ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2263/2022

Ședința publică din data de 13 aprilie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 30 martie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară ("ASF"), a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 961/25.04.2016, până la soluționarea definitivă a cauzei ce face obiectul dosarului nr. x/2017 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată generate de soluționarea prezentei cauze.

1.2. Prin sentința civilă nr. 1971 din data de 26 mai 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, și, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării Deciziei ASF nr. 961/25.04.2016, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2017 De asemenea, a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 20 RON cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru.

1.3. Împotriva sentinței civile nr. 1971 din data de 26 mai 2017, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate, rejudecarea litigiului în fond și respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

1.4. Prin decizia nr. 1514 din 20 martie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 1971 din 26 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

1.5. Cauza a fost înregistrată în rejudecare, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 2 august 2019, sub nr. x/2017*.

Prin încheierea din 5 septembrie 2019, a fost admisă declarația de abținere formulată de judecătorul învestit cu soluționarea cererii în rejudecare și s-a dispus repartizarea aleatorie a cauzei.

1.6. În urma repartizării aleatorii, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 18 septembrie 2019, sub nr. x/2019.

Prin sentința civilă nr. 659 din 22 octombrie 2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară și, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării Deciziei ASF nr. 961/25.04.2016, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ ce face obiectul dosarului nr. x/2017 Totodată, a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 20 RON cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Împotriva sentinței civile nr. 659 din 22 octombrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâta susține că în speță nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, pentru admiterea cererii de suspendare.

În ceea ce privește cazul bine justificat, recurenta-pârâtă consideră că motivele de nelegalitate expuse de reclamantă nu pot fi analizate decât în cadrul cererii de anulare. Totodată, argumentele reclamantei nu sunt în măsură să contureze aparența de nelegalitate a actului administrativ.

Susține recurenta-pârâtă că Decizia nr. 961/25.04.2016 întrunește toate condițiile pentru încheierea sa valabilă, respectiv este emisă de către o autoritate publică în conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 554/2004, este emisă în temeiul O.U.G. nr. 93/2012 și Legii nr. 297/2004, este emisă în temeiul competențelor de supraveghere și investigare ale ASF, este motivată în fapt și în drept și a fost comunicată persoanei destinatare. În aceste condiții, simpla invocare a aparenței de nelegalitate, fără prezentarea unei dovezi în acest sens, nu este suficientă pentru ca instanța să dispună suspendarea executării deciziei.

Raportat la considerentele instanței de fond prezentate în sprijinul soluției de admitere a cererii de suspendare, recurenta-pârâtă consideră că este nelegală aprecierea primei instanțe în sensul că lipsa dovezii unei urmări imediate a faptei imputate reclamantei (neefectuarea simulărilor de criză) reprezintă un indiciu temeinic de nelegalitate a deciziei. Instanța de fond apreciază contravenția imputată reclamantei ca fiind una de rezultat, iar nu una de pericol, concluzionând greșit că a existat un risc, dar acesta nu a condus la un rezultat negativ. În realitate, contravenția este una de pericol, fără a fi necesară producerea unui rezultat, iar starea de pericol constă în aceea că, în perioada supusă controlului ASF, au fost înregistrate expuneri directe/indirecte semnificative pe entitățile administrate.

Contrar celor reținute de instanța de fond, arată recurenta-pârâtă că art. 46 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 32/2012 nu lasă la latitudinea entității efectuarea de teste de stres, ci impune obligația efectuării lor atunci când este cazul. Rolul testelor de stres este acela de a da posibilitatea societății să ia măsurile necesare în vederea gestionării riscurilor, iar din procesul-verbal de control încheiat de ASF rezultă că existau indicii rezonabile care să conducă la necesitatea efectuării unor teste de stres.

Deși instanța de fond a reținut că SAI era pregătită și putea suporta riscul, recurenta apreciază că acest argument nu este întemeiat, câtă vreme riscurile nu au fost identificate din cauza activității deficitare a reclamantei. Managementul SAI nu a avut la dispoziție informații relevante, cuantificarea riscurilor neputând fi realizată decât în condițiile efectuării testelor de stres.

Mai arată recurenta-pârâtă că, prin Decizia nr. 967/25.04.2016, ASF a impus obligația B. S.A. să efectueze trimestrial simulări de criză în conformitate cu prevederile art. 46 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 32/2012, iar cu ocazia următorului control, desfășurat în anul 2017, s-a reținut că administratorul SAI a identificat o serie de riscuri, pe baza raportului său fiind luate măsuri; această împrejurare probează că riscurile semnalate de ASF existau deja în cadrul societății și trebuiau analizate, iar efectuarea testelor de stres era imperios necesară, cu atât mai mult cu cât unele dintre aceste riscuri s-au și materializat, sub forma imposibilității onorării unei cereri de răscumpărare.

Recurenta-pârâtă contestă și considerentul instanței de fond, potrivit căruia cazul bine justificat este confirmat de împrejurarea că, odată înlăturată una din faptele care au condus la aplicarea sancțiunii amenzii ca rezultantă a unui cumul de sancțiuni, atunci sancțiunea finală aplicată nu mai corespunde faptelor contravenționale. ASF a reținut în cuprinsul Deciziei nr. 961/25.04.2016 un număr de cinci fapte contravenționale în sarcina reclamantei, din care pentru trei fapte au fost stabilite amenzi individuale în cuantum de 10.000 RON, iar pentru două fapte au fost stabilite amenzi individuale în cuantum de 5000 RON, sancțiunea finală impusă reclamantei fiind amenda de 15.000 RON, prin raportare la sancțiunea cea mai mare majorată cu 50%, astfel cum prevede art. 275 alin. (3) din Legea nr. 297/2004. Ca atare, amenda de 5000 de RON stabilită pentru fapta de neefectuare a testelor de stres nu influențează hotărâtor cuantumul amenzii finale, întrucât se menține situația existenței a două sau mai multe contravenții, iar nivelul individualizat pentru această faptă nu reprezintă sancțiunea cea mai mare, în raport de care se stabilește cuantumul final al amenzii, conform art. 275 alin. (3) din Legea nr. 297/2004.

Referitor la paguba iminentă, recurenta-pârâtă consideră că intimata-reclamantă nu a dovedit existența acestei cerințe. Prejudiciul invocat de reclamantă nu este un prejudiciu previzibil și nici nu este de natură a perturba grav funcționarea unei autorități publice; totodată, nu este dovedit nici prejudiciul material imediat, iminent, previzibil și/sau viitor ce i-ar fi produs reclamantei prin aplicarea sancțiunii pecuniare. Invocarea ca unic venit al reclamantei a salariului și a impactului aplicării amenzii nu este un argument viabil, iar în condițiile în care actul administrativ a fost emis în urmă cu patru ani, între timp fiind soluționată și plângerea prealabilă, nu se mai poate referi la iminența producerii unei pagube.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În ceea ce privește cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., intimata-reclamantă susține că sentința recurată este suficient și adecvat motivată, nu conține motive contradictorii, iar recurenta-pârâtă nu a dezvoltat critici subsumate acestui motiv de casare.

Referitor la criticile circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata-reclamanta consideră că sentința recurată a fost dată cu aplicarea corectă a art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, întrucât există un caz bine justificat, de natură să creeze o aparență de nelegalitate a deciziei contestate, iar suspendarea executării acestei decizii este necesară pentru prevenirea unei pagube iminente.

În continuare, intimata-reclamantă reiterează argumentele din cuprinsul cererii de suspendare, referitoare la fiecare dintre faptele contravenționale reținute în sarcina sa de autoritatea pârâtă și la motivele de nelegalitate invocate în susținerea cererii de suspendare, precum și la împrejurările de fapt care justifică îndeplinirea cerinței pagubei iminente.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși recurenta-pârâtă a încadrat recursul în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., criticile expuse nu se subsumează decât pct. 8 al acestui articol. Motivele de nelegalitate expuse nu cuprind nicio critică referitoare la o pretinsă nemotivare a sentinței recurate ori cu privire la prezentarea de către instanța de fond a unor considerente contradictorii/străine pricinii, astfel că invocarea de către recurenta-pârâtă a cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este strict formală, toate susținerile fiind subsumate pct. 8, vizând greșita aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, urmând a fi analizate din această perspectivă.

Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 961/25.04.2016, emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeași lege:

"Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.(...)".

În cauză, în raport de cadrul normativ anterior citat, Înalta Curte apreciază, contrar opiniei primei instanțe, că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care trebuie să ofere suficiente indicii de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. Pe cale de consecință, împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot fi motive de nelegalitate a deciziei contestate, care reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a cerut a fi suspendată.

În raport de aceste considerații, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă a invocat, drept caz bine justificat pentru temporizarea efectelor deciziei contestate, motive de nelegalitate a deciziei de sancționare ce pot forma obiectul analizei doar în cadrul unei acțiuni în anulare.

Cu toate acestea, instanța de fond a apreciat în mod greșit că unul dintre motivele de nelegalitate invocate poate fi examinat în cadrul cererii de suspendare, respectiv cel referitor la fapta reclamantei de a nu fi efectuat simulări de criză, conform art. 46 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 32/2012, potrivit căruia:

"În aplicarea alin. (1) și (2), S.A.I. trebuie să ia următoarele măsuri pentru fiecare O.P.C.V.M. pe care îl administrează: c) să efectueze, atunci când este cazul, simulări de criză (stress tests) și analize periodice ale scenariilor pentru a aborda riscurile care decurg din modificările posibile ale condițiilor de piață care pot afecta negativ O.P.C.V.M.-urile;". Analizând fapta imputată reclamantei, în raport de acest text de lege, prima instanță a reținut, în esență, că realizarea testelor de stres este lăsată la latitudinea SAI, astfel că reclamanta nu a încălcat o obligație legală ori regulamentară și că, deși riscul a existat, nu s-a ajuns la un rezultat negativ, astfel că SAI era pregătită să suporte riscul și nu i se poate imputa reclamantei neîndeplinirea obligației de efectuare a testelor de stres.

Înalta Curte consideră că acest argument nu putea fi analizat în cadrul cererii de suspendare, din perspectiva cazului bine justificat. Instanța de fond a recurs la interpretarea textului de lege incident, din perspectiva existenței sau nu a obligației reclamantei de a efectua testele de risc, omițând că inclusiv această interpretare face obiectul disputei părților, pârâta ASF susținând că, deși textul de lege prevede că simulările de stres se pot face "când este cazul", în speță a fost reliefată o astfel de necesitate, reclamanta având obligația de a realiza testele de stres. Or, pentru a stabili dacă situația SAI reclama efectuarea testelor de stres, este necesară o analiză aprofundată a susținerilor părților, în raport de probatoriul specific, administrat în cadrul acțiunii de fond.

Totodată, prima instanță a reținut și argumentul inexistenței unor consecințe negative asupra activității SAI, în pofida existenței riscului, aspect care, de asemenea, depășește cadrul cererii de suspendare și necesită administrarea unui probatoriu complex, precum și o examinare atentă a situației de fapt dedusă judecății, analiză evident improprie cercetării sumare efectuate în cadrul cererii de suspendare. Înalta Curte are în vedere că pârâta ASF a susținut, în sens contrar, că aceste efecte negative s-au produs, sub forma unei importante ieșiri de lichidități pe fondul unor solicitări de răscumpărare, confirmând, în opinia sa, problemele de natură structurală pentru a căror identificare erau necesare testele de stres, pe care reclamanta nu le-a efectuat. Așadar, contextul litigios este unul complex, numai în cadrul acțiunii de fond putând fi analizate în mod complet și corect atât susținerile reclamantei, cât și apărările pârâtei.

Toate aceste împrejurări avute în vedere de instanța de fond, cu privire la interpretarea și aplicarea în speță a art. 46 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 32/2012, raportat la situația în speță, exced analizei sumare realizate în cadrul cererii de suspendare, astfel încât nu pot fi considerate argumente în sensul dovedirii cazului bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentei-pârâte cu privire la greșita aplicare a acestui text de lege de către instanța de fond.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de control judiciar reține că îndeplinirea doar a uneia dintre cerințele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea pagubei iminente, această condiție, prin ea însăși, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluția pronunțată în prezentul recurs.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat, hotărârea primei instanțe este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În consecință, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (2) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 659 din 22 octombrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 13 aprilie 2022.