ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1961/2019

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Sălaj, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de Evaluare nr. x/28.04.2016 în Lucrarea cu nr. x/01.04.2014 și comunicat la data de 04.05.2016.

Prin precizarea ulterioară a acțiunii, reclamantul a arătat că, din conținutul art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, rezultă că pentru consilierii locali există o interdicție (îngrădire) de a încheia contracte de prestări servicii, de executare lucrări, de furnizare produse, cu societățile înființate de consiliile locale sau consiliile județene din care aceștia fac parte. În speță nu se regăsește o astfel de situație, el fiind consilier local în Consiliul Local Zalău, iar contractele de execuție fiind încheiate între o societate înființată de către Consiliul Județean Cluj, în calitate de beneficiară, și o societate înființată de către Consiliul Local Zalău, în calitate de executantă.

Tribunalul Sălaj, prin Sentința nr. 1106 din 23 septembrie 2016, a declinat competența de soluționare a pricinii privind pe reclamantul A. și pe pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x din 28.04.2014 din Dosarul nr. x din 1.04.2014, în favoarea Curții de Apel Cluj, unde cauza a fost înregistrată sub același nr. unic 826/84/2016.

Prin Sentința nr. 386 din 23 noiembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal,

Reclamantul A. a promovat recurs împotriva Sentinței civile nr. 386 din 23 noiembrie 2016 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, invocând ca temei de drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii, ori numai motive străine de natura cauzei").

A arătat că, prin Raportul nr. x/28.04.2016 a cărui anulare s-a solicitat, s-a reținut în urma finalizării activității de evaluare realizate în cadrul Lucrării nr. 14308/A/11/01.04.2014 că, în calitate de consilier local al Consiliul Local Zalău, recurentul ar fi încălcat regimul juridic al incompatibilităților, starea de incompatibilitate rezultând din faptul că, în calitatea sa de director al B. S.A. - Sucursala Zalău, a încheiat și derulat contracte comerciale cu C. S.R.L. Zalău.

S-a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

A arătat recurentul, în esență, că deține începând cu data de 25.06.2012 funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local Zalău, iar începând cu data de 17.09.2012 și funcția de director al Sucursalei Zalău a B. S.A., societate deținută majoritar de județul Cluj (în cotă de 99,63655%), iar în procent de 0,02907% din capitalul social de către municipiul Cluj. De asemenea, C. S.R.L. - societatea înființată de către Consiliul Local Zalău - în cadrul căreia municipiul Zalău este acționar cu cotă de 100% - a realizat lucrări de refacere a infrastructurii în cazul lucrărilor la rețelele tehnico-edilitare executate pe domeniul public sau privat al municipiului Zalău, în temeiul Contractelor de execuție nr. x/03.01.2013, nr. y/03.01.2014, z/03.01.2015 și 1/03.01.2016.

Din conținutul art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003, care este de strictă interpretare, reiese că este sancționată (prin constatarea stării de incompatibilitate) încheierea de către consilierii local al unui consiliu local (în speță, Consiliul Local Zalău) a unor contracte cu societățile comerciale înființate de consiliile locale respective, ceea ce nu este cazul în prezenta cauză.

Astfel, în speță, Contractele de execuție nr. x/03.01.2013, nr. y/03.01.2014, nr. z/03.01.2015, nr. w/03.01.2016 au fost încheiate de o societate înființată de către Consiliul Județean Cluj - în calitate de beneficiar - și o societate înființată de către Consiliul Local Zalău - în calitate de executant, recurentul reprezentând B. S.A. (societatea înființată de Consiliul Județean Cluj).

Pe de altă parte:

- sucursala este o entitate organică a Companiei, fără personalitate juridică, cu responsabilități limitate și supravegheate în domeniul achizițiilor și cheltuielilor pentru activitatea de exploatare, care asigură în arie proprie de deservire toate activitățile operaționale necesare pentru desfășurarea serviciului public de alimentare cu apă și canalizare-epurare;

- organizarea sucursalelor este structurată după modelul organigramei de la sediul central;

- atribuțiile compartimentelor sucursalelor, organizate după modelul celor de la sediul central, sunt asimilate cu ale acestora din urmă;

- activitatea sucursalelor este coordonată de directori de sucursală direct subordonați directorului general. Aceștia asigură activitatea operațională curenta, fac propuneri de dezvoltare și modernizare a activității și infrastructurii din aria deservită și pot reprezenta limitat Compania în relația cu terții și mass-media.

- diferitele activități specifice (dezvoltare economică, juridic, relații publice - relații clienți, facturare, achiziții) sunt subordonate directorilor de resort sau șefilor departamentelor respective de la sediul central al companiei (Regulamentul de Organizare și de funcționare al B. S.A. Cluj-Napoca).

- întreg personalul din sucursale realizează orice atribuții conferite de lege sau dispuse de directorul general în temeiul legii și răspunde de aplicarea prevederilor legale în vigoare în domeniul de activitate.

Funcția de director de sucursală nu este menționată în mod expres de dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003, iar această funcție nu poate fi asimilată ca fiind "o altă funcție de conducere".

În certificatele constatatoare depuse la dosarul cauzei sunt nominalizate persoanele cu funcții de conducere din cadrul B. S.A. Cluj-Napoca: administratori, conducător (director general) și persoanele împuternicite pentru sucursalele înființate de către această societate, persoane care nu dețin funcții de conducere, ci de reprezentare, în calitate de director al unei sucursale, rolul recurentului fiind acela de a coordona activitatea sucursalei, fiind exclusă deținerea unei funcții de conducere în cadrul B. S.A. Cluj-Napoca, astfel cum acestea sunt enumerate în conținutul art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003.

Nu s-a arătat în ce mod în exercitarea funcției de director de sucursală, hotărârea societății-mamă B. a produs un beneficiu recurentului. De asemenea, în calitate de director al unei sucursale recurentul nu avea cum să creeze un avantaj/dezavantaj pentru o societate, în condițiile în care a acționat în reprezentarea unei societăți.

Într-adevăr, la nivelul Uniunii Europene s-a stabilit prin Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei, în art. 13, parag. 1 - 3: "Conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public are un interes personal de natură să influențeze sau să pară a influența asupra exercitării imparțiale și obiective a funcțiilor sale publice. Interesul personal al funcționarului public cuprinde orice avantaj pentru el însuși sau în favoarea familiei sale, a părinților, a prietenilor sau persoanelor apropiate, sau a persoanelor sau organizațiilor cu care el a avut relații de afaceri sau politice. El cuprinde de asemenea orice obligație financiară sau civilă la care este constrâns funcționarul public".

De vreme ce acest interes material nu s-a concretizat nici măcar la nivel de aparență într-un avantaj pentru recurent, în favoarea familiei, a părinților, prietenilor, rudelor apropiate sau a unor organizații cu care să fi avut relații de afaceri sau politice, acesta nu poate fundamenta o hotărâre judecătorească.

De asemenea, nici argumentul potrivit căruia legiuitorul a urmărit prin instituirea normelor asigurarea imparțialității în contextul încheierii contractelor cu oricare dintre entitățile înființate de către unitățile administrative.

A susținut recurentul că există o contradicție evidentă în considerentele sentinței, instanța arătând inițial că este stare de incompatibilitate nu doar când se încheie contractele în nume propriu, ci și atunci când se încheie contracte în reprezentarea societății, iar ulterior a precizat că textul legal (art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003) nu prevede situații de excepție privitoare la încheierea contractelor în calitate de director de sucursală.

În consecință, neexistând o reglementare pentru această din urmă situație concretă, instanța a apreciat greșit că norma legală ar trebui interpretată în ansamblul ei și extinsă și la datele concrete ale speței.

Or, atât timp cât norma legală nu interzice reprezentarea unei societăți cu capital de stat înființată de către un alt consiliu (Consiliul Județean Cluj) decât cel în care recurentul deține calitatea de consilier (Consiliul Local Zalău) la încheierea unor contracte de execuție de lucrări, iar recurentul nu deține nicio funcție de conducere la o societate înființată și aflată în subordinea consiliului local în cadrul căruia este consilier local, nu există o stare de incompatibilitate ce se impune a fi sancționată.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimata pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția necompetenței materiale a Tribunalului Sălaj. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea soluției de respingere a contestației formulate de reclamantul A. împotriva Raportului de evaluare nr. x/28.04.2016.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentul reclamant a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Raportul de evaluare nr. x/28.04.2016 întocmit de intimata pârâtă ANI.

Acțiunea sa a fost respinsă, prima instanță apreciind ca fiind temeinic și legale actul administrativ contestat.

Din probele administrate în cauză, rezultă că recurentul, în timp ce deținea funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Zalău și funcția de director al Sucursalei Zalău a societății B. S.A. (societate înființată de către Consiliul Județean Cluj, având capital integral de stat, deținut de unități administrativ-teritoriale, printre care și Municipiul Zalău cu o cotă de 0,02907%), a încheiat mai multe contracte de execuție de lucrări cu societatea C. S.R.L.(societate cu capital integral de stat înființată de Consiliul Local Zalău, cu capital social deținut integral de Municipiul Zalău).

Astfel, s-a adus atingere regimului incompatibilităților consilierilor locali, fiind încălcate prevederile art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

Recurentul reclamant nu contestă situația de fapt, ci reținerea stării de incompatibilitate, care în opinia sa nu a existat, contractele nefiind încheiate în nume propriu, societatea pentru care a acționat ca reprezentant fiind înființată de Consiliul Județean Cluj, iar norma juridică reținută ca temei în raportul de evaluare nereferindu-se și la directorul unei sucursale, cum era cazul său.

Înalta Curte constată că, în cuprinsul recursului, recurentul-reclamant A. susține că sentința pronunțată de către Curtea de Apel Cluj este nelegală prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii, ori numai motive străine de natura cauzei.").

Se constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, față de aspectele dezvoltate de recurent.

Astfel, pe de o parte, dispozițiile legale menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților.

Or, hotărârea recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea îl nemulțumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

Împrejurarea că instanța de fond a arătat că legiuitorul nu a făcut vreo distincție după calitatea în care s-a încheiat contractul, motiv pentru care a procedat la aplicarea art. 90 din Legea nr. 161/2003, nu poate constitui o motivare contradictorie în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate.

Într-adevăr, potrivit art. 90 din Legea nr. 161/2003, "(1) Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective. (2) Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respective sunt deținute de soțul sau rudele de gradul I ale alesului local.".

Există, prin urmare, incompatibilitate pentru consilierii locali care dețin, simultan cu funcția publică, și cel puțin una dintre calitățile arătate în textul de lege și care încheie contracte comerciale cu societățile înființate de consiliile locale respective.

Recurentul reclamant a deținut funcția de consilier, fiind validat conform Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Zalău nr. 110/25.06.2012, și, începând cu 17.09.2012 (Decizia nr. 90/11.09.2012 a Consiliului de administrație, Decizia nr. 108/2013, Decizia nr. 104/2014), și funcția de director al Sucursalei Zalău a B. S.A.

B. S.A. este o societate înființată prin hotărâre a Consiliului Județean Cluj, de către mai multe unități administrativ teritoriale, între care și Municipiul Zalău.

C. S.R.L. este societate înființată prin hotărâre a Consiliului Local Zalău, având ca asociat unic Municipiul Zalău, unitate administrativ teritorială reprezentată și de recurent, potrivit informațiilor comunicate de ONRC, la momentul încheierii contractelor comerciale în discuție.

Rațiunea normei cuprinse în art. 90 din Legea nr. 161/2003 este aceea de a descuraja orice tip de activitate comercială desfășurată de către consilierii locali/județeni având ca parteneri chiar autoritățile unităților administrative teritoriale din care fac parte, necondiționat de producerea vreunui prejudiciu bugetului local sau de obținerea unui avantaj nejustificat de către societatea înființată de respectiva autoritate.

Nu a fost prevăzută nici condiția ca respectivul consilier să aibă puteri depline, deținerea unui drept de administrare asupra societății - inerent și funcției de director de sucursală (dovedit, de altfel, prin Actul constitutiv și Regulamentul de organizare și funcționare ale societății) - fiind considerată suficientă de legiuitor pentru a naște starea de incompatibilitate, din necesitatea de a preveni participarea alesului local la luarea unei decizii ce ar influența sau ar putea să influențeze îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate.

Astfel, tocmai faptul că sucursala este entitate a Companiei fără personalitate juridică proprie și cu responsabilități limitate, că directorul sucursalei este direct subordonat directorului general al Companiei, asigurând activitatea operațională curentă putând reprezenta (limitat) Compania în relațiile cu terții este de natură să confirme faptul că recurentul, în calitatea sa de director al sucursalei, avea drept de administrare în raza de activitate a autorității unității administrativ teritoriale în cadrul căreia era consilier local.

De altfel, în Fișa postului recurentului, la Cap. 12 pct. 12.1 subpct. 27, se prevede expres ca atribuție a directorului sucursalei Zalău:

"Semnează în numele și pentru S.C. B. S.A. contractele comerciale pentru activitatea desfășurată pe raza sucursalei și a punctelor de lucru (...)".

Prin urmare, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că nu se poate considera că doar în situația directorului societății mamă ar putea interveni incompatibilitatea, nu și în cazul directorului sucursalei, fiind deopotrivă nerelevantă și împrejurarea invocată de recurent că a participat la încheierea contractelor doar în calitate de reprezentant al societății, iar nu în nume propriu.

Legiuitorul nu a făcut nicio distincție sub acest aspect, prezentând interes asigurarea imparțialității și transparenței în adoptarea deciziilor la încheierea de acte cu societățile înființate de autoritățile unităților administrativ teritoriale.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinței civile nr. 386 din 23 noiembrie 2016 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 09 aprilie 2019.

GGC - NN