ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1171/2017

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 10 octombrie 2014, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. 36940/G/II din 24 septembrie 2014, prin care s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului, începând cu data de 1 martie 2011 și până în prezent, dar și a Raportului de evaluare nr. 36948/G/II din 24 septembrie 2014, prin care s-a constatat că reclamantul s-a aflat în conflict de interese în perioada 2011 - 2013.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 318 din data de 9 februarie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și a respins ca inadmisibil capătul de cerere formulat de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. 36948/G/II din 24 septembrie 2014, a admis capătul de cerere având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. 36940/G/II din 24 septembrie 2014 și a anulat Raportul de evaluare nr. 36940/G/II din 24 septembrie 2014. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că în cazul unui medic șef de secție, legea îi stabilește interdicții în ceea ce privește cumulul de funcții publice prin incompatibilitățile stabilite de art. 180 alin. (1) din lege și îl împiedică în ceea ce privește activitatea în mediul privat să desfășoare contracte cu unitatea la care activează prin intermediul conflictului de interese dacă acesta participă din partea spitalului la luarea deciziei de a contracta și nu îl face incompatibil în mod absolut cu calitatea de administrator într-o societate comercială.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului și casarea în parte a hotărârii, în sensul respingerii pe fond a capătului de cerere privind anularea Raportului de evaluare nr. 36940/G/II din 24 septembrie 2014. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, următoarele: - instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile legale referitoare la incompatibilitățile aplicabile șefilor de secție, susținând că, prin deținerea simultană de către intimatul reclamant A. a funcției de șef de secție și a funcției de administrator la mai multe societăți comerciale nu ar fi întrunite condițiile menționate la art. 184 alin. (12) coroborat cu dispozițiile art. 180 din Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătății - incompatibilitățile nu sunt generate doar de exercitarea simultană a unor funcții publice, fiind necesar doar ca una dintre ele să fie o demnitate/calitate/funcție publică, exemplificând în acest sens cu incompatibilitățile altor categorii de persoane, respectiv parlamentarii sau aleșii locali, care pot intra într-o situație de incompatibilitate dacă, concomitent cu demnitatea sau funcția publică, exercită alte funcții în domeniul privat (de ex. comerciant persoană fizică sau administrator la o societate comercială) - legiuitorul folosește expresia de "activități sau alte funcții de manager" fără a distinge dacă este vorba de un manager din mediul public sau privat - calitatea de administrator al unei firme presupune, deci, ca și în cazul managerului, tot o activitate de conducere, de efectuare a tuturor operațiunilor pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al societății în baza mandatului dat de asociații reuniți în adunarea generală.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că: - simplul fapt că, în limbaj obișnuit sau chiar în limbajul doctrinar folosit într-o anumită ramură de drept, doi termeni au înțeles similar, nu este o bază legală pentru a echivala nouă noțiuni legale distincte, altfel se poate ajunge în situația în care ar fi extinse nepermis aplicabilitatea unor texte legale care operează cu noțiuni juridice precise, definite și reglementate prin acte normative - Agenția Națională de Integritate arată că ipoteza în care medicul șef de secție ar fi și administrator al unei societăți ar putea genera un conflict de interese între spitalul la care activează și societate. Fără a nega această posibilitate, se arată doar faptul că dacă s-ar accepta susținerea Agenției Naționale de Integritate, ar rezulta că este total inutilă protecția intereselor publice pe care legea o instituie prin instituția conflictului de interese, întrucât această ipotetică periclitare a interesului public ar fi fost deja împiedicată înainte de a se naște, prin instituirea incompatibilității.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2) - (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 20 iulie 2016, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 24 noiembrie 2016, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acțiune îndreptată împotriva Agenției Naționale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. 36940/G/II din 24 septembrie 2014, prin care s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului, începând cu data de 1 martie 2011 și până în prezent, dar și a Raportului de evaluare nr. 36948/G/II din 24 septembrie 2014, prin care s-a constatat că reclamantul s-a aflat în conflict de interese în perioada 2011 - 2013. Prima instanță a admis excepția inadmisibilității și a respins ca inadmisibil capătul de cerere formulat de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. 36948/G/II din 24 septembrie 2014, a admis capătul de cerere având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. 36940/G/II din 24 septembrie 2014 și a anulat acest raport de evaluare. Pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, prima instanță aplicând în mod corect dispozițiile legale. Prin raportul de evaluare nr. 36940/G/II din 24 septembrie 2014 recurenta Agenția Națională de Integritate a constatat existența în persoana reclamantului a unei stări de incompatibilitate potrivit dispozițiilor art. 180 și 184 din Legea nr. 95/2006 între funcția de Șef de secție, secția Clinică Neurochirurgie din cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență Timișoara și funcția de administrator în cadrul mai multor societăți comerciale. Înainte de a analiza elementele de incompatibilitate raportate la situația de fapt dedusă judecății, se impune a stabili natura și specificul funcției de șef de secție într-un spital public. Astfel, potrivit art. 184 alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, forma în vigoare la momentul întocmirii raportului de evaluare, secțiile spitalului public sunt conduse de un șef de secție, numit prin concurs sau examen, organizat conform normelor aprobate prin ordin al ministrului sănătății publice. Aceeași lege prevede în art. 184 alin. (2) și (3) că, funcția de șef de secție într-un spital public poate fi ocupată numai de medici și implică atribuții de îndrumare și de realizare a activității de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secției respective, răspunderea pentru calitatea actului medical, precum și atribuțiile asumate prin contractul de administrare. Pentru șefii de secții ai spitalelor publice sunt aplicabile dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b), c) și d) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și în consecință, funcția respectivă este incompatibilă cu: - exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate; - exercitarea unei activități sau a unei funcții de membru în structurile de conducere ale unei alte unități spitalicești; - exercitarea oricărei funcții în cadrul organizațiilor sindicale sau patronale de profil. Din interpretarea sistematică a acestor prevederi legale, rezultă în mod neechivoc că funcției de șef de secție nu-i sunt aplicabile dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 referitoare la managerul spitalului și prin urmare, această funcție nu este incompatibilă cu exercitarea oricăror altor funcții salarizate sau nesalarizate sau/și indemnizate. Deși exercitată în cadrul unui spital public, în sensul dispozițiilor art. 188 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, funcția de șef de secție nu reprezintă o funcție publică de conducere de autoritate. Ceea ce deosebește în mod esențial o funcție publică de conducere de o funcție publică de autoritate sunt prerogativele, respectiv atribuțiile celor două tipuri de funcții. Diferența esențială între cele două categorii de funcții constă în faptul că, funcția publică de autoritate implică exercitarea unor atribuții de decizie în privința bugetului, gestiunii patrimoniului instituției și realizării activității pentru care aceasta funcționează. Funcția de șef de secție, prevăzută de art. 184 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, presupune atribuții limitate atât funcțional la nivelul secției, cu privire la organizare și personal, la fixarea și realizarea obiectivelor specifice din activitatea secției, la gestiunea eficientă a bugetului primit, cât și sub aspect decizional, întrucât răspunderea este strict legată de calitatea actului medical, existând numai posibilitatea ca, pentru toate celelalte probleme de organizare și de funcționare a instituției publice, să fie sesizate organele de conducere ale spitalului, competente să decidă, potrivit prevederilor legale menționate anterior. Pe de altă parte, șeful de secție nu este prevăzut în componența organelor de conducere și face parte din consiliul medical care, potrivit dispozițiilor art. 185 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, are ca principale atribuții îmbunătățirea standardelor clinice în scopul creșterii performanțelor profesionale și utilizării eficiente a resurselor alocate. Scopul incompatibilităților este asigurarea obiectivității în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană, a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile și deci stabilirea unei incompatibilități se justifică numai pe un conflict real între cele două funcții, care ar avea consecințe negative asupra modului lor de exercitare. După cum s-a arătat mai sus, prin raportul de evaluare contestat s-a reținut, de către Agenția Națională de Integritate, existența stării de incompatibilitate în funcția de șef de secție și calitatea de administrator la mai multe societăți comerciale. Este necesar a se analiza dacă atribuția de administrator la o societate comercială poate fi inclusă în sintagma "oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager". Potrivit dispozițiilor art. 37 - "Unitatea terminologică" - din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative: (1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie. (3) Exprimarea prin abrevieri a unor denumiri sau termeni se poate face numai prin explicitare în text, la prima folosire. Prin urmare, noțiunea de manager nu poate avea înțelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiași act normativ, ci trebuie înțeleasă atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiții, fără nici o abatere, iar dacă legea nu conține vreo definiție, atunci înțelesul noțiunii trebuie să fie același oriunde ar fi cuprinsă acea noțiune în cadrul aceleiași legi. Or, cum corect a reținut și prima instanță, în Anexa II la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarului public, prin noțiunea de funcție publică specifică se înțelege, printre altele, funcția de "manager public", ceea ce fundamentează ideea că noțiunea de manager este asociată din punct de vedere legal sectorului public. Legea nr. 95/2006 operează cu această noțiune de manager, arătând în art. 178 alin. (1) că: "Spitalul public este condus de un manager, persoană fizică sau juridică". Pe de altă parte, prin alte acte normative ce reglementează incompatibilitățile unor categorii profesionale, în situații similare, legiuitorul a menționat interdicția de a desfășura activități comerciale sau chiar interdicția de a exercita funcția de membru în organele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, pentru a fi clar și expres prevăzut ceea ce se interzice. Mai mult decât atât, restrângerea exercițiului unor drepturi poate opera doar în una din ipotezele exhaustiv enumerate de art. 53 din Constituție. Altfel spus, Constituția limitează posibilitatea de intervenție a legii doar la acele situații în care concilierea unor interese deopotrivă imperative trebuie realizată fără a afecta substanța niciunuia dintre ele. Este vorba fie de obiective ce vizează însăși supraviețuirea statului și a elementelor sale constitutive, fie de necesara armonizare între garanțiile oferite mai multor drepturi fundamentale în același timp. Or, accesul liber al persoanei la o activitate economică și exercitarea acesteia constituie un drept fundamental, iar principiul proporționalității exprimă necesara adecvare a măsurilor juridice la situațiile de fapt cărora acestea se adresează, stabilind o relație justă și legitimă între măsura juridică adoptată și realitatea socială. Față de natura juridică a funcției de șef de secție într-un spital public, determinată pe baza atribuțiilor prevăzute de lege și față de domeniul de aplicare a incompatibilităților stabilite expres pentru această funcție prin legea specială, se reține că nu există un temei legal pentru constatarea stării de incompatibilitate avută în vedere la întocmirea raportului de evaluare dedus judecății.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 318 din 9 februarie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.