ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2491/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 februarie 2014 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, reclamantele Confederația Națională Sindicală "A." și Federația Mecanicilor de Locomotivă au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Transporturilor, anularea Hotărârii Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013, publicată în M. Of. nr. 753 din 4 decembrie 2013, privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2014 al Societății Naționale Transport Feroviar de Marfă "B." SA.

În motivare, reclamantele au arătat că hotărârea atacată este nelegală, fiind dată fără avizul Consiliului Economic și Social și fără consultarea comisiilor de dialog social.

Prin Sentința nr. 2191 pronunțată în data de 14 iulie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele Confederația Națională Sindicală "A." și Federația Mecanicilor de Locomotivă, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Transporturilor.

II. Motivele de casare invocate

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au declarat recurs reclamantele Confederația Națională Sindicală "A." și Federația Mecanicilor de Locomotivă, solicitând admiterea căii de atac promovate și, în urma rejudecării cauzei pe fond, admiterea acțiunii formulate.

În drept, recurentele au invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând în dezvoltarea acestuia că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

O primă critică subsumată acestui motiv de recurs se referă la greșita aplicare a dispozițiilor art. 5 lit. a), coroborate cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, sens în care recurentele au arătat că prin Hotărârea Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 753 din 4 decembrie 2013, a fost aprobat bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2014 al Societății Naționale de Transport Feroviar de Marfă "B." SA, aflată sub autoritatea Ministerului Transporturilor, buget care include și cheltuielile de natură salarială, fără avizul consultativ prealabil al Consiliului Economic și Social.

Astfel, conform art. 5 lit. a) din acest act normativ, una dintre atribuțiile Consiliului Economic și Social este aceea de a aviza proiectele de acte normative din domeniile de specialitate prevăzute la art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013, inițiate de Guvern, precum și propunerile legislative ale deputaților și senatorilor, invitând inițiatorii la dezbaterea actelor normative.

Hotărârea Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013 se încadrează în domeniul prevăzut la art. 2 alin. (2) lit. c), pentru care avizul Consiliului Economic și Social este obligatoriu, întrucât proiectul de buget stabilea o reducere a cheltuielilor cu personalul.

În aceste condiții, Hotărârea Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013 putea fi adoptată fără avizul Consiliului Economic și Social numai în situația de excepție, prevăzută de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, și anume în cazul depășirii de către Consiliu a termenelor prevăzute pentru analiza și transmiterea avizului său. Or, în situația de față, avizul Consiliului Economic și Social nu a fost solicitat.

Cea de-a doua critică, circumscrisă aceluiași motiv de recurs, vizează adoptarea actului atacat cu nerespectarea dispozițiilor art. 121 lit. b) din Legea nr. 62/2011 a dialogului social, potrivit cărora "comisiile de dialog social au caracter consultativ și activitatea lor vizează, în special, următoarele:

- consultarea obligatorie a partenerilor sociali asupra inițiativelor legislative sau de altă natură cu caracter economico-social";

Conchizând, recurentele au susținut că instanța de fond, cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material a hotărât că avizul Consiliului Economic și Social nu este obligatoriu. Avizul consultativ se caracterizează prin aceea că autoritatea publica în a cărei competență intră emiterea actului normativ este obligată să-l solicite, însă are libertatea de a aprecia dacă se conformează sau nu conținutului acestuia. Legalitatea actului normativ impune respectarea anumitor cerințe, printre care se află și necesitatea obținerii avizelor prevăzute de lege, anterior adoptării acestuia.

Cea de-a treia critică privește tot încălcarea normelor de drept material, neregularitate produsă prin concluzia primei instanțe potrivit căreia reclamantele nu au dovedit o vătămare prin nesolicitarea avizului consultativ. În acest sens, reclamantele au susținut că vătămarea constă în încălcarea dreptului lor de a fi consultate anterior adoptării actului normativ.

Astfel, cu referire la vătămarea suferită, recurentele au relevat că Federația Mecanicilor de Locomotiva este o organizație sindicală federativa, iar în această calitate trebuia consultată anterior aprobării bugetului de venituri și cheltuieli, în conformitate cu art. 6 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unitățile administrativ-teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară.

Așadar, în calitate de organizație sindicală, Federația Mecanicilor de Locomotivă avea dreptul de a fi consultată anterior prezentării bugetului de venituri și cheltuieli, drept încălcat de către pârâte, ceea ce evident i-a produs o vătămare constând în suprimarea dreptului de a-și exprima punctul de vedere.

În ceea ce privește vătămarea produsă Confederației Naționale Sindicale "A.", se arată că această organizație sindicală este constituită la nivel național și este reprezentativă la acest nivel.

Conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, cu ocazia desemnării membrilor Plenului Consiliului Economic și Social un număr de 15 membri sunt numiți de confederațiile sindicale reprezentative la nivel național, iar Confederația Națională Sindicală "A." fiind organizație sindicală reprezentativă la nivel național, conform Sentinței civile nr. 5RZ din 3 februarie 2012, pronunțată de Tribunalul București, prima instanță i-a încălcat dreptul de a fi consultată prin intermediul reprezentanților săi la elaborarea Hotărârii Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013.

Pe cale de consecință, cu încălcarea și aplicarea greșită a legii a hotărât prima instanță că avizul și consultarea nu erau obligatorii, precum și faptul că nu a fost produsă reclamantelor o vătămare.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul Guvernul României a solicitat respingerea recursului, afirmând că nu au fost dezvoltate critici față de soluția pronunțată de instanța de fond, care pot fi încadrate la motivele de recurs prevăzute de art. 488 C. proc. civ., ceea ce face imposibilă examinarea legalității hotărârii atacate, având în vedere că instanța de control nu are facultatea de a suplini obligația procesuală neîndeplinită de parte.

Intimatul a mai susținut că prima instanță a interpretat în mod corect dispozițiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 și a apreciat în mod just faptul că pentru legala adoptare a actului normativ atacat nu este necesar avizul Consiliului Economic și Social.

Astfel, Hotărârea Guvernului nr. 942/2013 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2014 al Societății Naționale de Transport Feroviar de Marfă "B." - SA, aflată sub autoritatea Ministerului Transporturilor, nu vizează politici salariale ci cuprinde o serie de măsuri care au ca scop creșterea veniturilor și, corelativ, reducerea cheltuielilor cu energia, cu o serie de servicii executate către terți, recuperarea creanțelor și alte asemenea măsuri.

Având în vedere faptul că recurenta-reclamantă nu arată în mod expres care dintre cele trei ipoteze prevăzute de art. 2 alin. (2), lit. c) din Legea nr. 248/2013 este incidentă în prezenta cauză, instanța a apreciat în mod corect faptul că prevederile actului atacat nu se circumscriu noțiunii de politică salarială, care vizează, în principal, salariul de bază al angajaților.

Intimatul a evocat considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 354 din 24 septembrie 2013 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor măsuri financiar-fiscale, precum și ale art. 1451 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, în forma introdusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2009, prin care se reține că:

"Referitor la lipsa avizului Consiliului Economic și Social, Curtea reține că, prin Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 25 martie 2009, a constatat că art. 141 din Constituție se rezumă doar la consacrarea rolului Consiliului Economic și Social ca organ consultativ al Parlamentului și al Guvernului, iar pentru detalii privind domeniile de specialitate în care acesta este consultat, textul face trimitere la legea sa organică de înființare, organizare și funcționare. Norma constituțională, exprimând sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament și Guvern al Consiliului Economic și Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligația inițiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic și Social și nici cu privire la mecanismele de consultare a acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare și funcționare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere."

Prin urmare, subliniază intimata, însăși instanța de contencios constituțional a statuat că rolul acestui organism este doar unul consultativ, astfel încât nu se poate susține că noile reglementări cuprinse în Legea nr. 248/2013 ar putea să exceadă prevederilor constituționale care au rămas neschimbate.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul Ministerul Transporturilor a solicitat respingerea recursului, arătând că recurentele au înțeles să critice doar cheltuielile cu personalul, însă acestea nu privesc aspecte reglementate de dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. c) și ale art. 5 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social. În acest sens, a susținut că salariile suplimentare, prima de vacanță și tichetele de masă nu se circumscriu noțiunii de politică salarială. Mai mult, a precizat că întocmirea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2014 a urmărit respectarea țintelor aferente soldului agreat operațional și a stocului de plăți restante aferente debitelor principale stabilite prin memorandumul Tehnic de Înțelegere, încheiat între România și Fondul Monetar Internațional pentru anul 2014.

IV. Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 21 iunie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ.

Prin încheierea de ședință din data de 4 aprilie 2016, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 19 septembrie 2017.

Înalta Curte, analizând recursul formulat de reclamante, prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciază că acesta este nefondat, pentru următoarele motive:

Prima instanță a reținut, în esență, că nu era necesară obținerea avizului din partea Consiliului Economic și Social, emis de acest organism în conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. c) și art. 5 din Legea nr. 248/2013, întrucât Hotărârea Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013 de aprobare a bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2014 al Societății Naționale de Transport Feroviar de Marfă "B." S.A. nu este un act normativ care vizează politici salariale.

În acord cu considerentele primei instanțe, Înalta Curte observă că Hotărârea Guvernului nr. 942 din 27 noiembrie 2013 aprobă bugetul, fiind fundamentat pe un plan de măsuri care privesc creșterea veniturilor și reducerea cheltuielilor cu energia, măsuri, care nu vizează "politici salariale". Sensul acestei sintagme nu se poate asocia cu aprobarea nivelului cheltuielilor și veniturilor totale prevăzute în bugetul anual al societății, chiar dacă măsura ar avea impact asupra nivelul cheltuielilor de natură salarială.

Politicile salariale se reflectă în reglementarea modului de stabilire a salariilor. Stabilirea limitelor cheltuielilor salariale constituie un act care duce la îndeplinire aceste politici, fixează limitele finanțării acestor cheltuieli, dar nu modifică drepturile de natură salarială și nu instituie noi politici salariale, întrucât nu prevăd măsuri concrete în acest sens.

Bugetul de venituri și cheltuieli este definit de literatura de specialitate ca fiind programul financiar al întreprinderii cu ajutorul căruia se prevăd veniturile, cheltuielile și rezultatele financiare ale activității acesteia, fondurile proprii și cele împrumutate, relațiile cu agenții economici, cu salariații, vărsămintele la buget, etc.

Prin urmare, stabilirea limitelor cheltuielilor la nivelul unei întreprinderi, care au ca scop rentabilizarea activității prin intermediul indicatorilor bugetari, deși stabilesc nivelul cheltuielilor cu salariile, incluzând salariile de bază, indemnizațiile, sporurile, prime și alte adaosuri și bonificații care se acordă conform contractului colectiv ori individual de muncă, nu modifică în mod direct structura veniturilor de natură salarială ale angajaților.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2013, act normativ la care se face referire expresă prin nota de fundamentare a actului atacat, este reglementată procedura de inițiere, avizare și aprobare a bugetelor de venituri și cheltuieli ale operatorilor economici, după cum urmează: "bugetele de venituri și cheltuieli ale operatorilor economici se aprobă după cum urmează:

prin hotărâre a Guvernului", inițiată de ordonatorii principali de credite

În subordinea, în coordonarea, sub autoritatea sau în portofoliul cărora se află operatorii economici din categoria prevăzută la art. 1 lit. a) și b). Proiectele de hotărâri ale Guvernului se avizează de către Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice din punctul de vedere al respectării politicii salariale stabilite de Guvern la elaborarea bugetelor de venituri și cheltuieli și ulterior de către Ministerul Finanțelor Publice;"

Totodată, cu referire la situația în care Guvernul are inițiativă legislativă în politicile salariale trebuie relevate prevederile art. 7 alin. (1) și (2) din același act normativ, care au următorul conținut:

"(1) Anual, prin legea bugetului de stat se stabilesc obiective de politică salarială pe baza cărora operatorii economici fundamentează indicatorii din bugetele de venituri și cheltuieli.

(2)Reprezentanții statului, respectiv ai unităților administrativ-teritoriale, din cadrul organelor de administrare și de conducere ale operatorilor economici au obligația să pună în aplicare obiectivele politicilor prevăzute la alin. (1)."

Așadar, din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale invocate rezultă că bugetul de venituri și cheltuieli al Societății Naționale Transport Feroviar de Marfă "B." S.A. nu materializează inițiativa legislativă a Guvernului în politici salariale, ci este inițiat de ordonatorul principal de credite, de Ministerul Transporturilor, așa cum rezultă din înscrisul aflat la fila 31 dosar de fond, și pune în aplicare obiectivele de politică salarială stabilite prin legea bugetului de stat.

Față de cele reținute, Înalta Curte împărtășește concluziile primei instanțe, potrivit cărora hotărârea de guvern care aprobă bugetul de venituri și cheltuieli al unei societăți naționale nu constituie "un proiect de act normativ inițiat de Guvern" care să vizeze politici salariale.

Același raționament se poate reține și cu referire la cea de-a doua critică a recurentelor, fundamentată pe necesitatea obținerii avizului comisiilor de dialog social constituite la nivelul ministerelor și a altor instituții publice, prevăzut art. 121 lit. b) din Legea nr. 62/2011. Având în vedere că ipoteza normei citate vizează doar inițiativa legislativă sau de altă natură a administrației sau a organizațiilor patronale în domeniul economico-social, iar așa cum s-a reținut anterior, aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli a Societății Naționale Transport Feroviar de Marfă "B." SA nu se încadrează în această ipoteză, obținerea avizului comisiilor de dialog nu era necesară.

În consecință, criticile de nelegalitate invocate, și anume lipsa avizului Consiliului Economic și Social întemeiat pe dispozițiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, respectiv lipsa avizului comisiilor de dialog social prevăzut art. 121 lit. b) din Legea nr. 62/2011, sunt nefondate.

Prin urmare, având în vedere faptul că actul atacat (hotărârea de guvern) nu materializează inițiativa legislativă a Guvernului care vizează domeniile pentru care legiuitorul a prevăzut obligativitatea obținerii avizului Consiliului Economic și Social sau avizul comisiilor de dialog social, întrucât nu inițiază ci pune în aplicare politici salariale, nu se impune a fi analizată legalitatea acestuia prin prisma vătămării afirmate de către organizațiile sindicale reclamante, respectiv interesul acestora de a fi consultate ori consecințele păgubitoare ale bugetului de venituri și cheltuieli asupra salarizării angajaților B. - Marfă SA.

În acest context, trebuie precizat că Guvernul are inițiativă legislativă în domeniul politicilor salariale atunci când elaborează proiectul legii bugetului de stat, conform atribuțiilor stabilite în sarcina sa prin art. 11 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea Guvernului.

În situațiile în care Guvernul aprobă bugete de venituri și cheltuieli în virtutea competențelor conferite de art. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 26/2013, acesta își exercită autoritatea de control cu privire la respectarea disciplinei financiare, fără a exercita inițiativă legislativă sau de altă natură în domeniul politicilor salariale.

O ultimă critică se referă la nerespectarea obligației stabilite în sarcina operatorilor economici, prin dispozițiile art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 26/2016, de a prezenta bugetul de venituri și cheltuieli în vederea aprobării după consultarea prealabilă a organizațiilor sindicale.

Prin această critică recurentele urmăresc nu numai justificarea vătămării suferite prin emiterea actului atacat, invocată pentru prima dată în recurs, ci invocă un nou motiv de nelegalitate a actului, lipsa avizului organizației sindicale, motiv de nelegalitate care nu a fost supus analizei în prima instanță.

Observând că această critică constituie un motiv nou de nelegalitate a actului atacat, invocat de recurente pentru prima dată în recurs, Înalta Curte apreciază că nu o poate examina fără a înfrânge limitele devoluțiunii determinate de ceea ce s-a judecat în primă instanță, principiu statuat de dispozițiile art. 478 alin. (3) C. proc. civ., aplicabile și în recurs, în conformitate cu norma de trimitere stabilită de art. 494 C. proc. civ.

Concluzionând, în raport de motivele arătate, Înalta Curtea apreciază că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor de drept material.

Având în vedere că nu poate reține incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat, în conformitate cu dispozițiile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele Confederația Națională Sindicală "A." și Federația Mecanicilor de Locomotivă împotriva Sentinței civile nr. 2191 din 14 iulie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi,19 septembrie 2017.

Procesat de GGC - LM