ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2864/2017

Asupra cererii de revizuire de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 13 martie 2017, A. a formulat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, cerere de revizuire a Deciziei nr. 396 din 8 februarie 2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, fiind invocat motivul de revizuire prevăzut de dispozițiile art. 509 pct. 8 din C. proc. civ.

Revizuentul a solicitat anularea deciziei atacate, întrucât încalcă autoritatea de lucru judecat a Sentinței penale nr. 78 din 27 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. x/2014 al Curții de Apel Bacău, secția penală.

În motivarea cererii de revizuire se arată că atât în cauza civilă, cât și în cauza penală, revizuentul a fost acuzat că a semnat, în calitate de primar al UAT Agapia, contractele de concesiune nr. 2262 și 2263 din 25 aprilie 2013 cu Asociația crescătorilor de animale Rachitis Agapia și, din acest motiv, a intrat în conflict de interese, întrucât fiul său era membru al asociației.

Revizuentul arată că cele două contracte de concesiune s-au încheiat ca urmare a unei proceduri de licitație publică, neavând nicio participare la licitație și la stabilirea câștigătorului Asociația Rachitis.

Instanța penală a constatat că nu putea refuza semnarea celor două contracte, pentru că nu s-a stabilit câștigătorul licitației prin acestea și nu putea să cenzureze decizia comisiei de licitație. De asemenea, nu putea să delege o altă persoană să semneze cele două contracte, întrucât singura persoană ce putea fi delegată era viceprimarul aflat în aceeași situație.

Toate elementele reținute de instanța penală se circumscriu noțiunii de "faptă" și nu se putea reține în cauza civilă că trebuia să refuze semnarea acestora, iar prin faptul că nu a refuzat s-a constatat existența conflictului de interese.

Obligația de a semna contractele este prevăzută și de art. 50 din O.U.G. nr. 54/2006, în sensul că este obligatorie semnarea contractului de concesiune în situația în care s-a recurs la modalitatea de atribuire a bunului prin licitație publică.

Revizuentul a invocat excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 509 pct. 8 din C. proc. civ. arătând că acestea se referă la existența unor hotărâri definitive potrivnice care încalcă autoritatea de lucru judecat, referindu-se însă la hotărâri pronunțate în cauze civile.

Susține că textul de lege criticat nu prevede situația în care o hotărâre civilă încalcă autoritatea de lucru judecat stabilită printr-o hotărâre judecătorească penală definitivă, motiv pentru care se apreciază că aceasta este o omisiune gravă a legii. Din această perspectivă, textul de lege este neconstituțional, pentru că nu reglementează și o asemenea situație, deși premisele sunt reglementate: art. 28 C. proc. pen. consfințește autoritatea de lucru judecat a hotărârii instanței penale față de o hotărâre a instanței civile cu privire la existența faptei și a persoanei care a săvârșit-o.

PENTru aceste motive apreciază că textul de lege criticat încalcă nu numai autoritatea de lucru judecat a hotărârii penale, dar și principiul securității raporturilor juridice, fiind în contradicție cu art. 21 din Constituție și art. 6 din CEDO.

În acest sens a fost invocată Decizia nr. 4651 din 26 octombrie 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal prin care s-a stabilit că judecătorul național, într-o cerere de revizuire, este obligat să aplice prioritar normele internaționale în materia drepturilor omului.

Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității cererii de revizuire, întrucât prin natura lor - penală și administrativă, între cele două dosare nu există identitate de părți, obiect și cauză, autoritatea de lucru judecat neputând fi pusă în discuție.

Este inadmisibilă repunerea în discuție a unor probleme de fond, fapte sau împrejurări care au fost discutate cu ocazia rezolvării litigiului în fond.

Mai mult, în decizia supusă revizuirii se face referire la Sentința penală nr. 78/2014, astfel că devine evidentă invocarea excepției autorității de lucru judecat de către revizuent, în fața instanței administrative, anterior prezentei cereri.

Cu privire la excepția de neconstituționalitate a invocat inadmisibilitatea, având în vedere nemotivarea acesteia de către revizuent, fără cunoașterea motivelor pentru care este invocată neputând fi efectuat controlul de constituționalitate al dispozițiilor legale în discuție.

Prin Decizia nr. 396 din 8 februarie 2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a fost admis recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței civile nr. 113 din 11 septembrie 2014 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost casată sentința recurată și, rejudecând, a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTru a pronunța această hotărâre, instanța de control judiciar a constatat că prima instanță a reținut greșit că raportul de evaluare nr. 14322/G/II/1 aprilie 2014 nu indică în ce a constat interesul personal de natură patrimonială al reclamantului la semnarea celor două contracte de concesiune cu asociația în care fiul acestuia avea calitatea de membru fondator. Raportul identifică și evaluează elementele conflictului de interese, reținând că semnarea celor două contracte de concesiune a avut loc. în condițiile în care intimatul - reclamant avea posibilitatea să anticipeze beneficiul rezultat în urma deciziei autorității publice pentru ruda sa de gradul I.

Cele două contracte de concesiune au avut vocația să producă un folos material pentru asociația beneficiară a concesionării și, pe cale mediată, indirectă, pentru membrii acesteia, printre care se numără fiul reclamantului, B., membru fondator al asociației. Acest beneficiu/folos material constă în dreptul de a utiliza terenurile concesionate. În acest context, subvențiile agricole pe care asociația le putea obține în cadrul schemei unice de plată pe suprafață fac, la rândul lor, parte din beneficiul/folosul material produs de contractele de concesiune.

În consecință, a reținut instanța de recurs că semnarea celor două contracte de concesiune a reprezentat o decizie a autorității publice reprezentate de reclamant, în calitatea sa de primar, care erau apte să producă beneficii pentru ruda acestuia de gradul I.

Prima instanță s-a referit, în susținerea soluției de anulare a raportului de evaluare, la împrejurarea că încheierea celor două contracte a fost rezultatul urmării unei proceduri de licitație publică derulată în baza O.U.G. nr. 54/2006, în care nu a fost implicat reclamantul, arătând că semnarea contractelor a reprezentat o obligație a primarului, în considerarea rezultatului procedurii de atribuire. În acest context, s-a dat valență Sentinței penale nr. 78/2014 a Curții de Apel Bacău, secția penală, care a reținut că atribuirea contractelor a fost decisă de comisia de licitații, iar nu de primar.

Instanța de recurs a reținut că în reglementarea conflictului de interese de natură administrativă, conform art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004, legiuitorul nu a distins în funcție de criteriile invocate de intimatul-reclamant. Acesta consideră că decizia de concesionare luată prin hotărâre de consiliu local și derularea procedurii de licitație (în care nu a fost implicat) reprezintă actele administrative principale, în raport de care ar fi trebuit analizată situația de conflict de interese, în vreme ce contractele de concesiune propriu-zise ar constitui acte subsecvente ale autorității publice, care ar transpune voința acesteia deja exprimată prin actele principale anterior menționate, în raport de care nu poate exista un conflict de interese, în lipsa unei manifestări de voință proprii a reprezentantului autorității la semnarea acestor contracte.

Instanța de recurs a constatat că textele legale menționate nu introduc distincții și că orice act care intră în exercitarea atribuțiilor funcției/demnității publice, indiferent că acesta produce singur sau în corelație cu alte acte ale administrației publice efectul decizional, intră sub incidența reglementării referitoare la prevenirea conflictului de interese.

În speță, atribuțiile exercitate de primar nu au constat în simple formalități, ci au contribuit la adoptarea efectivă a deciziei autorității administrative locale. Intimatul-reclamant afirmă fără temei legal că avea o obligație de a semna contractele de concesiune și că, în îndeplinirea acestei operațiuni, a fost lipsit de orice atribut decizional. Pe de o parte, raportat la prevederile Legii nr. 215/2001, semnarea contractelor de concesiune presupunea verificarea legalității procedurii de atribuire și asumarea respectivelor acte în numele autorității. Pe de altă parte, raportat la prevederile art. 50 și următoarele din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesiune cuprinde nu numai clauzele prevăzute în caietul de sarcini, ci și clauze convenite de către părțile contractante în completarea celor din caietul de sarcini și fără a contraveni acestora. Rezultă clar, din aceste două rânduri de argumente, existența atribuțiilor decizionale ale primarului în semnarea contractelor de concesiune.

A reținut instanța de recurs că analizarea conflictului de interese a avut loc. raportat la prevederile Legii nr. 161/2003 și ale Legii nr. 393/2004, iar nu raportat la prevederile art. 46 din O.U.G. nr. 54/2006, aplicabile pe parcursul procedurii de atribuire. Astfel, invocarea de către intimatul-reclamant a reglementării referitoare la conflictul de interese din cuprinsul ultimului act normativ este străină de raportul juridic dedus judecății.

A mai arătat intimatul-reclamant că delegarea atribuției de semnare a contractelor de concesiune către viceprimar nu ar fi înlăturat presupusul conflict de interese pentru că delegarea ar fi implicat exprimarea voinței sale în sensul încheierii contractelor, dar și că l-ar fi pus pe viceprimar într-o situație de conflict de interese întrucât soția acestuia era angajata asociației concesionare.

Cât privește primul argument, Înalta Curte constată că delegarea de către primar a atribuțiilor pe care legea i le conferă (conform art. 57 alin. (2) și art. 65 din Legea nr. 215/2001) nu este un mandat special în executarea căruia mandatarul îndeplinește întocmai voința exprimată de mandant, ci presupune exercitarea prin delegare a funcției, cu asumarea atributelor decizionale de către persoana căreia i se deleagă atribuțiile.

Cât privește eventualul conflict de interese în care s-ar fi găsit și viceprimarul, aceasta este o situație străină de raportul juridic dedus judecății și, din acest motiv, nerelevantă în cauză.

Sentința penală nr. 78 din 27 iunie 2014 a Curții de Apel Bacău nu se opune cu autoritate de lucru judecat în cauza de față întrucât, în cauza penală, analiza a purtat asupra întrunirii elementelor infracțiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 C. pen., în vreme ce, în litigiul de față, este analizată legalitatea raportului de evaluare prin care s-a reținut existența situației de conflict de interese de natură administrativă, în temeiul prevederilor art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Legiuitorul a optat, în considerarea importanței relațiilor sociale și a interesului public ocrotite, pentru reglementarea conflictului de interese atât de natură penală, cât și de natură administrativă. Pe cale de consecință, neîndeplinirea condițiilor pentru răspunderea penală nu atrage în mod necesar inexistența conflictului de interese de natură administrativă. Analizarea conflictului de interese de natură administrativă este atributul instanței de contencios administrativ învestită cu acțiunea în anularea raportului de evaluare și ea nu poate fi împiedicată de considerentele hotărârii penale, câtă vreme temeiurile legale aplicate sunt distincte. Prevederile Legii nr. 161/2003 și ale Legii nr. 393/2004, anterior citate, au propria lor finalitate, neafectată de modul în care conduita intimatului-reclamant a fost analizată prin prisma dreptului penal.

De asemenea, nerelevantă este și împrejurarea că un alt litigiu civil, privitor la procedura de atribuire a terenurilor prin concesionare s-a finalizat cu concluzia legalității derulării acestei proceduri. Constatarea conflictului de interese nu are ca premisă nelegalitatea (din alte cauze) a deciziei autorității publice. Principiile care stau la baza reglementării prin care se urmărește prevenirea conflictului de interese sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, care trebuie să guverneze actele decizionale, presupuse legale, ale administrației publice.

II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție

Potrivit art. 509 pct. 8 C. proc. civ., revizuirea unei hotărâri pronunțate asupra fondului sau care evocă fondul poate fi cerută dacă există hotărâri definitive potrivnice, date de instanțe de același grad sau de grade diferite, care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri.

Rezultă că, pentru a fi admisibilă o cerere de revizuire întemeiată pe aceste dispoziții legale, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: existența unor hotărâri definitive contradictorii; aceste hotărâri să fie pronunțate în același litigiu, adică să fi existat tripla identitate: de părți, obiect și cauză; hotărârile contradictorii să fi fost pronunțate nu în același proces (dosar), ci în procese (dosare) diferite; în al doilea proces să nu se fi invocat excepția autorității de lucru judecat sau, dacă o atare excepție a fost invocată, instanța să fi omis a se pronunța asupra ei; să se ceară anularea celei de-a doua hotărâri care s-a pronunțat cu încălcarea autorității de lucru judecat. Instanța nu va face o analiză a celor două hotărâri, ci va aplica strict autoritatea de lucru judecat, înlăturând numai hotărârea care încalcă acest principiu.

Înalta Curte constată că nu este îndeplinită condiția referitoare la neinvocarea excepției autorității de lucru judecat în cel de-al doilea proces având ca obiect recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței civile nr. 113 din 11 septembrie 2014 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, din moment ce instanța care a pronunțat decizia supusă revizuirii a avut cunoștință de Sentința penală nr. 78 din 27 iunie 2014 a Curții de Apel Bacău reținând, în considerentele deciziei, că această sentință nu se opune cu autoritate de lucru judecat în cauza de față întrucât, în cauza penală, analiza a purtat asupra întrunirii elementelor infracțiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 C. pen., în vreme ce, în litigiul de față, este analizată legalitatea raportului de evaluare prin care s-a reținut existența situației de conflict de interese de natură administrativă, în temeiul prevederilor art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004.

În raport cu această împrejurare, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea îndeplinirii celorlalte condiții de admisibilitate a cererii de revizuire, câtă vreme textul de lege pe care revizuentul și-a întemeiat prezenta cale de atac reglementează îndeplinirea cumulativă a condițiilor de admisibilitate, iar neîndeplinirea uneia dintre acestea are drept consecință respingerea căii de atac ca inadmisibilă.

Revizuentul a invocat excepția de neconstituționalitate a disp. art. 509 pct. 8 din C. proc. civ., arătând că acestea se referă doar la hotărâri pronunțate în cauze civile și nu prevăd situația în care o hotărâre civilă încalcă autoritatea de lucru judecat stabilită printr-o hotărâre judecătorească penală definitivă. Textul de lege este neconstituțional pentru că nu reglementează și o asemenea situație, deși premisele sunt reglementate: art. 28 C. proc. pen. consfințește autoritatea de lucru judecat a hotărârii instanței penale față de o hotărâre a instanței civile cu privire la existența faptei și a persoanei care a săvârșit-o.

PENTru aceste motive s-a susținut că textul de lege criticat încalcă nu numai autoritatea de lucru judecat a hotărârii penale, dar și principiul securității raporturilor juridice, fiind în contradicție cu art. 21 din Constituție și art. 6 din CEDO.

Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea 47/1992, Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia.

Rezultă că una dintre condițiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Curții Constituționale vizează existența legăturii de cauzalitate dintre prevederile legale ce formează obiectul excepției de neconstituționalitate și soluționarea litigiului în care excepția a fost invocată.

Înalta Curte constată că această condiție nu este îndeplinită în cauza de față, întrucât dispozițiile legale ce formează obiectul excepției invocate de revizuent nu au legătură cu soluționarea cererii de revizuire, având în vedere inadmisibilitatea acestei căi extraordinare de atac.

Așa cum s-a arătat, nu este îndeplinită condiția referitoare la neinvocarea excepției autorității de lucru judecat în cel de-al doilea proces, ceea ce face de prisos examinarea îndeplinirii celorlalte condiții de admisibilitate a cererii de revizuire, printre care se numără și condiția ca hotărârile potrivnice să fie pronunțate în același litigiu, adică să fi existat tripla identitate: de părți, obiect și cauză.

Cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate invocată de revizuent ar fi fost admisibilă în cazul în care instanța învestită cu soluționarea acestei căi de atac proceda la analizarea condiției de admisibilitate sus menționate, aceea ca hotărârile potrivnice să fie pronunțate în același litigiu.

Or, atât timp cât această condiție nu se impune a fi examinată, prin prisma neîndeplinirii condiției vizând neinvocarea excepției autorității de lucru judecat în al doilea proces, nu se poate considera că dispozițiile legale în privința cărora excepția de neconstituționalitate a fost invocată au legătură cu soluționarea cauzei.

În raport cu aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de revizuire ca inadmisibilă și, de asemenea, va respinge cererea de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 509 pct. 8 din C. proc. civ., ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de A. împotriva Deciziei nr. 396 din 8 februarie 2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, ca inadmisibilă.

Respinge cererea de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 504 pct. 8 din C. proc. civ., ca inadmisibilă.

Cu recurs în 48 de ore de la pronunțare, în privința soluției dată cererii de sesizare a Curții Constituționale.

Definitivă cu privire la cererea de revizuire.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 octombrie 2017.

Procesat de GGC - MM