ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1475/2017

Obiectul litigiului dedus judecății Reclamantul A. a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. 7914/G/II/6.02.2014 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în urma declinării competenței materiale de soluționare a cauzei de către instanța inițial învestită, Tribunalul Teleorman, secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 501 din 24 iunie 2014.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 2744 din 15 octombrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția tardivității contestației; s-a admis excepția inadmisibilității contestației în ceea ce privește măsura dispusă prin pct. 2 din Raportul de evaluare din 26 februarie 2014 emis de Agenția Națională de Integritate, de sesizare a Parchetului de pe lângă Judecătoria Zimnicea, cu privire la existența indiciilor de săvârșire a infracțiunilor de conflict de interese și abuz în serviciu și a respins acest capăt de cerere al contestației ca inadmisibil. De asemenea, s-a respins, în rest, contestația formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, împotriva Raportului de evaluare din 26 februarie 2014 emis de Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței de mai sus a declarat recurs reclamantul A., solicitând instanței admiterea recursului, casarea sentinței recurate, în temeiul art. 488 pct. 4, 5 și 6 din C. proc. civ., republicat, iar pe fond admiterea contestației și anularea raportului de evaluare, precum și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond. În motivarea recursului se critică faptul că prima instanță a respins cererea de amânare a cauzei din data de 06 octombrie 2014, formulată de apărătorul recurentului, care s-a aflat în imposibilitate de a se prezenta, fiind plecat din țară din motive personale, fără să procedeze la o judecată minuțioasă, și în virtutea rolului său activ, să dea posibilitate părților să ridice și alte excepții care n-au putut fi invocate prin întâmpinare, precum și administrarea de probe necesare și utile cauzei. Mai arată că dacă s-ar fi dispus amânarea cauzei, ar fi solicitat suspendarea acesteia până la soluționarea de către parchet a sesizării Agenția Națională de Integritate. Mai arată recurentul că potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare poate fi contestat în termen de 15 zile de la comunicare și că în considerarea acestui text de lege și-a exercitat dreptul de acces la justiție, întrucât raportul de evaluare fiind calificat drept act administrativ, se referă la fapte care se săvârșesc în cadrul activității de exercitare a puterii de stat. Recurentul-reclamant consideră că excepția inadmisibilității contestației este prematur să fie invocată, atâta timp cât aflarea adevărului este scopul înfăptuirii justiției, susținând că raportul de evaluare este supus controlului judecătoresc al instanțelor. Critică faptul că prima instanță a reținut existența conflictului de interese, așa cum a fost stipulată în raportul de evaluare și nu a analizat faptul că cele două contracte de închiriere nr. x/2011 și x/2012 se referă la aceeași suprafață de teren arabil, componentă a izlazului comunal, fiind în fapt, un singur contract, teren care nu s-a închiriat doar lui B., ci la cel puțin 50 persoane fizice, și nici că la baza încheierii acestor contracte a stat o hotărâre din 1997 a Consiliului local, fiind un drept deja câștigat de tatăl recurentului anterior mandatului acestuia, astfel că acesta nu putea fi discriminat pentru că recurentul a câștigat mandatul de primar. În ce privește contractul nr. x/2008, arată că acesta a fost încheiat ad probationem, pentru decontarea banilor virați de Asociația Crescătorilor de Animale APIA într-un cont distinct, pe numele Primăriei Pietroșani, spre a fi plătiți crescătorilor de animale ce efectuau lucrări de întreținere ale izlazului comunal. De asemenea, recurentul-reclamant critică aspectele reținute în sarcina sa prin hotărârea instanței de fond, considerând că aceste acuzații aduse prin raportul de evaluare al A.N.I. și sentința dată au contribuit la decesul tatălui său. Concluzionând, recurentul-reclamant susține că în cauză: nu a avut loc. o judecată efectivă; că datele raportului s-au schimbat survenind decesul tatălui său B.; că instanța de fond și-a depășit limitele cererii cu care a fost învestită, substituindu-se instanței penale; că i s-a încălcat dreptul la apărare, în sensul că după respingerea cererii de amânare nu a fost atenționat să ia măsuri pentru a fi asistat de o altă persoană. De asemenea, susține că excepția de inadmisibilitate a cererii a fost prematur invocată și că prima instanță nu s-a pronunțat asupra capătului de cerere nr. 3 privitor la contractul de închiriere nr. 176/2010, referitor la spațiul închiriat cu titlu de biblioteca pentru a salva fondul de carte al comunei.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului și menținerea ca temeinică și legală a sentinței recurate. În susținerea întâmpinării se arată că argumentele recurentului sunt nefondate și că acesta a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, prin închirierea unor bunuri ce aparțin comunei, către membrii familiei sale, respectiv prin atribuirea directă de către recurent, fost Primar al comunei Pietroșani, jud. Teleorman, în mandatul 2008-2012, a contractelor de închiriere din 09 martie 2011 și din 23 martie 2012, precum și a contractului de prestări servicii din 26 noiembrie 2008 către B. - Întreprindere Familială (reprezentată de C. - fiica sa și de B. - tatăl său) și către B., persoană fizică. Referitor la respingerea de către instanța de fond a cererii de amânare formulată de recurent în fața primei instanțe, intimata-pârâtă arată că în acord cu dispozițiile art. 222 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, prima instanță respingând cererea de amânare, a amânat pronunțarea, pentru a da posibilitatea reclamantului să depună concluzii scrise, iar referitor la eventuala cerere de suspendare pe care reclamantul ar fi formulat-o dacă instanța nu ar fi respins cererea sa de amânare, arată că prin raportul de evaluare, inspectorul de integritate a identificat și aspecte privind încălcarea legislației penale, dar efectuarea cercetărilor privind aceste aspecte nu intră în competențele Agenției Naționale de Integritate, astfel că dat fiind dispozițiile art. 10 lit. f) din Legea nr. 176/2010, a invocat excepția inadmisibilității față de punctul 2 din raportul de evaluare și a sesizat Parchetul de pe lângă Judecătoria Zimnicea pentru efectuarea de cercetări. Astfel, arată că întrucât actul de constatare prin care s-a dispus sesizarea Parchetului nu este un act administrativ care să producă efecte prin el însuși, condiție impusă de dispozițiile Legii nr. 554/2004, ci un act de sesizare în înțelesul art. 221 și 223 C. proc. pen. Tot referitor la cererea de suspendare, intimata-pârâtă mai susține că aceasta este una facultativă, întemeiată pe art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. și că în materie penală, conflictul de interese are un conținut diferit față de cel din contencios administrativ, așa încât chiar dacă s-ar constata că nu există infracțiunea de conflict de interese, instanța de contencios poate aprecia asupra conflictului de natură administrativă, motiv pentru care apreciază că latura penală nu are nici o legătură cu existența sau inexistența conflictului de interese administrativ, care se analizează raportat la Legea nr. 161/2003 și care se sancționează conform Legii nr. 176/2010 și nici nu are o înrâurire hotărâtoare asupra cauzei de față. Pe fond, intimata-pârâtă arată că recurentul a deținut funcția de Primar al comunei Pietroșani, jud. Teleorman, în mandatul 2008-2012, funcția de viceprimar al comunei în perioada 25 iunie2012 - 10 septembrie 2012, ulterior fiind consilier local, iar în perioada mandatului său de primar a atribuit în mod direct, fără aprobarea prealabilă a Consiliului Local tatălui său, B. și Întreprinderii Familiale B., reprezentată de fiica sa, C. și avându-l membru pe tatăl său, B. următoarele contracte: - contractul de prestări servicii din 26 noiembrie 2008, încheiat între Întreprinderea Familială B. și Primăria comunei Pietroșani, reprezentată de A., cu o valoare de 6.500 lei; - contractul de închiriere din 09 martie 2011, încheiat între Primăria comunei Pietroșani și B., prin care acestuia din urmă i-a fost închiriată o suprafață de 48,13 ha teren arabil pe o perioada de 1 an (01 septembrie 2010 - 31 august 2011) pentru o valoare de 100 lei/ha; - contractul de închiriere din 23 martie 2012, încheiat între Primăria comunei Pietroșani și Întreprinderea Familială B., având ca obiect 38 ha teren arabil pe o durată de 5 ani (01 septembrie 2011 - 31 august 2016 cu o valoare de 100 lei/ha. Se mai arată că persoana evaluată a emis facturi și ordine de plată după cum urmează: factura fiscală din 02 decembrie 2008 aferentă contractului de prestări servicii din 26 noiembrie 2008, în valoare de 6.500 lei; factura fiscală nr. x, nedatată, reprezentând lucrări de discuit, grapat și semănat, efectuate de B. Întreprindere Familială pentru Primăria Pietroșani, în valoare de 23.800 lei, fără a avea la bază un contract; ordine de plată aferente facturii nr. x/2009, cu o valoare totală de 30.300 lei. Intimata-pârâtă susține că potrivit dispozițiilor legale, atribuirea contractelor de orice natură, dacă privesc domeniul public sau privat al unității administrativ-teritoriale, se aprobă de către consiliul local prin hotărâre de consiliu, licitația publică fiind principalul mod de atribuire, conform art. 123 alin. (1) și (2), art. 125 din Legea nr. 215/2001.

Procedura derulată în fața instanței de recurs Prin raportul asupra admisibilității în principiu a recursului de față, s-a concluzionat că în raport cu dispozițiile art. 493 alin. (3) din C. proc. civ., sub rezerva complinirii de către recurent a lipsei semnăturii de pe cererea de recurs, recursul este admisibil în principiu, având în vedere că acesta îndeplinește celelalte cerințe de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) și c)-e) din C. proc. civ.; a fost declarat în termen; motivele de recurs se încadrează celor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și nici nu există motive de ordine publică ce pot fi invocate în condițiile art. 489 alin. (3) din C. proc. civ. Ulterior, recurentul a complinit lipsa semnăturii de pe motivele de recurs, prin depunerea unui exemplar semnat al motivelor de recurs. Prin încheierea din 13 octombrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, s-a admis în principiu, recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinței nr. 2744 din 15 octombrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reținându-se totodată că părțile nu au depus un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând actele și lucrările dosarului, respectiv sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată și reține următoarele aspecte: În cauză, intimata-pârâtă Agenția Naționala de Integritate prin Raportul de evaluare din 26 februarie 2014 a constatat în ceea ce îl privește pe reclamantul A., fost Primar al Comunei Pietroșani, județul Teleorman, existența unui conflict de interese, în baza prevederilor art. 70, 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, precum și art. 75 din Legea nr. 393/2004, reținând atribuirea directă de către reclamant, în perioada mandatului său de primar, 2008-2012, a contractelor de închiriere din 09 martie 2011 și din 23 martie 2012 și a contractului de prestări servicii din 26 noiembrie 2008, către B. întreprindere Familială (reprezentată de C., fiica sa, și avându-l membru pe B., tatăl sau) și către B., persoană fizică. De asemenea, prin același raport de evaluare s-au constatat indicii privind săvârșirea infracțiunilor de conflict de interese și abuz în serviciu, prevăzute de art. 301 alin. (1), art. 297 alin. (1) Cod penal și art. 17 din Legea nr. 78/2000 prin atribuirea directă a contractelor de închiriere și de prestări servicii, identificate mai sus, către B. Întreprindere Familială (reprezentată de C., fiica sa, și membru B., tatăl său) și către B., persoană fizică, fără viza de legalitate a secretarului unității administrativ teritoriale și fără aprobarea prealabilă a Consiliului Local, precum și prin încheierea contractului de închiriere din 29 ianuarie 2010 cu D., cumnatul său, și prin emiterea de facturi și ordine de plată care nu au bază legală, motiv pentru care s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Zimnicea. Soluția curții de apel este legală și temeinică. O primă critică formulată de către recurentul-reclamant în calea de atac a recursului, vizează modul de soluționare de către instanța de fond a cererii de amânare formulate de către apărătorul său, în sensul respingerii acesteia, recurentul considerând în esență, că în ipoteza admiterii cererii de amânare, avea posibilitatea ridicării unor excepții ce nu au putut fi invocate, precum și a unei cereri de suspendare a cauzei până la soluționarea sesizării înaintată Parchetului de pe lângă Judecătoria Zimnicea, de către Agenția Națională de Integritate. Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că argumentele invocate de către recurentul-reclamant sunt neîntemeiate, deoarece din înscrisurile aflate la dosar, reiese faptul că în cauză, contestația a fost înregistrată de către reclamant pe rolul Tribunalului Teleorman, secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal, la data de 19 martie 2014, iar întâmpinarea formulată de către pârâtă a fost comunicată reclamantului la data de 15 mai 2014 - conform dovezii de înmânare de la fila 133 din dosarul Tribunalului Teleorman, reclamantul formulând răspuns la întâmpinare, înregistrat în același dosar la data de 28 mai 2014. Astfel, raportat la data la care Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a pronunțat în cauză, respectiv la data de 15 octombrie 2014, se constată că reclamantul a avut timp suficient pentru invocarea eventualelor excepții pe care le-ar fi considerat a fi incidente, cu atât mai mult cu cât demersul judiciar a fost pornit chiar de către acesta și în condițiile în care C. proc. civ. prevede că motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază cererea, probele propuse și excepții ridicate se arată prin cererea de chemare în judecată și doar în situații de excepție, după acest moment. În aceste condiții, argumentele invocate de către recurentul-reclamant prin motivele de recurs, în sensul că nu a avut posibilitate să ridice și alte excepții, să se administreze probe necesare și utile cauzei, precum și eventualitatea formulării unei cereri de suspendare până la soluționarea sesizării înaintate Parchetului de pe lângă Judecătoria Zimnicea, de către Agenția Națională de Integritate pentru faptele reținute de către aceasta prin raportul de evaluare, nu sunt elemente de natură să conducă la casarea hotărârii instanței de fond, în condițiile în care susținerile recurentului sunt formulate cu caracter general, fără indicarea în concret a excepțiilor sau a probelor de care ar fi înțeles să se folosească și cu atât mai mult cu cât cererea de suspendare putea fi formulată și în fața instanței de recurs. Pe de altă parte, Înalta Curte constată că cererea de amânare formulată în fața instanței de fond de către avocatul reclamantului nu are la bază motive temeinice ori o situație de excepție, în sensul dat de către legiuitor prin art. 222 alin. (1) C. proc. civ. și nici nu a fost dovedită, motiv pentru care în mod corect, prima instanță a procedat la respingerea cererii de amânare, amânând pronunțarea în considerarea alin. (2) al aceluiași articol, pentru a da posibilitatea părții să formuleze concluzii scrise, posibilitate de care, de altfel, reclamantul nu a uzitat. Răspunzând acestui motiv de recurs, Înalta Curte observă că niciuna dintre neregularitățile procedurale invocate de recurent, care pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., nu are corespondent în dosarul de fond. O altă critică adusă de către recurentul-reclamant hotărârii primei instanțe se întemeiază pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., republicat și vizează faptul că instanța de fond a depășit limitele cererii cu care a fost învestită și s-ar fi substituit instanței penale. Referitor la acest aspect, Înalta Curte constată că aceste critici nu sunt fondate, având în vedere faptul că prima instanță a admis excepția inadmisibilității contestației în ceea ce privește măsura dispusă prin pct. 2 din Raportul de evaluare, care se referă la sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Zimnicea cu privire la existența indiciilor de săvârșire a infracțiunilor de conflict de interese și abuz în serviciu, dat fiind tocmai faptul că această măsură nu poate fi circumscrisă sferei contenciosului administrativ pentru a fi analizată de o instanță în această materie. Astfel, deși recurentul-reclamant a solicitat prin contestația formulată anularea în întregime a raportului de evaluare, sesizarea parchetului pentru săvârșirea unei infracțiuni nu poate fi supusă controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ (art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004), ci își urmează cursul conform regulilor procedurii penale, în acest sens fiind întreaga jurisprudență a acestei instanțe (e.g. Decizia nr. 1163/2014, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal). În ceea ce privește prematuritatea excepției de inadmisibilitate a cererii de sesizare a parchetului pentru săvârșirea unei infracțiuni, Înalta Curte apreciază că aceasta are caracterul unei apărări, ce nu poate fi primită, de vreme ce instanța de contencios a fost învestită cu soluționarea cererii reclamantului privind anularea raportului de evaluare, inclusiv în ceea ce privește dispoziția de sesizare a parchetului, motiv pentru care nu se poate pune problema prematurității invocării de către pârâtă a acestei excepții. În aceste condiții, se constată că prima instanță nu s-a substituit instanței penale, ci a analizat în mod concret, în limita competențelor ce i-au fost atribuite prin lege, aspectele deduse judecății de către recurentul-reclamant. Circumscris motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul susține că prima instanță nu s-a pronunțat asupra capătului de cerere privitor la contractul de închiriere nr. x/2010, pentru spațiul închiriat cu titlu de bibliotecă, încheiat între recurent, în calitate de primar și cumnatul său, D. Înalta Curte constată, examinând raportul de evaluare din 26 februarie 2014, că faptele reținute de către Agenția Națională de Integritate referitor la contractul de închiriere nr. x/2010, pentru spațiul închiriat cu titlu de bibliotecă, încheiat între recurent, în calitate de primar și cumnatul său, D., nu fac obiectul conflictului de interese de natură administrativă, expuse la pct. III, Evaluarea elementelor de conflict de interese - lit. b). Identificarea elementelor de conflict de interese, deduse judecății instanței de fond, ci la lit. c). Indicii privind săvârșirea infracțiunilor de conflict de interese și abuz în serviciu, fiind unul dintre elementele ce urmează a fi clarificate pe latură penală și asupra căruia instanța de contencios administrativ nu are a se pronunța. Înalta Curte constată raportat la motivele de nelegalitate ale actului administrativ atacat, că nu există argumente care să conducă la concluzia că au fost încălcate principiile care guvernează procedura de evaluare a incompatibilităților, în special, principiul dreptului la apărare. Nici în ceea ce privește fondul cauzei, respectiv cazurile de conflict de interese reținute în ceea ce îl privește pe recurentul-reclamant, nu pot fi primite susținerile acestuia, având în vedere că recurentul a atribuit în mod direct, în perioada mandatului său de primar, 2008-2012, contractele de închiriere din 09 martie 2011 și din 23 martie 2012 și contractul de prestări servicii din 26 noiembrie 2008, către B. - Întreprindere Familială (reprezentată de C., fiica sa, și avându-l membru pe B., tatăl sau) și către B., persoană fizică, rude de gradul I cu recurentul-reclamant. De altfel, recurentul nici nu a negat starea de fapt reținută atât prin raportul de evaluare cât și de către prima instanță, în raport de care s-a reținut existența conflictului de interese, astfel cum este prevăzut de dispozițiile art. 70, 71 și 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004. Astfel, Înalta Curte constată că prin încheierea celor trei contracte în discuție, prin atribuire directă și cu nerespectarea dispozițiilor prevăzute de lege pentru încheierea acestora, respectiv fără viza de legalitate a secretarului unității administrativ teritoriale și în lipsa unei hotărâri a Consiliului Local al comunei Pietroșani care să decidă în sensul încheierii respectivelor contracte, recurentul-reclamant, în calitate de primar al comunei Pietroșani, se prezumă că a produs rudelor sale de gradul I - tatălui, B. și fiicei, C. - anumite beneficii, cu încălcarea obligației prevăzute de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care îl obliga să nu încheie un astfel de act. De asemenea, se constată că în mod corect a reținut prima instanță și faptul că în cauză, prejudiciul nu este relevant, întrucât ceea ce sancționează dispozițiile legale privind conflictul de interese, nu este prejudicierea bugetului public, ci încălcarea obligației pe care recurentul, în calitate de primar, o avea de a se abține de la încheierea unor acte juridice, în exercitarea funcției, atunci când din acestea rezultă un beneficiu pentru el, soțul său sau rudele de gradul I ale acestuia, obligație pe care recurentul nu și-a îndeplinit-o. III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele ce preced, Înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, va respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinței nr. 2744 din 15 octombrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.