ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 396/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății; Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 15 aprilie 2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta B., anularea Raportului de evaluare nr. 14322/G/II din 01 aprilie 2014, prin care pârâta a constatat existența unui conflict de interese în ceea ce îl privește.

Hotărârea primei instanțe; Prin sentința civilă nr. 113 din 11 septembrie 2014, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea reclamantului A. și a anulat Raportul de evaluare nr. 14322/G/II din 01 aprilie 2014 întocmit de pârâta B.

Calea de atac exercitată în cauză; Împotriva sentinței pronunțată de instanța de fond, pârâta B. a formulat recurs, solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea în tot a cererii reclamantului,respectiv menținerea ca legal și temeinic a Raportului de evaluare nr. 14322/G/II din 01 aprilie 2014 al B. Recurenta consideră că sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, precum și ale art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004. Intimatul reclamant, în calitate de primar al com. Agapia, a participat la ședința ordinară a consiliului local al com. Agapia din data de 25 octombrie 2012 în care s-a aprobat rezilierea contractelor de arendă pășune în vederea concesionării suprafețelor de teren pășune unor asociații de crescători de animale. În cadrul ședinței extraordinare a consiliului local din 31 ianuarie 2013, primarul a prezentat raportul de specialitate la proiectul de hotărâre privind aprobarea studiului de oportunitate, a caietului de sarcini, precum și a procedurii de licitație în vederea concesionării terenurilor (categoria de folosință pășune) în suprafață totală de 205 ha. În urma acestei ședințe s-a adoptat Hotărârea nr. 11 din 31 ianuarie 2013 privind aprobarea actelor menționate. La data de 25 aprilie 2013, intimatul-reclamant a semnat contractele de concesiune cu C. Agapia, în cadrul căreia fiul reclamantului, A., deținea calitatea de membru fondator. Este evident astfel că, în exercitarea funcției sale, reclamantul a avut posibilitatea să anticipeze beneficiul rezultat în urma deciziei autorității publice pentru ruda sa de gradul I, fiind îndeplinită condiția existenței unui interes personal, așa cum este reglementat de art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004. În aceste condiții, concluzia primei instanțe în sensul că raportul de evaluare nu explică în ce ar consta interesul personal de natură patrimonială al reclamantului este formulată cu încălcarea prevederilor legale citate. Textul de lege se referă la potențialul beneficiu sau dezavantaj material, nefiind necesar, în accepțiunea legii, ca acesta să fie efectiv. Și în situația atribuirii contractului de către o comisie de licitații, aleșii locali trebuie să respecte regimul conflictelor de interese, legea nefăcând nicio distincție cu privire la acest aspect. Primirea unui teren în concesiune nu poate reprezenta altceva decât un beneficiu atât pentru asociația care îl poate exploata, cât și pentru membrii săi fondatori. Cât privește respectarea considerentelor sentinței penale nr. 78/2014 (în care s-a reținut expres că nu sunt întrunite elementele constitutive ale infracțiunii de conflict de interese în legătură cu semnarea acelorași contracte) argumentele primei instanțe sunt rezultatul unei evidente confuzii între conflictul de interese de natură administrativă, pe de o parte și infracțiunea de conflict de interese, pe de altă parte. Inexistența faptei penale de conflict de interese nu atrage inexistența conflictului de interese de natură administrativă. Concluzia contrară a primei instanțe încalcă prevederile art. 70, 71 și 76 din Legea nr. 161/2003 și ale art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004.

Apărările formulate în cauză; Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței de fond. A arătat că, prin cererea de recurs, recurenta extinde analiza situației de conflict de interese și cu privire la Hotărârea Consiliului Local nr. 11/2013, care nu este amintită în raportul de evaluare. De asemenea, recurenta omite că încheierea celor două contracte de concesiune este consecința juridică directă a derulării procedurii de licitație publică, fiind o obligație legală a primarului, conform art. 50 din O.U.G. nr. 54/2006. De asemenea, susținerile recurentei sunt nefondate și în considerarea lipsei oricărui folos material și a existenței sentinței penale nr. 78 din 27 iunie 2014 a Curții de Apel Bacău. Intimatul - reclamant nu a făcut parte din comisia care a organizat licitația și a selectat ofertele. Clauzele contractelor de concesiune rezultă din prevederile caietului de sarcini care a stat la baza procedurii de licitație. Or, actul juridic care atrage o situație de conflict de interese trebuie să fie un act de sine stătător, care nu depinde, în esența sa, de existența unui alt act juridic principal, anterior. Conform legii, actul juridic care atrage o situație de conflict de interese trebuie să fie anulat. În speță, prin anularea celor două contracte de concesiune nu se produce nici un efect juridic întrucât rămâne în vigoare procedura de licitație privind concesionarea pășunilor locale. În acest caz, contractele ar trebui să fie încheiate, din nou, cu aceeași asociație declarată câștigătoare a licitației.

Procedura de soluționare a recursului; 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru; Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 13 aprilie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 12 octombrie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Aspecte procesuale 6.1. În cauză, a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea recurentei-pârâte B., petentul D., solicitând admiterea recursului, conform susținerilor recurentei. Cererea de intervenție a fost respinsă, ca inadmisibilă, prin încheierea din 25 ianuarie 2017. 6.2. În recurs a fost administrată proba cu înscrisuri. II. Soluția instanței de recurs; Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prima instanță a reținut greșit că Raportul de evaluare nr. 14322/G/II din 1 aprilie 2014 nu indică în ce a constat interesul personal de natură patrimonială al reclamantului la semnarea celor două contracte de concesiune cu asociația în care fiul acestuia avea calitatea de membru fondator. Raportul identifică și evaluează elementele conflictului de interese, reținând că semnarea celor două contracte de concesiune a avut loc în condițiile în care intimatul - reclamant avea posibilitatea să anticipeze beneficiul rezultat în urma deciziei autorității publice pentru ruda sa de gradul I. Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Potrivit art. 75 din Legea nr. 393/2004, aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; (…). Potrivit art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. Raportat la însuși obiectul celor două contracte de concesiune, rezultă că acestea au avut vocația să producă un folos material pentru asociația beneficiară a concesionării și, pe cale mediată, indirectă, pentru membrii acesteia, printre care se numără fiul reclamantului A., membru fondator al asociației. Acest beneficiu/folos material constă în dreptul de a utiliza terenurile concesionate. În acest context, subvențiile agricole pe care asociația le putea obține în cadrul schemei unice de plată pe suprafață fac, la rândul lor, parte din beneficiul/folosul material produs de contractele de concesiune. În consecință, semnarea celor două contracte de concesiune a reprezentat o decizie a autorității publice reprezentate de reclamant, în calitatea sa de primar, care erau apte să producă beneficii pentru ruda acestuia de gradul I. Intimatul-reclamant s-a apărat, administrând și probe în recurs privitoare la situația financiară a asociației după încheierea contractelor de concesiune, susținând că nu a existat un folos material efectiv pentru asociație care să rezulte din încheierea celor două contracte de concesiune. Aceste susțineri și probatoriul administrat sunt nerelevante întrucât textele legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă se raportează la prefigurarea folosului material și la caracterul potențial al acestuia (art. 75 din Legea nr. 393/2004 utilizează termenii „să anticipeze” și „ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj”). Prima instanță s-a referit, în susținerea soluției de anulare a raportului de evaluare, la împrejurarea că încheierea celor două contracte a fost rezultatul urmării unei proceduri de licitație publică derulată în baza O.U.G. nr. 54/2006, în care nu a fost implicat reclamantul, arătând că semnarea contractelor a reprezentat o obligație a primarului, în considerarea rezultatului procedurii de atribuire. În acest context, s-a dat valență sentinței penale nr. 78/2014 a Curții de Apel Bacău, secția penală, care a reținut că atribuirea contractelor a fost decisă de comisia de licitații, iar nu de primar. În reglementarea conflictului de interese de natură administrativă, conform art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004, legiuitorul nu a distins în funcție de criteriile invocate de intimatul-reclamant. Acesta consideră că decizia de concesionare luată prin hotărâre de consiliu local și derularea procedurii de licitație (în care nu a fost implicat) reprezintă actele administrative principale, în raport de care ar fi trebuit analizată situația de conflict de interese, în vreme ce contractele de concesiune propriu-zise ar constitui acte subsecvente ale autorității publice, care ar transpune voința acesteia deja exprimată prin actele principale anterior menționate, în raport de care nu poate exista un conflict de interese, în lipsa unei manifestări de voință proprii a reprezentantului autorității la semnarea acestor contracte. Înalta Curte constată că textele legale menționate nu introduc distincții și că orice act care intră în exercitarea atribuțiilor funcției/demnității publice, indiferent că acesta produce singur sau în corelație cu alte acte ale administrației publice efectul decizional, intră sub incidența reglementării referitoare la prevenirea conflictului de interese. În speță, atribuțiile exercitate de primar nu au constat în simple formalități, ci au contribuit la adoptarea efectivă a deciziei autorității administrative locale. Intimatul-reclamant afirmă fără temei legal că avea o obligație de a semna contractele de concesiune și că, în îndeplinirea acestei operațiuni,a fost lipsit de orice atribut decizional. Pe de o parte, raportat la prevederile Legii nr. 215/2001, semnarea contractelor de concesiune presupunea verificarea legalității procedurii de atribuire și asumarea respectivelor acte în numele autorității. Pe de altă parte, raportat la prevederile art. 50 și următoarele din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesiune cuprinde nu numai clauzele prevăzute în caietul de sarcini, ci și clauze convenite de către părțile contractante în completarea celor din caietul de sarcini și fără a contraveni acestora. Rezultă clar, din aceste două rânduri de argumente, existența atribuțiilor decizionale ale primarului în semnarea contractelor de concesiune. Analizarea conflictului de interese a avut loc raportat la prevederile Legii nr. 161/2003 și ale Legii nr. 393/2004, iar nu raportat la prevederile art. 46 din O.U.G. nr. 54/2006, aplicabile pe parcursul procedurii de atribuire. Astfel, invocarea de către intimat a reglementării referitoare la conflictul de interese din cuprinsul ultimului act normativ este străină de raportul juridic dedus judecății. A mai arătat intimatul că delegarea atribuției de semnarea contractelor de concesiune către viceprimar nu ar fi înlăturat presupusul conflict de interese pentru că delegarea ar fi implicat exprimarea voinței sale în sensul încheierii contractelor, dar și că l-ar fi pus pe viceprimar într-o situație de conflict de interese întrucât soția acestuia era angajata asociației concesionare. Cât privește primul argument, Înalta Curte constată că delegarea de către primar a atribuțiilor pe care legea i le conferă (conform art. 57 alin. (2) și art. 65 din Legea nr. 215/2001) nu este un mandat special în executarea căruia mandatarul îndeplinește întocmai voința exprimată de mandant, ci presupune exercitarea prin delegare a funcției,cu asumarea atributelor decizionale de către persoana căreia i se deleagă atribuțiile. Cât privește eventualul conflict de interese în care s-ar fi găsit și viceprimarul, aceasta este o situație străină de raportul juridic dedus judecății și, din acest motiv, nerelevantă în cauză. Sentința penală nr. 78 din 27 iunie 2014 a Curții de Apel Bacău nu se opune cu autoritate de lucru judecat în cauza de față întrucât, în cauza penală, analiza a purtat asupra întrunirii elementelor infracțiunii de conflict de interese prevăzută de art. 253 1 C. pen., în vreme ce, în litigiul de față, este analizată legalitatea raportului de evaluare prin care s-a reținut existența situației de conflict de interese de natură administrativă, în temeiul prevederilor art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004. Legiuitorul a optat, în considerarea importanței relațiilor sociale și a interesului public ocrotite, pentru reglementarea conflictului de interese atât de natură penală, cât și de natură administrativă. Pe cale de consecință, neîndeplinirea condițiilor pentru răspunderea penală nu atrage în mod necesar inexistența conflictului de interese de natură administrativă. Analizarea conflictului de interese de natură administrativă este atributul instanței de contencios administrativ investită cu acțiunea în anularea raportului de evaluare și ea nu poate fi împiedicată de considerentele hotărârii penale, câtă vreme temeiurile legale aplicate sunt distincte. Prevederile Legii nr. 161/2003 și ale Legii nr. 393/2004, anterior citate, au propria lor finalitate, neafectată de modul în care conduita intimatului-reclamant a fost analizată prin prisma dreptului penal. De asemenea, nerelevantă este și împrejurarea că un alt litigiu civil, privitor la procedura de atribuire a terenurilor prin concesionare s-a finalizat cu concluzia legalității derulării acestei proceduri. Constatarea conflictului de interese nu are ca premisă nelegalitatea (din alte cauze) a deciziei autorității publice. Principiile care stau la baza reglementării prin care se urmărește prevenirea conflictului de interese sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, care trebuie să guverneze actele decizionale, presupuse legale, ale administrației publice. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs; Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de B. și va casa sentința recurată, iar în rejudecare, va respinge cererea reclamantului, de anulare a Raportului de evaluare nr. 14322/G/II din 01 aprilie 2014, ca neîntemeiată.