ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4780/2019

Ședința publică din data de 16 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 09 iunie 2016, sub nr. x/2016, contestatorul A. a formulat, în contradictoriu cu intimata AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE, acțiune în anularea Raportului de evaluare nr. x/27.05.2016.

Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 121/2016 din 04 noiembrie 2016, pronunțată în dosarul nr. x/2016, a respins, ca nefondată, acțiunea în anulare formulată de contestatorul A., în contradictoriu cu intimata Agenția Națională de Integritate.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen, contestatorul A., solicitând casarea sentinței civile recurate și, în rejudecare, anularea Raportului de evaluare nr. x/27.05.2016, recurentul considerându-se ca fiind de bună- credință și neîncălcând nicio lege în vigoare la momentul obținerii mandatului de consilier local.

În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurentul- contestator a criticat sentința recurată ca fiind nelegală și netemeinică, invocând, în esență, următoarele motive:

La data constatării incompatibilității invocate de către Agenția Națională de Integritate, funcția contractuală de tehnician veterinar, pe care este încadrat începând cu data de 03.09.2004, conform contractului individual de muncă nr. x/03.09.2004, se afla în subordinea Consiliului Local Români, județul Neamț, iar nu în cadrul aparatului de specialitate al Primarului U.A.T. Români, cum în mod eronat a reținut intimata în Raportul de evaluare nr. x/27.05.2016.

Organigrama depusă la dosarul cauzei, a arătat recurentul, a fost aprobată pe baza art. 36 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, norme de drept material care, susține acesta, au fost încălcate de către prima instanță, iar la momentul informării sale de către Agenția Națională de Integritate, precum că este în stare de incompatibilitate, și-a dat demisia din funcția de consilier local, aspect constatat prin H.C.L. nr. 30/13.06.2016.

Prin urmare, având calitatea de personal contractual în subordinea Consiliului Local Români, județul Neamț, și nu în cadrul aparatului de specialitate al Primarului U.A.T. Români, județul Neamț, recurentul- contestator susține că nu este în stare de incompatibilitate, iar orice altă interpretare înseamnă adăugare la lege, atribut exclusiv al Parlamentului, și nu al intimatei, care și-a depășit, astfel, atribuțiile legale.

În acest sens, recurentul- contestator a mai susținut că Legea nr. 215/2001 prevede, la art. 132, că aparatul propriu de specialitate al Primarului devine aparatul de specialitate al Primarului, iar aparatul propriu al Consiliului Local devine aparatul de specialitate al Primarului. Însă funcția contractuală deținută nu face parte din acest aparat de specialitate al Primarului, ci din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local, aspect, în opinia recurentului, neglijat cu ușurință de către intimată.

Concluzionând, recurentul- contestator a arătat că, din organigrama depusă la dosarul primei instanțe rezultă foarte clar că funcția de tehnician veterinar este în subordinea Consiliului Local Români, județul Neamț, și nu face parte din aparatul de specialitate al Primarului U.A.T. Români, județul Neamț, cum în mod eronat a reținut intimata în Raportul de evaluare nr. x/27.05.2016, iar, mai mult, prin adresa nr. x/25.11.2009, A.N.I. confirmă faptul că nu a fost și nu este în stare de incompatibilitate.

Intimata AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE a formulat întâmpinare, la data de 24 martie 2017, prin care, în principal, a invocat nulitatea recursului, având în vedere că, în cererea de recurs, recurentul a indicat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fără să formuleze vreo critică de nelegalitate cu privire la sentința recurată, înțelegând să reitereze doar motivele invocate în fața instanței de fond și pe care aceasta le-a înlăturat la momentul pronunțării soluției.

Față de cele învederate, a solicitat instanței să constate nulitatea recursului formulat de recurentul- contestator A., iar, în cazul în care se va aprecia că recursul nu este nul, a solicitat respingerea acestuia, ca fiind nefondat.

În esență, a arătat că, în mod corect și legal instanța de fond, prin prisma analizării înscrisurilor depuse în probațiune la dosarul cauzei, a dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, a reținut că raportul de evaluare nr. x/27.05.2016 este temeinic și legal, funcția de consilier local fiind incompatibilă cu calitatea de angajat cu contract individual de muncă în aparatul de specialitate al primarului.

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 30 octombrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 16 octombrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Fiind luată în examinare cu prioritate, față de dispozițiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității cererii de recurs, invocată de către intimata Agenția Națională de Integritate, Înalta Curte urmează să o respingă, apreciind că argumentele dezvoltate prin cererea de recurs pot fi încadrate în cazul de casare invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-contestator susținând greșita aplicare a normelor de drept material, respectiv a art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Contestatorul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 27 mai 2016, emis de intimata AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE. Prin acest raport, s-a reținut că, de la data de 29.06.2012 și până la data emiterii raportului de evaluare, contestatorul, în calitatea sa de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Români, județul Neamț, a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, prin nerespectarea dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Starea de incompatibilitate a fost generată de exercitarea concomitentă a funcției de consilier local în cadrul Consiliului Local al com. Români, județul Neamț și a funcției de tehnician veterinar (angajat cu contract individual de muncă) în cadrul unui serviciu public de interes local aflat în subordinea și sub autoritatea Consiliului local, și anume Compartimentul ameliorare și reproducție în zootehnie, această situație de fapt nefiind contestată.

Întemeindu-și calea de atac exercitată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul- contestator a invocat, în esență, aplicarea eronată de către instanța de fond a dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 având în vedere că, în calitate de tehnician veterinar, nu face parte din aparatul de specialitate al Primarului, ci este încadrat contractual în subordinea Consiliului Local Români, județul Neamț.

Contrar acestor susțineri, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a săvârșit nicio eroare în interpretarea și aplicarea dispozițiilor de drept material incidente în speță, dispoziții pe care în mod corect le-a identificat și aplicat împrejurărilor de fapt stabilite pe baza probelor administrate în cauză.

Astfel, potrivit art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, astfel cum a fost modificat prin art. 132 din Legea nr. 215/2001, introdus prin Legea nr. 286/2006, funcția de consilier local este incompatibilă cu calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul de specialitate al primarului.

Contestatorul- recurent nu a negat deținerea simultană a celor două calități în intervalul reținut în raport, punând în discuție numai starea de incompatibilitate din perspectiva faptului că, în opinia acestuia, serviciul menționat nu face parte din aparatul de specialitate al primarului, fiind numai în subordinea Consiliului Local Români, județul Neamț.

Legat de acest aspect, Înalta Curte reține că, potrivit art. 36 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001 "consiliul local are inițiativă și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale", exercitând, potrivit alin. (2) al aceluiași articol, "atribuții privind organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local și ale societăților comerciale și regiilor autonome de interes local".

Așa cum se desprinde din interpretarea dispozițiilor legale anterior citate, coroborate cu art. 57 alin. (2), art. 74 și art. 77 din Legea nr. 215/2001, serviciile publice de interes local, inițiate, organizate și coordonate de autoritatea publică locală deliberativă care le înființează, fac parte din aparatul propriu al consiliului local, în sensul avut în vedere de textul art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, fiind neîndoielnic că ocuparea de către aceeași persoană a unei funcții în ambele entități pune în discuție imparțialitatea decizională și transparența în utilizarea fondurilor publice.

Acesta este, de altfel, punctul de vedere exprimat de Curtea Constituțională care, exercitând controlul de constituționalitate asupra dispozițiilor art. 88 din Legea nr. 162/2003 prin Decizia nr. 91 din 3 martie 2015, a reținut că "prevederile legale supuse controlului de constituționalitate, stabilind cu claritate incompatibilități specifice funcțiilor de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean, consilier local sau consilier județean, reprezintă garanții ale exercitării funcției publice în condiții de imparțialitate și transparență decizională, fără a încălca sub niciun aspect dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție. Asemenea reglementări dau expresie voinței legiuitorului care a apreciat că funcțiile publice care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice sunt incompatibile cu funcțiile private, specifice mediului de afaceri, întrucât cumularea acestora ar putea duce la atingerea interesului public și a încrederii cetățenilor în autoritățile administrației publice".

În speță, incidența ipotezei avute în vedere de dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 este cu atât mai evidentă cu cât, așa cum s-a reținut anterior, nu numai că serviciul public în cadrul căruia funcționează recurentul- contestator a fost înființat și a funcționat în subordinea Consiliului Local al com. Români, județul Neamț, unde recurentul exercită funcția de tehnician veterinar, dar este și coordonat de Primarul comunei Români, reprezentant al structurii funcționale cu activitate permanentă denumită primărie, astfel cum este definită de art. 77 din Legea nr. 215/2001.

Or, în acest context, așa cum corect reține și instanța de fond, este evidentă existența unui conflict între îndatoririle legale pe care le presupun cele două funcții deținute de recurent după validarea mandatului de consilier local, una din funcții fiind subordonată celeilalte atât sub aspect decizional cât și sub aspect executiv.

Recurentul- contestator, care deținea calitatea de ales local, nu putea desfășura concomitent și activitatea de tehnician veterinar în cadrul Compartimentului ameliorare și reproducție în zootehnie, întrucât cerința de imparțialitate nu este îndeplinită, pentru că se poate găsi în situația în care nu își poate îndeplini cu obiectivitate cumulul de atribuții ce îi revin în dubla calitate (tehnician veterinar, însărcinat cu rezolvarea problemelor sau sarcinilor specifice acestui post și consilier local).

Nimic nu îl împiedica pe contestator să aleagă între calitatea de ales local și tehnician veterinar în cadrul unui Compartiment, care face parte din aparatul propriu al Primarului, obligație pe care o avea, de a acționa potrivit art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, text care prevede:

"Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție".

De asemenea, nici susținerile recurentului- contestator cu privire la interpretarea dispozițiilor art. 132 din Legea nr. 215/2001 nu pot fi reținute ca întemeiate.

Conform art. 132 din Legea nr. 215/2001 - Legea administrației publice locale (fost art. 156

2

, introdus prin Legea nr. 286/2006): "Denumirea aparatului propriu de specialitate se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate. Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului. Denumirea servicii descentralizate ale ministerelor se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea servicii publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale".

Rezultă din cuprinsul dispozițiilor legale citate anterior, că prin înlocuirea denumirii de aparat propriu al consiliului local cu denumirea de aparat de specialitate al primarului în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, această înlocuire a operat și în privința dispozițiilor Legii nr. 161/2003, astfel că din perspectiva art. 88 alin. (1) lit. c), funcția de consilier local este incompatibilă cu calitatea de angajat cu contract individual de muncă în aparatul de specialitate al primarului.

Într-adevăr, potrivit Organigramei și Statului de funcții ale aparatului de specialitate al primarului aprobate prin Hotărârea C.L. al comunei Români, județul Neamț, nr. 27 din 22 iulie 2013, Compartimentul ameliorare și reproducție în zootehnie apare ca un serviciu public de interes local, în subordinea și sub autoritatea Consiliului Local.

Însă, așa cum s-a arătat mai sus, prin înlocuirea denumirii de aparat propriu de specialitate al consiliului local, cu denumirea de aparat de specialitate al primarului, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, ca atare, și al Legii nr. 161/2003, nu se poate susține cu temei, în continuare, cum greșit pretinde recurentul- contestator, că respectivul compartiment nu face parte din aparatul de specialitate al Primarului.

În consecință, corect și legal s-a constatat că dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 sunt incidente, deoarece recurentul a deținut concomitent atât calitatea de consilier local cât și calitatea de tehnician veterinar, angajat cu contract individual de muncă în cadrul Compartimentului ameliorare și reproducție în zootehnie, compartiment ce face parte din aparatul de specialitate al primarului.

În acest sens este și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție care, pronunțându-se în cauze similare celei de față, a reținut că dacă s-ar da valențe juridice distincției făcute între aparatul propriu de specialitate și servicii subordonate consiliului local, și implicit dacă s-ar accepta interpretarea că funcția de consilier local nu este incompatibilă cu calitatea de salariat în cadrul unui serviciu subordonat consiliului local, ar însemna că incompatibilitatea acestor structuri aflate sub autoritatea Consiliului Local ar rămâne fără nicio acoperire factuală, ceea ce ar conduce la restrângerea fără temei legal a sferei de aplicabilitate a unei dispoziții legale, ceea ce evident contravine scopului reglementării. (a se vedea decizia nr. 259/2018, decizia nr. 2963/2017).

Cât privește faptul că, la data informării de către A.N.I., recurentul- contestator A. și-a dat demisia din funcția de consilier local, aspect constatat prin H.C.L. nr. 30/13.06.2016, Înalta Curte reține că această împrejurare nu poate pune în discuție legalitatea Raportului de evaluare, a cărui analiză se raportează la împrejurările de fapt și dispozițiile legale incidente la momentul emiterii acestuia, iar nu survenite la o dată ulterioară, incidența dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 fiind reținută pentru intervalul în care acesta a cumulat ambele funcții.

În altă ordine, adresa Agenției Naționale de Integritate de care s-a prevalat recurentul, oferă doar un punct de vedere, o opinie a acestei autorități, instanța de judecată fiind singura căreia îi revine rolul constituțional de a interpreta și aplica legea.

Dispozițiile legale menționate anterior sunt suficient de clare și previzibile în ceea ce privește starea de incompatibilitate prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, astfel că această adresă în care este menționat un punct de vedere nu leagă în niciun fel instanța de judecată în ceea ce privește îndeplinirea rolului conferit constituțional și nici nu poate acoperi nerespectarea dispozițiilor legale în cazul recurentului- contestator.

Prin urmare, Raportul de evaluare nr. x din 27 mai 2016 emis de intimata Agenția Națională de Integritate este legal, corect acțiunea în anularea acestuia, formulată de contestator fiind respinsă, ca nefondată.

Așa fiind, Înalta Curte apreciază că soluția instanței de fond, prin care s-a reținut că ocuparea concomitentă a celor două funcții, nu trece testul incompatibilității este legală și, reținând că prima instanță a apreciat în mod corect cu privire la caracterul nefondat al acțiunii, va respinge recursul formulat de recurentul- contestator, ca nefondat.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond interpretând și aplicând corect dispozițiile de drept material incidente în cauză, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din același cod, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de către intimata Agenția Națională de Integritate.

Respinge recursul declarat de contestatorul A. împotriva sentinței nr. 121/2016 din 04 noiembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 octombrie 2019.