ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1900/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 12 iunie 2015 pe rolul Tribunalului Olt, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenția Națională de Integritate - A.N.I., solicitând instanței anularea Raportului de evaluare nr. x/26.05.2015 întocmit în lucrarea nr. x/A/II/02.09.2014 de A.N.I., raport prin care s-a reținut în privința sa starea de incompatibilitate prevăzută de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Prin Sentința nr. 503 din data de 02 septembrie 2015, pronunțată de Tribunalul Olt, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015, a fost declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015.

Prin Sentința nr. 452 din 13 noiembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015 s-a respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/26.05.2015, ca neîntemeiată.

Împotriva Sentinței nr. 452 din 13 noiembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, să se dispună anularea raportului de evaluare. În subsidiar solicită casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, recurentul-reclamant susține că sentința recurată este nelegală și netemeinică, deoarece nu reflectă faptul că instanța de fond a analizat în mod real, concret și efectiv, motivele de nelegalitate și netemeinicie în privința raportului de evaluare contestat, motivarea sentinței limitându-se la enunțarea formală a unor principii, fără ca acestea să fie coroborate cu motivele invocate și conținutul raportului de evaluare. Mai arată că enumerarea de către instanța de fond a conținutului raportului de evaluare, prin indicarea punctelor și conținutului acestora, nu suplinește cerința legală a unei motivări în fapt și în drept, în acord cu dispozițiile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 6, art. 7, art. 8, art. 13 și art. 14 C. proc. civ., încălcând dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Recurentul-reclamant susține că, în mod nelegal, instanța de fond a apreciat că raportul de evaluare contestat îndeplinește condițiile de formă și de fond ale unui act administrativ, deoarece acesta nu reprezintă decât o înșiruire de înscrisuri și temeiuri legale, aspect în susținerea căruia invocă jurisprudența Uniunii Europene cu privire la obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești, apreciind că hotărârea pronunțată în speță nu răspunde acestor exigențe.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că sentința recurată este nelegală, fiind rezultatul unei greșite interpretări și aplicări a legii, motivele de nelegalitate invocate de reclamant fiind analizate selectiv, parțial și scoase din context.

Consideră că instanța de fond nu a avut în vedere și nu a motivat elemente esențiale, hotărâtoare și norme juridice aplicabile persoanei fizice autorizate, făcând o interpretare formală a unor înscrisuri și ignorând faptul că dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008 și ale C. com. erau în vigoare la data adoptării Legii nr. 161/2003. Arată că imprecizia normei, lipsa de claritate și de predictibilitate nu pot constitui just temei pentru întocmirea unor acte care încalcă principiile de tehnică legislativă, iar incoerența cadrului legislativ nu-i poate fi imputată.

Mai arată că sintagma "calitatea de comerciant persoană fizică", reținută drept temei al stării de incompatibilitate, este nelegală, nu mai există în legislația și ordinea juridică, întocmirea raportului, fondată pe această calitate, fiind lipsită de temei legal și reprezentând o adăugare la lege, în condițiile în care, prin intrarea în vigoare a C. civ. la 1 octombrie 2011, noțiunea de comerciant a fost înlocuită cu noțiunea de profesionist.

Astfel, susține că regimul unor incompatibilități statuate în anul 2003 prin Legea nr. 161, prin raportare la dispozițiile C. com., nu mai corespunde și nu poate constitui temei pentru reținerea stării de incompatibilitate, fiind caduce și încălcând normele de tehnică legislativă, deoarece nu pot determina o categorie clară de destinatari.

O altă critică adusă hotărârii primei instanțe vizează faptul că aceasta a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor O.U.G. nr. 44/2008, act normativ incident în cauză, pe care instanța de fond, în mod nelegal, nu l-a analizat și nu l-a avut în vedere la pronunțarea sentinței. Consideră că din expunerea de motive la acest act normativ reiese că procedura de înregistrare a celor doresc să desfășoare o activitate economică a fost transferată de la primării la Registrul Comerțului, fără ca prin aceasta să se dobândească în mod automat calitatea de comerciant.

În susținerea acestui aspect invocă și dispozițiile art. 20 din acest act normativ, potrivit căruia persoana fizică autorizată răspunde pentru obligațiile sale cu patrimoniul de afectațiune, dacă acesta a fost constituit, și, în completare, cu întreg patrimoniul său, iar în caz de insolvență, va fi supusă procedurii simplificate prevăzute de Legea nr. 85/2006, creditorii executând creanțele potrivit dreptului comun, în cazul în care PFA nu are calitatea de comerciant. De asemenea, potrivit alin. (3), orice persoană interesată poate face dovada calității de comerciant în cadrul procedurii insolvenței sau separat, prin acțiune în constatare, dacă justifică un interes legitim.

Se mai invocă dispozițiile art. 36 din O.U.G. nr. 44/2008, care statuează că această ordonanță se completează cu prevederile Legii nr. 26/1990 și ale Legii nr. 359/2004, în măsura în care acestea nu contravin.

Recurentul-reclamant concluzionează că nu se poate prezuma calitatea de comerciant, ci trebuie stabilită prin raportare la dispozițiile art. 7 din C. com., act normativ în vigoare și care reglementează acest tip de activitate, dispoziții care se coroborează cu dispozițiile art. 3, 4 și 5 din C. com., în vigoare și ele, din moment ce aplicabilitatea codului este indicată în mod expres în actul normativ cu caracter special. Susține că activitatea persoanei fizice autorizate din speță este de natură agricolă, activitate care nu se încadrează în dispozițiile art. 7 din C. com., operând excepția prevăzută la art. 5 din același act normativ.

Mai susține că regimul juridic aplicabil persoanei fizice autorizate este cel în vigoare la data înființării, autorizarea și funcționarea acesteia fiind cea prevăzută de O.U.G. nr. 44/2008, astfel că instanța de fond trebuia să analizeze și să soluționeze cauza prin prima art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, raportat la prevederile O.U.G. nr. 44/2008 și nu să motiveze formal hotărârea recurată, prin enumerarea unor înscrisuri și temeiuri care nu sunt în măsură să demonstreze legalitatea sentinței pronunțate și respectarea principiului proporționalității.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat, având în vedere că sentința recurată este temeinică și legală, soluția fiind dată cu respectarea dispozițiilor legale în materia incompatibilităților.

Arată că, în fapt, recurentul-reclamant s-a aflat și se află și în prezent în stare de incompatibilitate, începând cu data de 13.08.2009, deținând concomitent atât funcția de primar al Comunei Izbiceni, jud. Olt, cât și calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. P.F.A., încălcând astfel prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

II. Procedura de soluționare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 16 noiembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 01 februarie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat de reclamantul A. ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat în cauză.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

În cauză, reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/26.05.2015 întocmit de către Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. x/A/II/02.09.2014 de A.N.I., prin care s-a reținut în privința sa starea de incompatibilitate prevăzută de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că un prim motiv de recurs invocat, este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") pe care îl apreciază ca fiind nefondat.

În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În speță, susținerile recurentului-reclamant cu privire la nemotivarea hotărârii vizează că sentința recurată nu reflectă faptul că instanța de fond a analizat în mod real, concret și efectiv, motivele de nelegalitate și netemeinicie în privința raportului de evaluare contestat, instanța limitându-se la enunțarea formală a unor principii, fără ca acestea să fie coroborate cu motivele invocate și conținutul raportului de evaluare.

Examinând hotărârea a cărei nemotivare se invocă, instanța de control judiciar apreciază că aceste critici nu sunt fondate, sentința recurată îndeplinind cerințele impuse de prevederile art. 425 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dar și garanțiile dreptului la un proces echitabil, statuate prin art. 6 din Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, precum și dispozițiile art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Astfel, în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010 a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut:

"30. Curtea reamintește în primul rând principiile stabilite prin jurisprudența sa în ceea ce privește participarea efectivă a părților la procedură și obligația instanțelor de a "audia" argumentele acestora și de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii".

Analiza și verificarea considerentelor hotărârii atacate demonstrează că prima instanță a analizat în concret toate susținerile reclamantului din acțiunea principală și, contrar celor afirmate prin cererea de recurs, le-a înlăturat argumentat, prezentând pe larg motivele pentru care acestea nu au putut fi reținute, fără a se limita la enunțarea formală a unor principii, astfel cum în mod nefondat susține recurentul.

Se constată, așadar, că sentința instanței de fond nu conține o motivare lacunară sau contradictorie, ci, dimpotrivă, cuprinde analiza chestiunilor decisive în rezolvarea litigiului în raport de legislația aplicabilă speței deduse judecății, iar faptul că opinia instanței nu concordă cu punctul de vedere al recurentului-reclamant nu echivalează cu neexaminarea pricinii ori cu nemotivarea soluției.

Subsumat acestui motiv de nelegalitate, recurentul-reclamant a invocat și nemotivarea raportului de evaluare, critică ce nu se conturează, având în vedere că din examinarea actului contestat reiese că prin acesta s-a reținut în mod corect starea de fapt și textele de lege incidente situației din speță, acesta cuprinzând toate elementele de fapt și de drept necesare pentru stabilirea stării de incompatibilitate și respectarea principiilor după care se desfășoară activitatea de evaluare.

Nefondate se apreciază și toate celelalte critici circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prima instanță reținând corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, realizând o încadrare juridică adecvată, soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii ca neîntemeiată, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar.

În speță, prin raportul de evaluare nr. x/26.05.2015 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, ca urmare a activității de evaluare desfășurată în lucrarea nr. x/A/II/02.09.2014, s-a reținut că reclamantul A. s-a aflat și se află în stare de incompatibilitate începând cu data de 13.08.2009, având în vedere că acesta deține concomitent atât funcția de primar al comunei Izbiceni, județul Olt, cât și calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată, încălcând astfel prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Într-o primă critică subsumată acestui motiv de nelegalitate, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a invocat greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor legale privind incompatibilitățile reglementate prin Legea nr. 161/2003 la situația de fapt din speță, în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008 și Codul Comercial, acte normative ce erau în vigoare la data adoptării Legii nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate, având în vedere că potrivit art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003:

"Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu (...) g) calitatea de comerciant persoană fizică".

Prin această reglementare strictă legiuitorul a urmărit prevenirea și evitarea oricărei situații de incompatibilitate, respectiv a oricărei abateri de la respectarea dispozițiilor legale în cazul unei funcții publice de maximă importanță în realizarea interesului general al comunității de către autoritățile administrației publice locale.

Interpretarea pe care prima instanță a dat-o acestor dispoziții legale și probatoriului administrat în cauză este legală, întrucât situația premisă pe care Raportul de evaluare a fost fundamentat este necontestată de către recurent, reclamantul deținând simultan funcția de primar și calitatea de comerciant persoană fizică începând cu data de 13.08.2009.

De altfel, recurentul-reclamant contestă doar faptul că sintagma "persoană fizică autorizată" s-ar circumscrie noțiunii de "comerciant persoană fizică", avută în vedere de legiuitor prin art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că cele susținute de către recurent sunt nefondate, deoarece art. 2 lit. i) din O.U.G. nr. 44/2008 definește persoana fizică autorizată ca fiind "persoana fizică autorizată să desfășoare orice formă de activitate economică permisă de lege, folosind în principal forța sa de muncă", iar art. 2 lit. a) din același act normativ statuează faptul că prin sintagma "activitate economică" se înțelege "activitatea agricolă, industrială, comercială, desfășurată pentru obținerea unor bunuri sau servicii a căror valoare poate fi exprimată în bani și care sunt destinate vânzării ori schimbului pe piețele organizate sau unor beneficiari determinați ori determinabili, în scopul obținerii unui profit".

În același timp, în art. 6 alin. (1) din același act normativ se prevede că:

"Orice activitate economică desfășurată permanent, ocazional sau temporar în România de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale trebuie să fie înregistrată și autorizată."

Prin urmare, această formă de autorizare prevăzută de lege este circumscrisă ipotezei descrise de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind calitatea de comerciant persoană fizică, împrejurare care se coroborează cu dispozițiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, potrivit cărora:

"(1) În cuprinsul actelor normative aplicabile la data intrării în vigoare a C. civ., referirile la comercianți se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerțului, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu cele aduse prin prezenta lege".

Aceeași interpretare a noțiunii de persoană fizică autorizată reiese și din prevederile art. 1 din Legea nr. 26/1990 privind Registrul Comerțului, conform cărora înainte de începerea activității economice, există obligația de a cere înmatricularea sau, după caz, înregistrarea în registrul comerțului a persoanelor fizice autorizate, acest act normativ vizând înmatricularea în registrul comerțului a categoriilor de persoane fizice sau juridice considerate ca fiind comercianți, printre care se regăsește și persoana fizică autorizată.

Acest fapt rezultă cu și mai multă claritate din prevederile art. 12 alin. (1) din același act normativ, care descrie alcătuirea registrului comerțului, astfel:

"(1) Registrul comerțului este alcătuit dintr-un registru pentru înregistrarea persoanelor juridice (...) și un registru pentru înregistrarea persoanelor fizice autorizate, întreprinderi individuale și întreprinderi familiale, cu sediul profesional sau sedii secundare în România".

Prin urmare, în sistemul Legii nr. 26/1990, persoanele fizice autorizate sunt comercianți persoane fizice, iar dispoziții care erau în vigoare și au fost avute în vedere la data adoptării Legii nr. 161/2003, când a fost edictată interdicția, sub sancțiunea incompatibilității, de la art. 87 alin. (1) lit. g).

Având în vedere prevederile mai sus evocate, se constată că noțiunea de "persoană fizică autorizată" se circumscrie noțiunii de "comerciant persoană fizică", la care se referă art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Un alt aspect invocat de către recurentul-reclamant și subsumat aceluiași motiv de recurs vizează faptul că, în urma modificărilor legislative survenite, noțiunea de "comerciant" a dispărut, astfel că nici calitatea de "comerciant persoană fizică", reținută drept temei al stării de incompatibilitate, nu mai există în legislația și ordinea juridică internă.

Înalta Curte constată că și aceste susțineri sunt nefondate, întrucât chiar în Legea nr. 71/2011 de punere în aplicare a Noului C. civ., în art. 8, se prevede că noțiunea de "profesionist" prevăzută la art. 3 din C. civ. include categoriile de comerciant, întreprinzător, operator economic, precum și orice alte persoane autorizate să desfășoare activități economice sau profesionale, astfel cum aceste noțiuni sunt prevăzute de lege, la data intrării în vigoare a C. civ.

Astfel fiind, chiar dacă modificările legislative intervenite au avut implicații de ordin terminologic, acest fapt nu s-a răsfrânt asupra substanței dreptului și nu a lăsat nereglementată această stare de fapt, cum eronat încearcă să inducă recurentul.

Dincolo de diferențele de ordin terminologic, este de reținut că recurentul-reclamant, având calitatea de persoană fizică autorizată și funcționând în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 44/2008, nu putea să exercite această calitate simultan cu deținerea demnității publice de primar, decât încălcând regimul incompatibilităților, prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

În speță, se constată că recurentul este înregistrat ca PFA A. la Registrul Comerțului, conform certificatului de înregistrare Seria x nr. x/14.08.2009 pentru a desfășura, în calitate de persoană fizică autorizată, activitatea de "cultivare a legumelor și a pepenilor, a rădăcinoaselor și tuberculilor" - cod CAEN 0113 și având înregistrate ca activități secundare: "cultivarea cerealelor (exclusiv) orez, plantelor leguminoase și a plantelor producătoare de semințe oleaginoase" - cod CAEN 0111; "comerț cu amănuntul al produselor alimentare, băuturilor și produselor din tutun efectuat prin standuri, piețe și chioșcuri" cod CAEN 4781, astfel cum reiese din adresa nr. x/16.10.2014 emisă de Oficiul Național al Registrului Comerțului.

Astfel, se constată a fi nefondată, pe de o parte, critica recurentului că acesta prestează doar o activitate agricolă, care nu s-ar încadra noțiunii de "comerciant", căci după cum se observă obiectul de activitate al persoanei fizice autorizate vizează inclusiv fapte de comerț, iar pe de altă parte, se constată că, în accepțiunea legiuitorului, nu este relevant caracterul agricol al activității desfășurate pentru a se reține incidența art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

În consecință, în condițiile în care persoana evaluată nu a renunțat la calitatea de comerciant persoană fizică, această calitate a continuat să existe, indiferent de obținerea sau neobținerea veniturilor ori a profitului și indiferent de modalitatea de impozitare, astfel cum în mod corect a apreciat instanța de fond.

De asemenea, se constată că sunt nefondate și celelalte aspecte pe care recurentul-reclamant le-a invocat, referitoare la răspunderea persoanei fizice autorizată cu patrimoniul de afectațiune ori dovada calității de comerciant în cadrul procedurii insolvenței, acestea neputând face dovada împrejurării că persoana fizică autorizată nu este vizată de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 și nu este aptă să genereze situația de incompatibilitate la care se referă acest text de lege.

Mai mult, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a obținut și venituri în calitate de persoană fizică autorizată, astfel cum reiese din adresa nr. x/03.04.2018 emisă de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, în care sunt identificate veniturile obținute de către acesta cu titlu de subvenție atât în calitate de persoană fizică, cât și în calitate de persoană fizică autorizată, în perioada 2009 - 2015.

Toate aceste aspecte dovedesc că raportul de evaluare contestat, ce se referă la incompatibilitatea dintre funcția de primar și cea de persoană fizică autorizată, a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale, având în vedere că reclamantul nu a renunțat la una dintre funcții în termenul prevăzut de lege.

De altfel, practica secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți este constantă în a considera legale rapoartele de evaluare întocmite de A.N.I. și care se referă la incompatibilitatea dintre funcția de primar/viceprimar și aceea de persoană fizică autorizată.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinței nr. 452 din 13 noiembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinței nr. 452 din 13 noiembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 mai 2018.

Procesat de GGC - GV