din 25 aprilie 2016, iar analiza efectuată de către judecătorul fondului a fost una superficială, fără a ține seama de elementele factuale dezvoltate în cuprinsul actului (data autorizării reclamantei ca reprezentant CCI, împrejurarea că faptele reținute în sarcina acesteia s-au desfășurat ulterior autorizării sau au un caracter continuu, derulându-se și ulterior acestei date). Cu privire la paguba iminentă, arată recurenta ASF că această condiție nu este dovedită, iar nu orice obligație legală oneroasă reprezintă o pagubă iminentă în înțelesul definiției pe care Legea contenciosului administrativ o dă asupra respectivei noțiuni. Invocarea doar a existenței unor venituri din salarii, insuficiente pentru achitarea amenzii, nu reprezintă, în opinia recurentei ASF, un argument juridic valabil pentru susținerea îndeplinirii aceste condiții de admisibilitate a cererii de suspendare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 6 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte reține caracterul fondat al recursului declarat în cauză, pentru considerentele ce urmează. II.1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimata-reclamantă a solicitat, prin cererea sa de chemare în judecată, suspendarea executării Deciziei ASF nr. 961 din 25 aprilie 2016, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, înregistrată sub nr. x/2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. În argumentarea cazului bine justificat pe care l-a invocat drept condiție de fond esențială pentru a se putea prevala de măsura provizorie a suspendării executării actului administrativ contestat, intimata-reclamantă a punctat chestiuni de aparentă nelegalitate a Deciziei ASF nr. 961/2016, acestea constituind, în sens larg, cauza juridică a cererii deduse soluționării în fața instanței de contencios administrativ competente. Într-o succintă evidențiere a aspectelor care, în opinia intimatei-reclamante au aptitudinea de a releva existența cazului bine justificat, se rețin următoarele: - Pentru fapta de a nu actualiza registrul conflictelor de interese, a fost prezentată natura raporturilor comerciale între B. și societățile în privința cărora ASF a susținut existența unui potențial conflict de interese cu investitorii SAI, arătând că, în cadrul controlului, ASF nu a precizat de ce raporturile cu acești investitori ar putea fi considerate potențiale conflicte de interese și în ce modalitate ar fi putut prejudicia interesele investitorilor. - Pentru fapta de a nu fi avut în vedere efectuarea unor simulări de criză (stress-tests), a arătat intimata-reclamantă A. că, potrivit art. 46 din O.U.G. nr. 32/2012, aceste simulări se efectuează doar în cazul OPCVM-urilor, nu și în cazul AOPC-urilor și conturilor individuale administrate, iar în ceea ce privește OPCVM-urile, legislația în domeniu nu privește o obligație generală aplicabilă simulărilor, "ci doar atunci când este cazul", astfel că persoana responsabilă pentru aceste simulări nu a identificat nicio situație care să fi necesitat efectuarea lor, în legătură cu investițiile OPCVM-urilor. A mai arătat și faptul că, abia în iulie 2016 a comunicat ASF o metodologie de testare la stres a fondurilor deschise și închise de investiții. - Pentru fapta de a organiza defectuos administrarea riscului, în esență, a arătat intimata-reclamantă că B. a notificat ASF cel puțin de 6 ori în ultimii ani, a făcut obiectul mai multor controale din partea ASF în toată această perioadă, fără ca vreodată ASF să fi semnalat că politica B. și viziunea sa de administrare a riscurilor nu sunt adecvate. S-a menționat și faptul că, în comunicatul din 31 ianuarie 2017, chiar ASF recunoaște că nu există prevederi legale specifice în materie de managementul riscului, fiind necesară elaborarea unui ghid de către ASF. - Pentru fapta de a acorda tratament preferențial conturilor individuale, comparativ cu organismele de plasament colectiv, motivele de nelegalitate subliniate de către titulara cererii de suspendare au vizat faptul că ASF se referă la o listă de 42 de subscrieri în obligațiuni, dar particularizează pretinsul tratament preferențial doar cu privire la 6 dintre acestea, iar cu privire la norma legală incidentă, respectiv dispozițiile art. 34 alin. (3) din O.U.G. nr. 32/2012, se arată că singura interpretare logică pentru a putea fi aplicată în practică această prevedere este aceea de a fi avute în vedere operațiunile de vânzare cumpărare pe care le pot face conturile individuale, AOPC-urile și OPCVM-urile între ele, unul în calitate de vânzător și celălalt în calitate de cumpărător. În opinia intimatei-reclamante, aceasta ar putea constitui singura situație în care o societate de administrare a investițiilor ar putea acorda un tratament preferențial, fiind administrator atât pentru vânzător, cât și pentru cumpărător. - Pentru fapta de a investi în obligațiuni emise de C. S.A. cu scopul de a finanța societatea emitentă, nu de a identifica investiții viabile pentru entitățile administrate, a susținut intimata-reclamantă că a ales să procedeze astfel dată fiind dezvoltarea industriei în domeniul energiei fotovoltaice, B. dorind ca și investitorii fondurilor administrate să beneficieze de asemenea randamente, implicând în finanțarea proiectului numeroase fonduri, fie în calitate de acționari, fie în calitate de investitori în obligațiuni, randamentele fiind foarte bune, cu o dobândă depășind frecvent 10%, iar obligațiunile au fost plătite la scadență, atât principalul cât și dobânda, fără a exista reclamații din partea investitorilor. Reținând aceste motive de aparentă nelegalitate a Deciziei ASF nr. 961/2016, pe care intimata-reclamantă le-a indicat în cererea sa de suspendare a executării actului administrativ contestat, se observă că judecătorul fondului, analizând condiția existenței unui caz bine justificat, a constatat că numita A. a fost sancționată "pentru fapte de care nu este răspunzătoare, săvârșite înaintea începerii activității în cadrul B. SA în calitate de reprezentant al compartimentului de control intern", iar "în decizia a cărei suspendare se solicită, au fost reținute mai multe contravenții, fie în formă continuă, fie în formă continuată, din care unele se situează în perioada anterioară datei de 23 septembrie 2014, fie în integralitate, fie numai sub aspectul unor acte materiale ". Din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., aceste considerente sunt străine de natura cauzei, cât timp reclamanta nu a invocat în cererea sa pretinsa nelegalitate de Deciziei ASF nr. 961/2016 rezultată din sancționarea sa pentru fapte pe care nu le-ar fi săvârșit, unele fiind anterioare numirii sale în funcția de reprezentant al compartimentului de control intern din cadrul B. SA, numire ce a avut loc la data de 23 septembrie 2014. Este real că prin răspunsul la întâmpinarea depusă de pârâta ASF la dosarul de fond reclamanta A. a modificat cauza juridică a cererii sale de chemare în judecată, invocând un motiv nou de pretinsă nelegalitate a Deciziei de sancționare nr. 961/2016, acela întemeiat pe răspunderea persoanei amendate pentru fapte care exced perioadei 23 septembrie 2014 - 15 mai 2015, susținându-se că unele dintre aceste fapte erau anterioare numirii sale în funcția de reprezentant al Compartimentului de Control Intern al B.. Un asemenea act procedural urma a fi calificat corect de către judecătorul fondului, sens în care erau incidente prevederile art. 204 C. proc. civ., iar în lipsa acestei calificări, aparenta nelegalitate a Deciziei ASF nr. 961/2016 putea fi analizată doar prin raportare la motivele de fapt și de drept cuprinse în cererea de chemare în judecată, fără valorificarea unor motive noi inserate în răspunsul la întâmpinare depus la dosar. Justificarea aparenței de nelegalitate pe chestiuni străine de motivele de fapt invocate în cuprinsul cererii de suspendare reprezintă o extindere nepermisă a cercetării unor împrejurări pe care titularul acțiunii nu le-a avut în vedere, nefiind inserate în cererea de chemare în judecată și nici formulată corespunzător o cerere de modificare a cererii inițiale, încălcându-se, astfel, principiul disponibilității, ce guvernează procedura de judecată în materie civilă, în sens larg. În vederea analizei pe care judecătorul fondului este chemat să o facă, la nivel de aparență, prin cercetarea sumară pe care o implică o astfel de cerere, limitele de care trebuie să se țină seama sunt cele pe care titularul acțiunii le trasează, respectiv motivele de fapt și de drept ce susțin cererea sa de luare a măsurii provizorii de suspendare, în cadrul cărora este chemată instanța să deceleze dacă există sau nu un caz bine justificat pentru măsura solicitată. Or, procedând la extinderea analizei acestei condiții în afara limitelor arătate prin cererea de chemare în judecată, prima instanță a reliefat în considerentele sale argumente care sunt străine de ceea ce formează cauza juridică a acțiunii pe care a soluționat-o, fapt ce atrage casarea hotărârii pronunțate în aceste condiții, consecința fiind acea a trimiterii dosarului spre rejudecare, aceleiași instanțe, pentru a se pronunța asupra cererilor formulate în cauză în limitele investirii sale, prin examinarea acelor argumente de fapt și de drept care sunt incluse în actele procedurale depuse la dosar (cererea de chemare în judecată și întâmpinarea depuse la dosarul de fond). Fiind fondat recursul declarat de pârâtă ASF pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., nu vor mai fi examinate criticile subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., fiind de prisos această analiză în raport de soluția pronunțată în cauză. II.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele anterior expuse, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtă ASF împotriva Sentinței civile nr. 1971 din 26 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sentință pe care o va casa, și, în consecință, va dispune trimiterea cauzei aceleiași instanțe, spre rejudecare, conform îndrumărilor arătate în secțiunea II.1.