ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4049/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată, la data de 08 iulie 2013, reclamanta SC G. SRL Rm. Vâlcea a chemat în judecată pe pârâta A.M.P.O.S.D.R.U. București solicitând ca prin sentința ce se va pronunța în cauză să se dispună anularea Deciziei nr. 47 din 27 iunie 2013 și a procesului verbal de constatare din 08 aprilie 2013 privind proiectul „R. – County networks for employment services in rural area from V.C. - Phare 2005” pentru debitul de 20.057,82 euro, echivalentul a 88.451,00 lei.

În motivarea acțiunii, s-a arătat că în mod greșit ofițerii de control au reținut în sarcina acesteia încălcarea dispoziției cuprinsă în Ghidul solicitantului - pct. 2.1.4 potrivit cu care” salariile și costurile cu personalul nu trebuie să depășească salariile și costurile suportate în mod normal de beneficiar și partenerii săi”, deoarece au avut ca referință un singur contract de formare profesională încheiat cu SC F. SA Rm. Vâlcea, desfășurat în perioada 01 iunie 2007 - 31 august 2007. Prin sentința nr. 198/ F-CONT din 10 octombrie 2013, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta SC G. SRL, în contradictoriu cu pârâta A.M.P.O.S.D.R.U.

Împotriva Sentinței nr. 198/ F-CONT din 10 octombrie 2013 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC G. SRL a declarat recurs. În motivarea recursului recurentul critică sentința recurată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 întrucât instanța de fond a făcut o greșită interpretare și aplicare a normei cuprinsă în Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4, respectiv „salariile și costurile cu personalul nu trebuie să depășească salariile și costurile suportate în mod normal de beneficiar și partenerii săi, sau dacă este cazul, doar dacă este bine justificat ca esențial pentru realizarea proiectului” precum și pentru o greșită aplicare a art. 2 alin. (1) lit. n) și o) din O.U.G.

nr. 66/2011. Prima critică aduse modului în care instanța de fond a interpretat norma cuprinsă în Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4 constă în greșita interpretare a naturii sale în raport cu izvorul ei și întinderea aplicării ei. Astfel, prescripțiile cuprinse în Ghidul Solicitantului nu pot fi calificate drept norme legale, neavând caracterele obligatoriu, ci ele reprezintă un îndrumar care vine în sprijinul participanților la procesul de calificare (eligibilitate). Intimata se află într-o eroare de fond atunci când, în procesul verbal și decizia de soluționare) a contestației, consideră a fi în prezența unei încălcări a unui act normativ, în condițiile în care acest act nu există. Ghidul Solicitantului, nu este act normativ, nu este o hotărâre a Guvernului pentru aplicarea unei legi, nu conține reglementări normative, cu putere de lege, imperative și obligatorii de urmat.

Respectivul ghid poate fi calificat un manual, un ghid orientativ, care să vină în sprijinul participanților la procesul calificare. A accepta situația că acest ghid este un act normativ, obligatoriu de urmat, ar însemna că autoritățile contractante și operatorii economici câștigători ai unui contract să încheie contractul exclusiv în forma strictă dată de ghid, și nu să fie considerat model. Contractul este legea părților și exprimă voința acestora care se supune doar condițiilor de a nu fi încheiat cu încălcarea legii. în rest, conținutul și forma contractului rămâne la latitudinea părților semnatare. Din această perspectivă, în speță nu se poate reține o încălcare a dispozițiilor contractuale, cheltuielile direct eligibile fiind întrutotul în conformitate cu Anexa B – „Resurse umane” din contractul P. 2005/ 017-553 aprilie 02 ianuarie 01.403.

Această opinie privitoare la natura normei cuprinsă în ghidul solicitantului nu poate fi interpretată, așa cum a greșit a reținut instanța de fond, în sensul în care societatea a ignorat-o sau nu a aplicat-o întocmai. Ce trebuie reținut este faptul că în perioada de precontractare s-a pus la dispoziția intimatei toată documentația necesară, propunerea noastră privitoare la costul resursei umane, aceasta fiind analizată și acceptată încheindu-se contractul de grant. Odată încheiat contractul, dispozițiile acestuia devin legea părților. În modul de executare al contractului, intimata, în actele administrative atacate nu reține nicio încălcare a acestuia, mai mult, în raportul final de monitorizare se reține realizarea unei economii în capitolul de buget „Resurse Umane” în contextul realizării tuturor obiectivelor proiectului.

În lumina principiului obligativității contractului, intimata, prin actele administrative atacate, apare că se derobează de obligațiile la care a consimțit, obligații care rezultă dintr-un act juridic legal încheiat. Acest fapt, chiar privit din perspectiva principiului subordonării și principiului prevalentei interesului general specifice raportului de drept încheiat, apare un abuz. Or, autoritățile statului, centrale,.sau locale, în calitatea lor de depozitari ai puterii publice, au obligația de a aplica legea si de a executa obligațiile ce le incumbă, oferind pe lângă măsura executării si dovada exemplului respectării ordinii de drept astfel încât particularii sa fie convinși ca autoritățile publice ce reprezintă puterea statului sunt cele dintâi care își îndeplinesc obligațiile, indiferent de izvorul lor, respectând și asigurând principiul preeminentei dreptului.

Apreciind ca fiind dincolo de orice tăgadă că societatea și-a îndeplinit toatei obligațiile asumate prin contractul de grant, încadrându-se în bugetul alocat, rezultă că instanța de fond nu a făcut o corectă aplicare a principiului proporționalității, așa cum acesta rezultă din dispoziția art. 2 alin. (1) lit. n) și o) din O.U.G. nr. 66/2011. Critica principală a sentinței de fond constă în faptul că reține total eronat faptul că contractul s-a încheiat cu nesocotirea dispoziției normei cuprinsă în Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4., potrivit cu care salariile și costurile cu personalul nu trebuie să depășească salariile și costurile suportate în mod normal de beneficiar și partenerii săi sau dacă este cazul, doar dacă este bine justificat ca esențial pentru realizarea proiectului.

Această opinie este rezultatul unei greșite interpretări și aplicări a acestei norme. Instanța de fond face aplicarea acestei norme folosind drept unic etalon costurile cu resursa umană pe care societatea le-a practicat în Contractul de prestări servicii de formare profesională nr. 58 din 25 aprilie 2007 încheiat cu SC F. SA. Analizând norma juridică, se desprinde fără echivoc că intenția legiuitorului este de a se face o identificare a costului agreat prin raportare costurile globale cu resursa umană suportate de societate, fiind ab inițio cunoscut faptul că acest cost este o variabilă și nu o constantă, depinzând de elemente extrinseci precum complexitatea prestației, costurile pe care beneficiarul de servicii de formare profesională le acceptă în urma negocierii și nu în ultimul rând modul de contractare a resursei umane și dinamica legislației fiscale.

Sub acest aspect atât interpretarea instanței de fond cât și cele două acte administrative sunt netemeinice și implicit nelegale întrucât consideră ca etalon absolut un contract acordându-i-se acestuia un caracter absolut, fără o justificare, fapt ce conduce la o analiză a costurilor cu resursa umană statică, desprinsă de natura acestui cost și se exclud elemente esențiale ce repercutează direct asupra acestuia. Sub aspectul considerării ca absolut a Contractul de prestări servicii de formare profesională nr. 58 din 25 aprilie 2007 încheiat cu SC F. SA unde s-a practicat o remunerație a formatorilor de 45 lei/oră pentru instruirea teoretică și 10 lei/oră instruirea practică, atât instanța de fond cât și intimata nu motivează și nu aduc argumente de ce au procedat ca atare.

Ca atare, este criticabil modul în care instanța de fond a aplicat prevederile normei cuprinsă în Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4.

pentru trei deficiențe: i) extinde elemente singulare și specifice unui proiect, cu un grad mare de particularitate, la general; ii) analizează în mod static un element dinamic cum este salarizarea personalului; iii) ignoră în analiză elemente extrinseci voinței societății, cu înrâurire directă asupra costului cu resursa umană, precum regimul fiscal al diferitelor forme de contractare a forței de muncă, respectiv contract civil/contract de muncă; i) Extinde elemente singulare și specifice unui proiect singular, cu un grad mare de particularitate, la general; Contractul de formare profesională a salariaților SC F. SA este unul care diferă de proiectul în speță prin elemente definitorii, care nu pot conduce decât la concluzia că acesta, nu poate constitui un etalon absolut pentru aplicarea în concret a normei prevăzute de Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4.

Astfel, contractul etalon a fost unul pe perioadă de implementare scurtă (aprox. 3 luni) pe când proiectul în speță a fost pe termen lung, perioada de implementare fiind de un an. Perioada de implementare a proiectului a impune forme de contractare a forței de muncă diferite, respectiv convenții civile în contractul etalon și contracte de muncă în proiectul cu finanțare nerambursabilă. Gradul de complexitate al activităților de formare profesională efectuate în baza contractului folosit drept etalon fiind unul redus, beneficiarii fiind salariați SC F. SA, ci practic perfecționându-se la locul de muncă. Gradul de complexitate este scăzut și în ceea ce privește atributele persoanelor care au beneficiat de formare, aceștia fiind persoane care au un loc de muncă stabil.

În cazul proiectului cu finanțare nerambursabilă, gradul de complexitate este unul ridicat, motivat de faptul că beneficiarii au fost persoane din mediul rural, fără ocupație sau ocupate în agricultura de subzistență, cu un grad scăzut de instruite și educație, precum și faptul că instruirea a avut loc în localități îndepărtate presupunând un efort/disconfort mai mare al formatorilor, apreciind ca salariile sunt justificate ca esențiale pentru realizarea proiectului. O altă particularitate a contractului considerat etalon, a fost remunerarea diferențiată a formatorilor în funcție de activitățile prestate, respectiv 45 lei/oră instruirea teoretică și 10 lei/ora instruirea practică.

Această particularitate nu putea fi extinsă la general, astfel încât să poată fi integrată în sintagma costuri suportate în mod normal, întrucât nu este practicată ca regulă de societatea noastră pe de o parte, iar pe de altă parte nu are în vedere motivarea acestei situații excepție de la regula nediferențierii plății față de tipul de instruire, respectiv faptul că activitățile practice din contractul luat drept etalon au fost efectuate în locațiile puse la dispoziție de SC F. SA. cu materialele acestuia, precum și faptul că formatorii erau salariați ai SC F. SA, aceștia încheind contracte civile cu societatea noastră exclusiv pentru aceste activități. ii) Analizează în mod static un element dinamic cum este salarizarea personalului; Costul cu resursa umană este un element dinamic care variază în funcție de gradul de dezvoltare al societății în ansamblu, precum și cu modul de evoluție și evaluare al fiecărui salariat.

A privi acest element într-un mod static este o eroare care a condus la emiterea unui act administrativ netemeinic și implicit nelegal și ulterior la o sentință nelegală. Ca simplă paralelă și sprijin în argumentație, trebuie analizată dinamica salariului mediu pe economie și chiar dinamica salariului minim pe economie. Folosind logica desprinsă din procesul verbal contestat, în cazul în care salariații ar fi fost încadrați cu salariul minim pe economie și acesta ar crește în timpul implementării proiectului, diferența care se impune prin lege ar deveni cheltuială neeligibilă, or acest lucru este absurd.

Din analiza costului cu forța de muncă și venitul net pe oră al salariaților expus în acțiune se poate desprinde cu ușurință că, în implementarea proiectului în speță, costurile salariale sunt aproximativ egale cu cele din anul 2007 și mai mici decât cele din anii următorii iii) Ignoră în analiză elemente extrinseci voinței societății, cu înrâurire directă asupra costului cu resursa umana, precum regimul fiscal al diferitelor forme de contractare a forței de muncă, respectiv contract civil/contract de muncă; În contractul considerat etalon absolut de autoritatea administrativă și din păcate și de instanța de judecată, motivat de faptul că activitățile de instruire aveau loc în locațiile puse la dispoziție de beneficiarul SC F. SA, precum și a faptului că formatorii erau deopotrivă salariați ai acestei unități beneficiare, raporturile contractuale cu formatorii fiind civile (neexistând raport de subordonare specific raportului de muncă) au condus la un regim de fiscalizare scăzut respectiv 16 %, rezultând un cost total cu forța de muncă scăzut.

În cazul de față. deși venitul formatorilor a crescut nesemnificativ (0,7 lei) cheltuiala totală cu personalul a crescut cu 53,7 lei datorită regimului fiscal aplicabil contractelor de muncă, unde impozitarea este de aproximativ 60 %. Or, nici forma de contractare, contract de muncă sau contract civil, și nici regimul fiscal nu sunt chestiuni care pot fi imputabile, și nu pot constitui motiv de sancționare al societății reclamante. Nu pot fi considerate ca reper costurile rezultând din convențiile civile încheiate pentru executarea contractului reținut ca etalon cu costurile rezultate din contractele de muncă încheiate pentru implementarea proiectului în cauză. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Susținerile prin care se contestă caracterul manifest normativ al prescripțiilor cuprinse în Ghidul Solicitantului, cu precădere a regulii 2.1.4, nu pot fi primite. Într-adevăr, observă Înalta Curte, aceste prevederi au caracter îndrumător în privința încheierii contractelor de finanțare nerambursabilă din partea CE, însă nu în sensul că ar avea exclusiv caracter de recomandare pentru părțile contractante. În opinia Înaltei Curți, Ghidul Solicitantului conține standarde juridice al căror scop este de a direcționa părțile contractante la încheierea acestui tip de contracte, însă valoarea juridică a acestor prescripții este certă, părțile fiind ținute să se conformeze prevederilor ghidului.

Standardele juridice cu caracter general ale acestuia sunt convertite în clauze contractuale particulare, pe de o parte, și ghidează părțile contractante în sensul că sunt normative în raport cu dispozițiile contractului de finanțare, în ansamblul lor, pe de altă parte, fiind obligatorie conformarea conduitei contractanților la prescripția acestor standarde. Aceasta nu înseamnă însă că toate dispozițiile cuprinse în Ghidul Solicitantului ar avea caracter imperativ, că s-ar nega existența unor simple reguli de recomandare pentru părțile contractante. Este, însă, dincolo de orice îndoială caracterul manifest normativ al regulii 2.1.4.

Conform dispoziției precitate, în categoria costurilor directe eligibile costul personalului alocat pentru proiect, corespunzător salariilor se includ efective plus taxele privind asigurările sociale și alte costuri aferente salariilor: salariile și costurile aferente lor nu trebuie să depășească însă pe cele practicate în mod normal de către beneficiar sau partenerii săi, sau dacă este cazul, doar dacă este bine justificat ca esențial pentru realizarea proiectului. Este, astfel, neîndoios, din modul cum este formulată regula în discuție, că părțile contractante sunt obligate să se conformeze prescripției normei, caracterul normativ al acesteia fiind, astfel, în afara oricărei discuții.

Pe de altă parte, nu poate fi primită nici critica referitoare la eronata interpretare a dispoziției cuprinse în pct. 2.14, care precizează că salariile și costurile cu personalul nu trebuie să depășească nivelul acestora suportat în mod normal de către beneficiar și de partenerii săi, în sensul că opinia instanței de fond ar fi rezultatul unei greșite interpretări și aplicări a acestei norme. Sub acest aspect, afirmația recurentei că instanța de judecată a avut în vedere un anume contract, nr. 58 din 25 aprilie 2007, încheiat cu SC F. SA, căruia i-a imprimat caracterul de etalon absolut, cu excluderea unor elemente esențiale, este eronată. Astfel, contrar susținerii recurentei, nu s-a produs o extindere a unor elemente singulare și specifice unui proiect singular la general.

Nivelul acestor costuri a fost examinat, în realitate, prin compensarea cu celelalte contracte încheiate de reclamantă cu persoane având calitatea de formatori, rezultând fără echivoc că până la momentul încheierii contractului de grant nr. 60 din 30 noiembrie 2007, SC G. SRL a încheiat contracte ale căror costuri s-au situat sub nivelul stabilit pentru contractul de față, astfel că nu se poate susține că a fost avut în vedere un anume contract, așa cum susține aceasta. Or, prin raportare la norma reglementată la pct. 2.14, text ce stipulează în termen inderogabil că salariile și costurile nu pot depăși nivelul suportat în mod normal de către beneficiar, pentru a fi satisfăcută exigența exigibilității cheltuielilor, este evident că reclamanta din prezenta cauză a comis o abatere în sensul prevederilor art. 2 din O.U.G.

nr. 66/2011, astfel cum a reținut instanța de fond. Apoi, este evident că întotdeauna costurile cu resursele umane reprezintă un element dinamic, însă dinamica aceasta trebuie obligatoriu să se înscrie în limitele fixate de norma precitată, referitoare la condiția de exigibilitate pentru cheltuielile cu personalul, altfel, având ca reper regula enunțată, costurile respective nu sunt considerate exigibile, situație în care, așa cum s-a reținut și în speța de față, rezultă că destinatarul acesteia, SC G. SRL nu se supune obligației de conformare la conduita prescrisă, după cum a stabilit instanța de fond.

În fine, cum examinarea comportamentului reclamantei s-a produs prin prisma regulii 2.14 și a contractelor încheiate de SC G. SRL cu diverși formatori în perioade de timp anterioare și în raport de regimul fiscal al acestora, afirmația referitoare la ignorarea unor elemente extrinseci care ar fi influențat costurile cu resursele umane în privința doar a unui anume contract apare ca fiind lipsită de relevanță. Față de cele ce preced, recursul fiind nefondat, urmează a fi respins ca atare, potrivit art. 497 C. proc. civ., coroborat cu art. 90 alin. (3) din Legea nr. 553/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de SC G. SRL împotriva Sentinței nr. 198/ F-CONT din 10 octombrie 2013 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 octombrie 2014.