ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1291/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată inițial la Tribunalului Neamț și ulterior pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca urmare a declinării soluționării cauzei în favoarea acestei din urmă instanțe prin Sentința nr. 451 din 22 octombrie 2014, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. 16026/G/II din 9 aprilie 2014, întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 31 din 6 martie 2015 Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii, a admis acțiunea formulată de reclamant și, în consecință, a anulat Raportul de evaluare A.N.I. nr. 16026/G/II din 9 aprilie 2014, apreciind că nu sunt îndeplinite condițiile legale privind conflictul de interese administrativ. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că analizând raportul de evaluare din perspectiva conflictului de interese administrativ, față de limitele impuse de art. 76 din Legea nr. 176/2010, primarul este obligat să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. S-a mai arătat că, cele trei contracte analizate de către pârâtă în conținutul raportului de evaluare, nu conțin elemente care să conducă la concluzia că reclamantul a urmărit să obțină vreun folos material pentru sine, ori rudele sale de gradul I. De altfel, nici nu s-a susținut realizarea vreunui folos patrimonial de către reclamant, ci de către sora acestuia. Iar, în ceea ce o privește pe numita … , sora primarului, aceasta face parte din categoria rudelor de gradul doi, nevizate de textul în discuție.

Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, următoarele: - hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea eronată a prevederilor legale incidente, în speță fiind încălcate prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și art. 76 din Legea nr. 161/2003 sub aspectul conflictului de interese în materie administrativă, precum și art. 301 C. pen. - conflictul de interese în materie penală. - deși Legea nr. 176/2010 recunoaște persoanei evaluate dreptul de a se adresa instanței, pentru a contesta raportul de evaluare, în condițiile în care raportul conține dispoziția sesizării parchetului cu privire la existența indiciilor privind conflictul de interese de natură penală, cenzura instanței de contencios administrativ ar presupune a se pronunța cu privire la existența sau inexistența unei infracțiuni, competență pe care această instanță nu o are. - se critică soluția instanței de fond și cu privire la argumentația referitoare la autoritatea de lucru judecat a hotărârii penale în procesul civil, pe care o aduce în discuție instanța administrativă, cu privire la o serie de dosare penale care au fost în instrumentarea parchetului, cu privire la același intimat și în analiza acelorași fapte. - interesul personal reprezintă exprimarea situațiilor care contravin prevederilor legale referitoare la obligațiile de integritate și de respectare a interesului public și a supremației acestuia ce revin persoanelor care îndeplinesc astfel de funcții publice ori de autoritate publică. - dincolo de toate aspectele invocate de intimat și reținute de instanța de fond în mod nejustificat, consideră că intimatul primar A. avea obligația respectării regimului juridic al incompatibilităților și al conflictelor de interese.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că: - este perfect admisibil ca instanța de contencios administrativ să aibă prerogativa constatării aspectelor de nelegalitate invocate de către petent, inclusiv cât privește funcția acestuia de act de sesizare a Parchetului, atâta vreme cât legea stabilește anumite limite procedurale ale întocmirii oricărui raport de către A.N.I., fără a face distincție după cum acesta se constituie ca act de constatare a conflictului de interese administrativ în persoana celui investigat sau/și ca act de sesizare a organelor de urmărire penală. - nu trebuie confundată noțiunea de interes personal, concept vizat de art. 75 din Legea nr. 393/2004, cu noțiunea de folos material produs - element constitutiv al conflictului de interese în cazul primarilor, potrivit art. 76 din Legea nr. 161/2003. - este evident că nu poate fi reținută în privința domnului A., încălcarea regimului juridic al conflictului de interese administrativ în condițiile în care nu a încheiat actele juridice analizate, iar prin semnarea contractelor în discuție nu s-a produs vreun folos material în beneficiul său, al soțului ori al rudelor de gradul I.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2) - (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 8 decembrie 2016, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 16 februarie 2016, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Intimatul-reclamant a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acțiune îndreptată împotriva Agenției Naționale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. 16026/G/II din 9 aprilie 2014, întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate. Prima instanță a admis acțiunea formulată de reclamantul A. și a anulat Raportul de evaluare A.N.I. nr. 16026/G/II din 9 aprilie 2014, apreciind că nu sunt îndeplinite condițiile legale privind conflictul de interese administrativ. Pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, prin Raportul de evaluare nr. 16026/G/II din 9 aprilie 2014, recurenta Agenția Națională de Integritate a apreciat că intimatul A. s-a aflat în conflict de interese de natură administrativă, conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, precum și în conflict de interese în materie penală, în temeiul art. 301 C. pen. În concret, recurenta-pârâtă a avut în vedere faptul că intimatul-reclamant A., în exercitarea demnității publice, având un interes personal de natură patrimonială (respectiv mărirea patrimoniului surorii sale prin obținerea de către acesta a unor beneficii de natură salarială), a încheiat în calitate de primar al Comunei Bârgăuani, județul Neamț, Contractele de achiziții materiale de construcții nr. 2207 din 22 iunie 2009 și nr. 225 din 17 ianuarie 2011 cu sora sa B., și prin Contractul de vânzare-cumpărare nr. 4533 din 10 decembrie 2009 i-a vândut acesteia un imobil care era proprietatea Primăriei Bârgăuani. Cu privire la motivul de recurs vizând greșita respingere a excepției inadmisibilității invocată de pârâta Agenția Națională de Integritate, Înalta Curte constată că prin punctul 3 al raportului de evaluare s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Piatra Neamț, în vederea cercetării privind săvârșirea de către A. a infracțiunii de conflict de interese prevăzută de art. 301 C. pen. Potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz organelor de urmărire penală și celor disciplinare. Conform art. 22 alin. (1) din actul normativ menționat mai sus, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ. Potrivit dispozițiilor art. 2 lit. c) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (…). Poate forma obiectul unei acțiuni la instanța de contencios administrativ numai acea parte a raportului de evaluare prin care se concluzionează cu privire la existența conflictului de interese de natură administrativă. Sesizarea Parchetului nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acțiunii la instanța de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală, astfel că acțiunea este inadmisibilă sub aspectul verificării legalității sesizării organelor de urmărire penală. Înalta Curte apreciază că susținerile intimatului, cu privire la încălcarea dreptului de acces la justiție și a dreptului la apărare, prevăzute de art. 6 pct. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nu pot fi reținute, câtă vreme, prin măsura dispusă, organul de urmărire penală este cel care urmează a statua asupra faptelor și indiciilor constatate, proces în cursul căruia recurentul urmează a-și formula și înfățișa apărările apreciate ca utile și necesare. Având în vedere rezultatul verificărilor inspectorului de integritate, și anume constatarea existenței unor indicii privind săvârșirea unei infracțiuni, în considerarea căruia Agenția Națională de Integritate a sesizat Parchetul, precum și dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform cărora „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege organică, o altă procedură judiciară”, Înalta Curte constată că, pentru contestarea rezultatului verificărilor inspectorului de integritate sub acest aspect, calea procedurală va fi cea prevăzută de Codul penal și, respectiv, de Codul de procedură penală, recurentul neavând îngrădit accesul liber la justiție. Așa fiind, instanța de contencios administrativ nu este competentă să analizeze conflictul de interese de natură penală, motiv pentru care apare ca inadmisibilă acțiunea cu privire la punctul 3 din raportul de evaluare. Analizând conflictul de interese de natură administrativă, Înalta Curte constată că potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: „Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative”. În temeiul art. 71 din același act normativ: „Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public”. Este de necontestat faptul că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese intimatul-reclamant îndeplinea funcția de primar al Comunei Bârgăuani, județul Neamț. Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali: „Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte.” Prin aleși locali, în sensul art. 2 alin. (1) din acest act normativ, se înțelege consilierii locali și consilierii județeni, primarii, primarul general al municipiului București, viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene. Potrivit art. 76 din Legea nr. 161/2003, „(1) Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. (2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispozițiile emise cu încălcarea obligațiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută”. Se observă că, diferit de art. 76 din Legea nr. 161/2003 care se referă la „un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I”, art. 75 din Legea nr. 393/2004 arată că “aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv. (…)” Așadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă. Instanța de recurs reține că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului și al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să a adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese. Din actele dosarului rezultă că intimatul A., în calitate de primar al comunei Bârgăuani, județul Neamț, a încheiat Contractele de achiziții materiale de curățenie și construcții nr. 2207 din 22 iunie 2009 și nr. 225 din 17 ianuarie 2011 cu societatea ConsumCoop Bârgăuani, reprezentată prin administrator B., sora sa. De asemenea, prin Contractul de vânzare-cumpărare nr. 4533 din 10 decembrie 2009 intimatul A., în calitate de primar al comunei Bârgăuani i-a vândut numitei B., sora sa, un imobil care era proprietatea Primăriei Bârgăuani. Înalta Curte nu poate reține susținerea intimatului cum că nu există conflict de interese întrucât și anterior au mai existat relații comerciale între unitatea administrativ teritorială și același furnizor, dovedite cu facturi fiscale, deoarece conflictul de interese dedus judecății se analizează prin prisma raporturilor de rudenie existente între primar și sora sa, în condițiile legii. De asemenea, nu poate fi reținută susținerea intimatului cum că aceste contracte au fost încheiate de primărie și nu de primar, întrucât potrivit art. 77 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, primăria este o structură funcțională cu activitate permanentă, constituită din primar, viceprimar, secretarul comunei, al orașului sau al municipiului, împreună cu aparatul propriu de specialitate al primarului, care aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale. Or, în condițiile art. 62 din același act normativ, primarul reprezintă unitatea administrativ teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție. Cu privire la Contractul de vânzare-cumpărare nr. 4533 din 10 decembrie 2009, Înalta Curte constată că, într-adevăr a fost încheiat ca urmare a unei hotărâri a consiliului local, dar prin acea hotărâre s-a decis atribuirea directă deși în condițiile alin. (2) al art. 123 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, vânzarea, concesionarea și închirierea se fac prin licitație publică, organizată în condițiile legii și nu era incidentă situația de excepție de la alin. (3) întrucât nu se vindea un teren. 7.Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 31 din 6 martie 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată, va admite excepția inadmisibilității acțiunii cu privire la pct. 3 din Raportul de evaluare și va respinge acțiunea cu privire la acest punct, ca inadmisibilă, respingând în rest acțiunea, ca neîntemeiată.