ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3028/2016

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal reclamantul Fondul Român de Contragarantare S.A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României:

- Anularea Deciziei nr. 22 din 29 aprilie 2014, pct. I subpct. l și 7, pct. II - subpct. 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 21 și a constatărilor corespunzătoare din Decizia nr. 704 din 28 martie 2014 și din Raportul de Control nr. x din 28 martie 2014 al Curții de Conturi a României,

- Anularea încheierii nr. 78 din 08.07.2014 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, exclusiv paragraful al cincilea din dispozitiv, în sensul admiterii Contestației împotriva Deciziei nr. 22 din 29.04.2014 și a Raportului de Control nr. x din 28 martie 2014 a Curții de Conturi a României.

Prin cererea înregistrată la data de 24 iulie 2014, reclamantul Fondul Român de Contragarantare S.A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, alături de anularea actului, și suspendarea efectelor Deciziei nr. 22 din 29 aprilie 2014.

În motivarea cererii sale de suspendare, reclamantul a învederat îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, respectiv existența unui caz bine justificat și iminența producerii unui prejudiciu.

Prin încheierea din 03.12.2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a admis în parte cererea de suspendare formulată de reclamantul Fondul Român de Contragarantare S.A. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, și, în consecință, s-a dispus suspendarea parțială a Deciziei nr. 22 din 29 aprilie 2014 a Curții de Conturi, în ceea ce privește pct. I subpunctul 7 și pct. II subpunctele 8-9, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare; s-a respins în rest cererea de suspendare.

Împotriva încheierii din 03.12.2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamantul Fondul Român de Contragarantare S.A., cât și pârâta Curtea de Conturi a României.

Recursul recurentului-reclamant Fondul Român de Contragarantare S.A.

Prin primul motiv de recurs, reclamantul Fondul Român de Contragarantare S.A. a susținut incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. pentru nemotivarea încheierii recurate în privința unui număr de 11 măsuri.

În continuare s-a susținut nemotivarea încheierii recurate în ceea ce privește îndeplinirea condiției pagubei iminente, prima instanță reținând în mod greșit că reclamantul nu a argumentat întrunirea acestei cerințe decât exclusiv în ceea ce privește nemijlocit activitatea de contragarantare, adică "înregistrarea pe cheltuieli a debitelor nerecuperate".

În acest sens a arătat că, a prezentat instanței o serie de elemente care circumstanțiază iminența producerii unui prejudiciu, în raport de inexistența fondurilor necesare și de constrângerile bugetare ale FRC.

Din această perspectivă, lipsa personalului necesar aducerii la îndeplinire a măsurilor precum și inexistența sumelor prevăzute în Bugetul de Venituri și Cheltuieli care să acopere cuantumul deosebit de mare al taxelor judiciare de timbru și cheltuielile necesare demarării unei serii de litigii pentru recuperarea prejudiciilor imaginate de auditorii publici, afectează în egală măsură executarea tuturor măsurilor dispuse de Curtea de Conturi și nu doar pe cele de la pct. I.7 și II.8 și 9.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs s-a susținut nemotivarea încheierii recurate în privința condiției de admisibilitate privind existența unui caz bine justificat.

Sub un prim aspect, prin încheierea recurată s-a reținut că în privința tuturor măsurilor dispuse la celelalte puncte/subpuncte din dispozitivul deciziei a cărei suspendare s-a solicitat, nu a fost întrunită cerința pagubei iminente, astfel că cele după condiții fiind necesar să fie întrunite cumulativ, nu s-ar mai impune analiza tuturor aspectelor invocate de reclamant în susținerea cazului bine justificat cu privire la aceste măsuri.

Pe de o parte, în mod evident se desprinde faptul că argumentele nu au fost examinate de prima instanță prin prisma cazului bine justificat, iar pe de altă parte, aceleași argumente au fost totuși examinate și înlăturate cu motivarea că ar constitui aspecte care nu pot fi analizate în procedura sumară specifică cererii de suspendare a executării, întrucât s-ar prejudeca fondul litigiului.

Or, inconsecvențele existente în privința analizării/neanalizării motivelor prezentate referitoare la existența cazului bine justificat atrage imposibilitatea de a înțelege dacă încheierea recurată cuprinde sau nu și o analiză a indiciilor de nelegalitate invocate în privința celorlalte măsuri decât cele referitoare la contragarantare.

Prin ultimul motiv de recurs s-a susținut încălcarea normelor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității - cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Din această perspectivă, raportat la condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 și la definițiile noțiunilor de "caz bine justificat" și "pagubă iminentă" ce se regăsesc la art. 2 din același act normativ, recurentul a considerat că normele de procedură la care se referă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. prezintă trăsături particulare în privința unei cereri de suspendare.

În continuare, recurentul a apreciat că, împrejurarea că un motiv invocat de reclamant reprezintă sau nu un indiciu de nelegalitate sau un argument care antamează fondul cauzei, constituie o problemă de procedură, iar faptul că indiciile de nelegalitate pun în evidență sau nu existența unui caz bine justificat, constituie o chestiune de fond.

Așadar, calificarea greșită a susținerilor reclamantului ca motive de fond, cu consecința refuzului analizării lor, reprezintă, în opinia recurentului, o încălcare de procedură, iar norma de procedură încălcată de prima instanță la pronunțarea încheierii recurate o constituie dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ce stabilește sensul noțiunii de "caz bine justificat".

Pentru aceste motive solicită admiterea recursului, casarea în parte a încheierii atacate și rejudecând cauza, admiterea în întregime a cererii de suspendare a efectelor Deciziei nr. 22 din 29 aprilie 2014.

b) Recursul pârâtei Curtea de Conturi

Prin primul motiv de recurs formulat, pârâta Curtea de Conturi a României susține că, instanța de fond în mod greșit a făcut aplicarea dispozițiilor art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea nr. 554/2004, în raport de prevederile art. 33 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, în baza cărora s-au dispus măsurile de la pct. I.7 și II.8 - II.9 din Decizia nr. 22/2014, pentru următoarele considerente:

Prin reglementarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea producerii unei pagube iminente, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond.

Din conținutul acestor dispoziții rezultă că pentru soluționarea favorabilă a cererii de suspendare trebuie îndeplinite cumulativ două condiții: 1) cazul să fie bine justificat; 2) paguba să fie iminentă.

De reținut faptul că, reclamantul în fața instanței de fond nu a justificat în nici un fel îndeplinirea primei condiții, neaducând nici un argument întemeiat care să demonstreze că în cauză sunt împrejurări de natură să susțină existența cazului bine justificat.

Nelegalitatea actului administrativ trebuie să fie atât de evidentă încât instanța de judecată să o poată constata fără a intra pe fondul cauzei, iar motivele de nelegalitate trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice și să creeze de la început o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ contestat.

Argumentul pe care s-a bazat reclamantul în ceea ce privește existența cazului bine justificat este acela conform căruia: deși pârâta nu constată încălcări ale Normelor FRC și contravențiilor de contragarantare, pe baza cărora au fost acordate contragaranțiile și nici nu le contestă sub aspectul legalității și regularității, afirmă că ar fi fost săvârșite abateri și cauzate prejudicii în activitatea de acordare a contragaranțiilor, desfășurată tocmai pe baza acestor norme și convenții legale și corect aplicate. Altfel spus, constată abateri și prejudicii rezultate din aplicarea întocmai, conformă, a unor norme legale, încălcându-și flagrant propria lege de organizare și funcționare, respectiv art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, conform căruia producerea de prejudicii este exclusiv consecința unei abateri de la legalitate și regularitate.

Or, măsurile de la pct. II subpunct. 8-9 din Decizia nr. 22/2014 au fost dispuse în conformitate cu dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, potrivit cărora în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice audiate această stare de fapt, urmând ca stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia să devină obligația conducerii entității verificate.

În ceea ce privește măsurile prevăzute la pct. I.7 din aceeași decizie, acestea au fost dispuse pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată, conform dispozițiilor art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, în raport de prevederile actelor normative aplicabile în materie.

Cât privește noțiunea de pagubă iminentă, învederează faptul că, în mod greșit s-a reținut de către instanța de fond că susținerile reclamantului demonstrează iminența producerii unei pagube importante, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Într-adevăr, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, însă din punct de vedere juridic paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, astfel că, realizarea atribuțiilor în limitele stabilite și cu respectarea dispozițiilor actelor normative privind organizarea și funcționarea Fondului, nu poate constitui o perturbare a activității desfășurată de către acesta.

Prin întâmpinarea formulată, recurentul-reclamant Fondul Român de Contragarantare S.A. a solicitat, în principal, constatarea nulității recursului formulat de Curtea de Conturi a României, ca urmare a încălcării art. 488 raportat la art. 489 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea formulată, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului formulat de Fondul Român de Contragarantare S.A., ca nefondat.

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursurilor, prin încheierea de ședință din data de 16 decembrie 2015, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare, iar prin încheierea de ședință din data de 18 mai 2016, s-au admis în principiu recursurile declarate și s-a fixat termen pentru judecarea recursului în ședință publică.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că ambele recursuri sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea reformării hotărârii primei instanțe, care a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

6.1. Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurentul-reclamant Fondul Român de Contragarantare S.A. pentru că ar fi nemotivată, iar pe de altă parte că a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de procedură specifice condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin cererea de chemare în judecată care face obiectul prezentului dosar reclamantul a solicitat suspendarea efectelor Deciziei nr. 22 din 29 aprilie 2014, emisă de Curtea de Conturi a României.

În recursul său, declarat împotriva încheierii din data de 03.12.2014, reclamantul Fondul Român de Contragarantare S.A. a invocat faptul că cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu interpretarea greșită a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, reținând că în speță nu ar fi întrunită condiția cazului bine justificat, cu privire la toate măsurile dispuse de Curtea de Conturi.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Raportat la considerentele de ordin general menționate, Înalta Curte constată că, existența cazului bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Înalta Curte constată nefondate criticile exprimate de recurentul-reclamant în ceea ce privește indiciile de nelegalitate ce nu au fost examinate de instanța de fond în conturarea cerințelor cazului bine justificat.

După cum se constată, recurentul-reclamant se rezumă la susțineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Apreciază astfel că, prima instanță a reținut în mod corect că reclamantul nu a făcut dovada răsturnării prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ contestat, fiind o simplă afirmație nesusținută de probe aceea că există o aparență de nelegalitate a acestui act, cu privire la toate măsurile în discuție.

Înalta Curte constată așadar că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat, întrucât recurenta-reclamantă nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită, în ceea ce privește măsurile a căror suspendare nu a fost dispusă.

Prin urmare, în mod corect s-a apreciat că, în privința tuturor măsurilor dispuse la celelalte puncte/subpuncte din dispozitivul deciziei a cărei suspendare se solicită, nu este întrunită cerința pagubei iminente, astfel că - cele două condiții fiind necesar a fi întrunite cumulativ - nu se mai impune analiza tuturor aspectelor invocate de reclamant în susținerea cazului bine justificat, cu privire la aceste măsuri.

Cu privire la drepturile salariale acordate conform mențiunilor Contractului Colectiv de Muncă sau a Contractelor de mandat ale membrilor Directoratului, fără însă ca aceasta cerere să fi fost argumentată temeinic, reclamantul rezumându-se la a invoca șansele mici de reușită ale unor eventuale acțiuni în pretenții împotriva acestora, aspecte care în nici un caz nu sunt de natura a fundamenta cerința pagubei materiale iminente.

În privința măsurilor dispuse la punctul I subpunctul 7, respectiv punctul II subpunctele 8-9, în mod corect s-a apreciat ca întrunită această cerință, atât a prejudiciului material iminent, derivând din neîncasarea de prime de contragarantare, din accesoriile pe care trebuie să le achite pentru refuzul la plată al garanțiilor, din cheltuielile cu taxele de timbru aferente acțiunilor în justiție, cât și a perturbării previzibile grave a asigurării unui serviciu (pentru a nu antama chestiunea de fond privind natura reclamantului), adică a activității de contragarantare, prin alocarea de cheltuieli pentru demersurile impuse, prin indisponibilizarea în acest scop a personalului reclamantului.

În privința cerinței cazului bine justificat, în deplin acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că unicul aspect din multitudinea celor invocate de recurentul-reclamant în susținerea acestei cerințe, care se subsumează într-adevăr textului de lege, inducând un dubiu suficient de caracterizat asupra legalității actului, este cel vizând aprecierea recurentei-pârâte asupra legalității unor acte administrative cu caracter normativ, anume ordinele prin care au fost aprobate condițiile de acordare a contragaranțiilor de către recurentul-reclamant.

Având în vedere această împrejurare, Înalta Curte constată că, în procedura sumară specifică cererii de suspendare a efectelor Deciziei nr. 22 din 29 aprilie 2014, nu pot fi analizate celelalte aspecte invocate, întrucât s-ar prejudeca fondul litigiului, fiind necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenței dreptului.

Mai mult, prin sentința civilă nr. 589, pronunțată la data de 4 martie 2015 în dosar nr. x/2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantului având ca obiect anularea actului administrativ care formează obiectul prezentei cereri de suspendare, motiv pentru care Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o încheiere cu respectarea prevederilor legale aplicabile.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate atașată actelor administrative, până la soluționarea recursului, astfel că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, cu privire la toate măsurile dispuse prin actul administrativ supus cenzurii instanței.

În susținerea "pagubei iminente" reclamantul s-a raportat doar la activitatea de contragarantare, adică "înregistrarea pe cheltuieli a debitelor nerecuperate" (pct. I subpunctul 7), respectiv "acordarea contragaranțiilor" (punctul II, subpunctele 8-9), în acord cu prima instanță, Înalta Curte constată astfel că nici această cerință nu este îndeplinită.

6.2. Prin recursul formulat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României se susține, în esență, că măsurile de la pct. II subpunct. 8-9 din Decizia nr. 22/2014 au fost dispuse în conformitate cu dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, potrivit cărora în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice audiate această stare de fapt, urmând ca stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia să devină obligația conducerii entității verificate.

În ceea ce privește măsurile prevăzute la pct. I.7 din aceeași decizie, acestea au fost dispuse pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată, conform dispozițiilor art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, în raport de prevederile actelor normative aplicabile în materie.

Cu privire la acest recurs, Înalta Curte constată că, cerința cazului bine justificat nu se referă la critici de netemeiniciei și/sau nelegalitate a actului supus cenzurii instanței, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ (indicii de nelegalitate).

În acest sens, se constată că unicul aspect în susținerea acestei cerințe, care se subsumează într-adevăr textului de lege, inducând un dubiu suficient de caracterizat asupra legalității actului, este cel vizând aprecierea recurentei-pârâte asupra legalității unor acte administrative cu caracter normativ, anume ordinele prin care au fost aprobate condițiile de acordare a contragaranțiilor de către recurentul-reclamant.

Așa fiind, Înalta Curte constată că, soluția pronunțată de prima instanță a fost dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, apreciind că soluția instanței de fond a fost dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile, ca nefondate, menținând ca legală încheierea pronunțată de instanța de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantul Fondul Român de Contragarantare S.A. și de pârâta Curtea de Conturi a României, împotriva încheierii din 03 decembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 04 noiembrie 2016.