ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4049/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4049/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin

acțiunea înregistrată, la data de 08 iulie 2013, reclamanta SC G. SRL Rm. Vâlcea

a chemat în judecată pe pârâta A.M.P.O.S.D.R.U. București solicitând ca prin

sentința ce se va pronunța în cauză să se dispună anularea Deciziei nr. 47 din 27

iunie 2013 și a procesului verbal de constatare din 08 aprilie 2013 privind

proiectul „R. – County networks for employment services in rural area from V.C.

- Phare 2005” pentru debitul de 20.057,82 euro, echivalentul a 88.451,00 lei.

În

motivarea acțiunii, s-a arătat că în mod greșit ofițerii de control au reținut

în sarcina acesteia încălcarea dispoziției cuprinsă în Ghidul solicitantului - pct.

2.1.4 potrivit cu care” salariile și costurile cu personalul nu trebuie să

depășească salariile și costurile suportate în mod normal de beneficiar și

partenerii săi”, deoarece au avut ca referință un singur contract de formare

profesională încheiat cu SC F. SA Rm. Vâlcea, desfășurat în perioada 01 iunie 2007

- 31 august 2007.

Prin

sentința nr. 198/ F-CONT din 10 octombrie 2013, Curtea de Apel Pitești, secția

a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea

formulată de reclamanta SC G. SRL, în contradictoriu cu pârâta A.M.P.O.S.D.R.U.

Împotriva

Sentinței nr. 198/ F-CONT din 10 octombrie 2013 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal,

reclamanta SC G. SRL a declarat recurs.

În

motivarea recursului recurentul critică sentința recurată din perspectiva art. 488

alin. (1) pct. 8 întrucât instanța de fond a făcut o greșită interpretare și

aplicare a normei cuprinsă în Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4, respectiv „salariile

și costurile cu personalul nu trebuie să depășească salariile și costurile

suportate în mod normal de beneficiar și partenerii săi, sau dacă este cazul,

doar dacă este bine justificat ca esențial pentru realizarea proiectului” precum

și pentru o greșită aplicare a art. 2 alin. (1) lit. n) și o) din O.U.G. nr.

66/2011.

Prima

critică aduse modului în care instanța de fond a interpretat norma cuprinsă în

Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4 constă în greșita interpretare a naturii

sale în raport cu izvorul ei și întinderea aplicării ei.

Astfel,

prescripțiile cuprinse în Ghidul Solicitantului nu pot fi calificate drept

norme legale, neavând caracterele obligatoriu, ci ele reprezintă un îndrumar

care vine în sprijinul participanților la procesul de calificare

(eligibilitate).

Intimata

se află într-o eroare de fond atunci când, în procesul verbal și decizia de

soluționare) a contestației, consideră a fi în prezența unei încălcări a unui

act normativ, în condițiile în care acest act nu există.

Ghidul

Solicitantului, nu este act normativ, nu este o hotărâre a Guvernului pentru

aplicarea unei legi, nu conține reglementări normative, cu putere de lege,

imperative și obligatorii de urmat. Respectivul ghid poate fi calificat un

manual, un ghid orientativ, care să vină în sprijinul participanților la

procesul calificare.

A

accepta situația că acest ghid este un act normativ, obligatoriu de urmat, ar

însemna că autoritățile contractante și operatorii economici câștigători ai

unui contract să încheie contractul exclusiv în forma strictă dată de ghid, și

nu să fie considerat model. Contractul este legea părților și exprimă voința

acestora care se supune doar condițiilor de a nu fi încheiat cu încălcarea

legii. în rest, conținutul și forma contractului rămâne la latitudinea părților

semnatare.

Din

această perspectivă, în speță nu se poate reține o încălcare a dispozițiilor

contractuale, cheltuielile direct eligibile fiind întrutotul în conformitate cu

Anexa B – „Resurse umane” din contractul P. 2005/ 017-553 aprilie 02 ianuarie 01.403.

Această

opinie privitoare la natura normei cuprinsă în ghidul solicitantului nu poate

fi interpretată, așa cum a greșit a reținut instanța de fond, în sensul în care

societatea a ignorat-o sau nu a aplicat-o întocmai. Ce trebuie reținut este

faptul că în perioada de precontractare s-a pus la dispoziția intimatei toată

documentația necesară, propunerea noastră privitoare la costul resursei umane,

aceasta fiind analizată și acceptată încheindu-se contractul de grant. Odată

încheiat contractul, dispozițiile acestuia devin legea părților.

În

modul de executare al contractului, intimata, în actele administrative atacate

nu reține nicio încălcare a acestuia, mai mult, în raportul final de

monitorizare se reține realizarea unei economii în capitolul de buget „Resurse

Umane” în contextul realizării tuturor obiectivelor proiectului.

În

lumina principiului obligativității contractului, intimata, prin actele administrative

atacate, apare că se derobează de obligațiile la care a consimțit, obligații

care rezultă dintr-un act juridic legal încheiat.

Acest

fapt, chiar privit din perspectiva principiului subordonării și principiului

prevalentei interesului general specifice raportului de drept încheiat, apare

un abuz. Or, autoritățile statului, centrale,.sau locale, în calitatea lor de

depozitari ai puterii publice, au obligația de a aplica legea si de a executa

obligațiile ce le incumbă, oferind pe lângă măsura executării si dovada

exemplului respectării ordinii de drept astfel încât particularii sa fie

convinși ca autoritățile publice ce reprezintă puterea statului sunt cele

dintâi care își îndeplinesc obligațiile, indiferent de izvorul lor, respectând

și asigurând principiul preeminentei dreptului.

Apreciind

ca fiind dincolo de orice tăgadă că societatea și-a îndeplinit toatei

obligațiile asumate prin contractul de grant, încadrându-se în bugetul alocat,

rezultă că

instanța de fond nu a făcut o corectă aplicare a principiului

proporționalității, așa cum acesta rezultă din dispoziția art. 2 alin. (1) lit.

n) și o) din O.U.G. nr. 66/2011.

Critica

principală a sentinței de fond constă în faptul că reține total eronat faptul

că contractul s-a încheiat cu nesocotirea dispoziției normei cuprinsă în Ghidul

Solicitantului - pct. 2.1.4., potrivit cu care salariile și costurile cu

personalul nu trebuie să depășească salariile și costurile suportate în mod

normal de beneficiar și partenerii săi sau dacă este cazul, doar dacă este bine

justificat ca esențial pentru realizarea proiectului. Această opinie este

rezultatul unei greșite interpretări și aplicări a acestei norme.

Instanța

de fond face aplicarea acestei norme folosind drept unic etalon costurile cu

resursa umană pe care societatea le-a practicat în Contractul de prestări

servicii de formare profesională nr. 58 din 25 aprilie 2007 încheiat cu SC F. SA.

Analizând

norma juridică, se desprinde fără echivoc că intenția legiuitorului este de a

se face o identificare a costului agreat prin raportare costurile globale cu

resursa umană suportate de societate, fiind ab inițio cunoscut faptul că acest

cost este o variabilă și nu o constantă, depinzând de elemente extrinseci

precum complexitatea prestației, costurile pe care beneficiarul de servicii de

formare profesională le acceptă în urma negocierii și nu în ultimul rând modul

de contractare a resursei umane și dinamica legislației fiscale. Sub acest

aspect atât interpretarea instanței de fond cât și cele două acte

administrative sunt netemeinice și implicit nelegale întrucât consideră ca

etalon absolut un contract acordându-i-se acestuia un caracter absolut, fără o

justificare, fapt ce conduce la o analiză a costurilor cu resursa umană

statică, desprinsă de natura acestui cost și se exclud elemente esențiale ce

repercutează direct asupra acestuia.

Sub

aspectul considerării ca absolut a Contractul de prestări servicii de formare

profesională nr. 58 din 25 aprilie 2007 încheiat cu SC F. SA unde s-a practicat

o remunerație a formatorilor de 45 lei/oră pentru instruirea teoretică și 10

lei/oră instruirea practică, atât instanța de fond cât și intimata nu motivează

și nu aduc argumente de ce au procedat ca atare.

Ca

atare, este criticabil modul în care instanța de fond a aplicat prevederile

normei cuprinsă în Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4. pentru trei deficiențe:

i)

extinde elemente singulare și specifice unui proiect, cu un grad mare de

particularitate, la general;

ii)

analizează în mod static un element dinamic cum este salarizarea personalului;

iii)

ignoră în analiză elemente extrinseci voinței societății, cu înrâurire directă

asupra costului cu resursa umană, precum regimul fiscal al diferitelor forme de

contractare a forței de muncă, respectiv contract civil/contract de muncă;

i)

Extinde elemente singulare și specifice unui proiect singular, cu un grad mare

de particularitate, la general;

Contractul

de formare profesională a salariaților SC F. SA este unul care diferă de

proiectul în speță prin elemente definitorii, care nu pot conduce decât la

concluzia că acesta, nu poate constitui un etalon absolut pentru aplicarea în

concret a normei prevăzute de Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4.

Astfel,

contractul etalon a fost unul pe perioadă de implementare scurtă (aprox. 3

luni) pe când proiectul în speță a fost pe termen lung, perioada de

implementare fiind de un an. Perioada de implementare a proiectului a impune

forme de contractare a forței de muncă diferite, respectiv convenții civile în

contractul etalon și contracte de muncă în proiectul cu finanțare

nerambursabilă.

Gradul

de complexitate al activităților de formare profesională efectuate în baza

contractului folosit drept etalon fiind unul redus, beneficiarii fiind

salariați SC F. SA, ci practic perfecționându-se la locul de muncă. Gradul de

complexitate este scăzut și în ceea ce privește atributele persoanelor care au

beneficiat de formare, aceștia fiind persoane care au un loc de muncă stabil.

În

cazul proiectului cu finanțare nerambursabilă, gradul de complexitate este unul

ridicat, motivat de faptul că beneficiarii au fost persoane din mediul rural, fără

ocupație sau ocupate în agricultura de subzistență, cu un grad scăzut de

instruite și educație, precum și faptul că instruirea a avut loc în localități

îndepărtate presupunând un efort/disconfort mai mare al formatorilor, apreciind

ca salariile sunt justificate ca esențiale pentru realizarea proiectului.

O

altă particularitate a contractului considerat etalon, a fost remunerarea diferențiată

a formatorilor în funcție de activitățile prestate, respectiv 45 lei/oră

instruirea teoretică și 10 lei/ora instruirea practică. Această particularitate

nu putea fi extinsă la general, astfel încât să poată fi integrată în sintagma costuri

suportate în mod normal, întrucât nu este practicată ca regulă de societatea

noastră pe de o parte, iar pe de altă parte nu are în vedere motivarea acestei

situații excepție de la regula nediferențierii plății față de tipul de

instruire, respectiv faptul că activitățile practice din contractul luat drept

etalon au fost efectuate în locațiile puse la dispoziție de SC F. SA. cu

materialele acestuia, precum și faptul că formatorii erau salariați ai SC F. SA,

aceștia încheind contracte civile cu societatea noastră exclusiv pentru aceste

activități.

ii)

Analizează în mod static un element dinamic cum este salarizarea personalului;

Costul

cu resursa umană este un element dinamic care variază în funcție de gradul de

dezvoltare al societății în ansamblu, precum și cu modul de evoluție și

evaluare al fiecărui salariat.

A

privi acest element într-un mod static este o eroare care a condus la emiterea

unui act administrativ netemeinic și implicit nelegal și ulterior la o sentință

nelegală.

Ca

simplă paralelă și sprijin în argumentație, trebuie analizată dinamica

salariului mediu pe economie și chiar dinamica salariului minim pe economie.

Folosind logica desprinsă din procesul verbal contestat, în cazul în care

salariații ar fi fost încadrați cu salariul minim pe economie și acesta ar

crește în timpul implementării proiectului, diferența care se impune prin lege

ar deveni cheltuială neeligibilă, or acest lucru este absurd.

Din

analiza costului cu forța de muncă și venitul net pe oră al salariaților expus

în acțiune se poate desprinde cu ușurință că, în implementarea proiectului în

speță, costurile salariale sunt aproximativ egale cu cele din anul 2007 și mai

mici decât cele din anii următorii

iii)

Ignoră în analiză elemente extrinseci voinței societății, cu înrâurire directă

asupra costului cu resursa umana, precum regimul fiscal al diferitelor forme de

contractare a forței de muncă, respectiv contract civil/contract de muncă;

În

contractul considerat etalon absolut de autoritatea administrativă și din

păcate și de instanța de judecată, motivat de faptul că activitățile de

instruire aveau loc în locațiile puse la dispoziție de beneficiarul SC F. SA,

precum și a faptului că formatorii erau deopotrivă salariați ai acestei unități

beneficiare, raporturile contractuale cu formatorii fiind civile (neexistând

raport de subordonare specific raportului de muncă) au condus la un regim de

fiscalizare scăzut respectiv 16 %, rezultând un cost total cu forța de muncă

scăzut.

În

cazul de față. deși venitul formatorilor a crescut nesemnificativ (0,7 lei)

cheltuiala totală cu personalul a crescut cu 53,7 lei datorită regimului fiscal

aplicabil contractelor de muncă, unde impozitarea este de aproximativ 60 %.

Or,

nici forma de contractare, contract de muncă sau contract civil, și nici

regimul fiscal nu sunt chestiuni care pot fi imputabile, și nu pot constitui

motiv de sancționare al societății reclamante. Nu pot fi considerate ca reper

costurile rezultând din convențiile civile încheiate pentru executarea

contractului reținut ca etalon cu costurile rezultate din contractele de muncă

încheiate pentru implementarea proiectului în cauză.

Examinând

cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului precum și

cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru

a ajunge la această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în

continuare arătate.

Susținerile

prin care se contestă caracterul manifest normativ al prescripțiilor cuprinse în

Ghidul Solicitantului, cu precădere a regulii 2.1.4, nu pot fi primite.

Într-adevăr, observă Înalta Curte, aceste prevederi au caracter îndrumător în

privința încheierii contractelor de finanțare nerambursabilă din partea CE,

însă nu în sensul că ar avea exclusiv caracter de recomandare pentru părțile contractante.

În

opinia Înaltei Curți, Ghidul Solicitantului conține standarde juridice al căror

scop este de a direcționa părțile contractante la încheierea acestui tip de contracte,

însă valoarea juridică a acestor prescripții este certă, părțile fiind ținute

să se conformeze prevederilor ghidului.

Standardele

juridice cu caracter general ale acestuia sunt convertite în clauze contractuale

particulare, pe de o parte, și ghidează părțile contractante în sensul că sunt normative

în raport cu dispozițiile contractului de finanțare, în ansamblul lor, pe de

altă parte, fiind obligatorie conformarea conduitei contractanților la

prescripția acestor standarde. Aceasta nu înseamnă însă că toate dispozițiile

cuprinse în Ghidul Solicitantului ar avea caracter imperativ, că s-ar nega

existența unor simple reguli de recomandare pentru părțile contractante.

Este,

însă, dincolo de orice îndoială caracterul manifest normativ al regulii 2.1.4.

Conform dispoziției precitate, în categoria costurilor directe eligibile costul

personalului alocat pentru proiect, corespunzător salariilor se includ efective

plus taxele privind asigurările sociale și alte costuri aferente salariilor: salariile

și costurile aferente lor nu trebuie să depășească însă pe cele practicate în mod

normal de către beneficiar sau partenerii săi, sau dacă este cazul, doar dacă

este bine justificat ca esențial pentru realizarea proiectului.

Este,

astfel, neîndoios, din modul cum este formulată regula în discuție, că părțile contractante

sunt obligate să se conformeze prescripției normei, caracterul normativ al

acesteia fiind, astfel, în afara oricărei discuții.

Pe

de altă parte, nu poate fi primită nici critica referitoare la eronata

interpretare a dispoziției cuprinse în pct. 2.14, care precizează că salariile și

costurile cu personalul nu trebuie să depășească nivelul acestora suportat în

mod normal de către beneficiar și de partenerii săi, în sensul că opinia instanței

de fond ar fi rezultatul unei greșite interpretări și aplicări a acestei norme.

Sub acest aspect, afirmația recurentei că instanța de judecată a avut în vedere

un anume contract, nr. 58 din 25 aprilie 2007, încheiat cu SC F. SA, căruia i-a

imprimat caracterul de etalon absolut, cu excluderea unor elemente esențiale,

este eronată.

Astfel,

contrar susținerii recurentei, nu s-a produs o extindere a unor elemente singulare

și specifice unui proiect singular la general. Nivelul acestor costuri a fost

examinat, în realitate, prin compensarea cu celelalte contracte încheiate de reclamantă

cu persoane având calitatea de formatori, rezultând fără echivoc că până la momentul

încheierii contractului de grant nr. 60 din 30 noiembrie 2007, SC G. SRL a

încheiat contracte ale căror costuri s-au situat sub nivelul stabilit pentru

contractul de față, astfel că nu se poate susține că a fost avut în vedere un

anume contract, așa cum susține aceasta. Or, prin raportare la norma

reglementată la pct. 2.14, text ce stipulează în termen inderogabil că

salariile și costurile nu pot depăși nivelul suportat în mod normal de către

beneficiar, pentru a fi satisfăcută exigența exigibilității cheltuielilor, este

evident că reclamanta din prezenta cauză a comis o abatere în sensul

prevederilor art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, astfel cum a reținut instanța de

fond.

Apoi,

este evident că întotdeauna costurile cu resursele umane reprezintă un element

dinamic, însă dinamica aceasta trebuie obligatoriu să se înscrie în limitele

fixate de norma precitată, referitoare la condiția de exigibilitate pentru

cheltuielile cu personalul, altfel, având ca reper regula enunțată, costurile respective

nu sunt considerate exigibile, situație în care, așa cum s-a reținut și în

speța de față, rezultă că destinatarul acesteia, SC G. SRL nu se supune

obligației de conformare la conduita prescrisă, după cum a stabilit instanța de

fond.

În

fine, cum examinarea comportamentului reclamantei s-a produs prin prisma regulii

2.14 și a contractelor încheiate de SC G. SRL cu diverși formatori în perioade

de timp anterioare și în raport de regimul fiscal al acestora, afirmația referitoare

la ignorarea unor elemente extrinseci care ar fi influențat costurile cu

resursele umane în privința doar a unui anume contract apare ca fiind lipsită

de relevanță.

Față

de cele ce preced, recursul fiind nefondat, urmează a fi respins ca atare, potrivit

art. 497 C. proc. civ., coroborat cu art. 90 alin. (3) din Legea nr. 553/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de SC G. SRL împotriva Sentinței nr. 198/ F-CONT din 10 octombrie 2013 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 29 octombrie 2014.