ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 437/2020

Ședința publică din data de 29 ianuarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 17 mai 2016, pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Obștea Bumbești, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Guvernul României, a solicitat obligarea pârâților la acordarea de compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care reclamanta, în calitate de proprietară, nu le-a putut recolta datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru anul 2015, în sumă de 2.526.349,27 RON, pentru suprafața totală de 3875,40 ha situată în situl Natura 2000.

Prin sentința civilă nr. 212 din 31 martie 2017, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Obștea Bumbești, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Guvernul României, ca fiind prematură.

Împotriva sentinței civile nr. 212 din 31 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Obștea Bumbești, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (astfel cum a fost reîncadrat de instanța de control judiciar), solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamanta a susținut că, în condițiile refuzului nejustificat al autorităților statului de a emite normele metodologice de calcul și acordare a compensațiilor cuvenite proprietarilor de păduri cuprinse în amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă, a înțeles să invoce aplicabilitatea Deciziei Comisiei Europene (3.1.2017) în Anexa C (2016)8769 final, comunicată Reprezentanței permanente a României la Bruxelles la data de 04.01.2017, care are efect direct vertical în ordinea juridică europeană și națională.

A arătat reclamanta că avizul Comisiei Europene, cuprins în decizia anterior indicată, privește acordarea compensațiilor pentru perioada 2014-2020, iar la baza schemei notificate de autoritățile române s-a aflat și proiectul hotărârii de guvern, astfel încât apreciază că, în principiu, pentru acordarea compensațiilor nici nu este necesară emiterea hotărârii de guvern, fiind suficientă decizia Comisiei Europene.

În ipoteza în care se apreciază a fi totuși necesară emiterea hotărârii de guvern, recurenta-reclamantă a susținut că organele centrale ale administrației publice aveau obligația legală să inițieze, să adopte și să publice în Monitorul Oficial hotărârea de guvern cuprinzând normele metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor.

Recurenta-reclamantă a învederat că, deși are calitatea de proprietar al suprafeței de teren cu vegetație forestieră, nu poate beneficia în mod deplin de dreptul de proprietate, fiindu-i interzisă exploatarea suprafeței respective, deși are obligația de a asigura paza acesteia.

A mai învederat reclamanta că au fost primite două avize favorabile din partea Comisiei Europene, conform Deciziei nr. C (2012)5266 final din 19.07.2012 și Deciziei Comisiei Europene (3.1.2017) în Anexa C (2016)8769 final, comunicată Reprezentanței permanente a României la Bruxelles la data de 04.01.2017, dar pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor nu și-a respectat obligațiile legale prevăzute în art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic și H.G. nr. 861/2009, respectiv acelea de a proceda la fundamentarea anuală a necesarului de fonduri și de a înscrie în bugetele proprii banii necesari acordării despăgubirilor, precum și de a întreprinde demersurile legale pentru aprobarea normelor metodologice de calcul și acordare a compensațiilor cuvenite proprietarilor de păduri cuprinse în amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă.

A apreciat recurenta-reclamantă că solicitarea compensațiilor pentru lipsa de folosință a pădurilor protejate nu poate fi reținută ca având caracterul unui ajutor de stat în sensul celor definite în art. 1 din TFUE, deoarece nu constituie o măsură de sprijin care distorsionează sau amenință să distorsioneze concurența prin favorizarea reclamantei și nu este de natură să afecteze schimburile între statele membre.

Neadoptarea normelor metodologice de către autoritățile publice pârâte, într-un termen rezonabil, are ca efect lipsirea reclamantei de folosința bunului pentru o cauză de utilitate publică, fără a primi o dreaptă și prealabilă despăgubire, conform art. 44 și art. 136 alin. (5) din Constituția României.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 13 iulie 2017, intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 iulie 2017, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Obștea Bumbești este nefondat, pentru următoarele considerente:

Printr-o primă critică formulată în cererea de recurs, recurenta-reclamantă a susținut că, întrucât prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017 a fost aprobată schema de ajutor de stat în domeniul forestier, aferentă anilor 2014-2020, este nerelevantă lipsa unui cadru legal național care aprobe schema de ajutor și să stabilească o metodologie de acordare a compensațiilor, Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017 putând fi aplicată direct în ordinea juridică națională, și, prin urmare, în speța de față.

Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această susținere, reținând că, în principiu, emiterea unei decizii de către Comisia Europeană, prin care se aprobă o schemă de sprijin, nu reprezintă o condiție suficientă pentru acordarea sprijinului respectiv. Ajutorul de stat se acordă de statul membru, iar aprobarea lui de către Comisia Europeană nu îndrituiește potențialii beneficiari la acordarea ajutorului de stat, respectiv nu obligă statul membru la această acordare.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că, potrivit considerentului (5) al art. 2.4 din decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017, schema de ajutor de stat intră în vigoare la data aprobării de către Comisie (03.01.2017) și expiră la data de 31 decembrie 2020, astfel încât nu se poate susține că această decizie este aplicabilă în cauza de față, compensațiile solicitate de reclamantă fiind aferente anului 2015.

De asemenea, se va avea în vedere și împrejurarea că, prin Decizia emisă anterior de Comisia Europeană sub nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012, schema de ajutor a avut o valabilitate limitată până la data de 31 decembrie 2013, fiind prelungită, ulterior, până la data de 30.06.2014, prin decizia Comisiei Europene nr. C (2013) 9369 final/18.12.2013, astfel încât nici această decizie nu are aplicabilitate pentru anul 2015, analizat în speță.

Trecând peste problema aplicării temporale a celor două decizii emise de Comisia Europeană, Înalta Curte reține că, pentru compensațiile aferente anului 2015, nu au fost edictate și aprobate prin hotărâre de guvern Normele metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații, condiție necesară pentru parcurgerea procedurii administrative de plată a despăgubirilor solicitate de recurenta-reclamantă.

În acest sens, va fi avută în vedere Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, prin care s-a reținut că:

"Pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010."

Raționamentul juridic avut în vedere la pronunțarea acestei decizii este aplicabil și prezentei cauze, chiar dacă, la acel moment, completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept s-a raportat la emiterea Deciziei CE nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012, întrucât situația juridică este similară celei care face obiectul prezentului litigiu, vizând condițiile de acordare a compensațiilor prevăzute de Codul silvic după data de 1 ianuarie 2010.

Așadar, chiar dacă instanța de fond nu s-a raportat, în analiza cererii, și la condiția existenței deciziei favorabile a Comisiei Europene, cea de-a doua condiție, constatată neîndeplinită, a fost corect analizată, reținându-se că nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial hotărârea guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat face imposibilă acordarea compensațiilor.

Compensațiile solicitate de reclamantă nu pot fi acordate în temeiul Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, întrucât, potrivit art. 6 alin. (2):

"toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Așadar, prevederile aceste hotărâri de guvern se înscriu în cadrul de reglementare al ajutoarelor de stat existente până la sfârșitul anului 2009.

Totodată, compensațiile nu pot fi acordate nici în temeiul Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 447/2017, întrucât acest act administrativ nu se aplică decât cererilor de acordare a compensațiilor ulterioare intrării sale în vigoare. Astfel, art. 7 alin. (5) din această hotărâre de guvern dispune că:

"pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că:

"durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Se are în vedere și împrejurarea că, potrivit notei de fundamentare, emiterea hotărârii de guvern a avut la bază Decizia Comisiei Europene C (2016) 8.769 final din 03.01.2017, care, așa cum s-a arătat anterior, nu produce efecte asupra pretențiilor reclamantei referitoare la anul 2015.

Ca atare, atât principiul neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, cât și domeniul de reglementare specificat al acestui act normativ se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017. Cum Înalta Curte a constatat că H.G. nr. 861/2009 nu mai putea fi aplicată ulterior datei de 1 ianuarie 2010, rezultă că pentru compensațiile aferente anului 2015, nu este îndeplinită condiția de a exista norme metodologice, care să pună în aplicare schema de ajutor de stat, așa cum a reținut instanța de fond.

Neîndeplinirea condiției substanțiale arătate, referitoare la reglementarea schemei de ajutor de stat în dreptul intern, atrage netemeinicia cererii, iar nu prematuritatea, așa cum a reținut instanța de fond, dar această neregulă formală strecurată în raționamentul logico-juridic al judecătorului fondului nu este relevantă în limitele recursului de față, raportat la criticile formulate prin cererea de recurs.

O altă critică la care instanța de control judiciar a fost chemată să răspundă se referă la pretinsa culpă a autorității în neemiterea normelor de acordare a compensațiilor.

Lipsa de acțiune a Guvernului, în sensul adoptării normelor, este considerată de recurenta-reclamantă ca încălcând dreptul său de proprietate, prin lipsirea de folosința bunului, corelativ cu neacordarea unei drepte despăgubiri.

Însă, invocata neadoptare a normelor metodologice care să prevadă schema de ajutor nu poate îndritui la compensații pe care dreptul intern nu le reglementează. Lipsirea de folosință a bunului este o cauză juridică diferită de dreptul la compensații. Or, instanța de contencios administrativ a fost învestită cu analiza refuzului de acordare a compensațiilor, iar nu cu o cerere de despăgubiri pentru lipsa de folosință a bunului.

În lipsa unui drept concret la acordarea ajutorului de stat față de lipsa cadrului legislativ intern de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, nu se poate reține existența unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorității publice.

În fine, printr-un ultim set de critici, recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță a încadrat, în mod eronat, compensațiile solicitate în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic în categoria "ajutoarelor de stat", apreciind că acestea nu constituie o măsură de sprijin în sensul art. 1 din TFUE.

Înalta Curte va respinge, ca nefondate, aceste critici, reținând că, potrivit art. 4 lit. s) pct. 4) din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli:

"Guvernul este abilitat să acorde forme de ajutor de stat permise conform art. 1 în următoarele domenii: (...) activități de dezvoltare rurală (...) plăți Natura 2000".

În concluzie, în ceea ce privește plățile care pot fi acordate în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul Silvic, reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă, legiuitorul a stabilit în mod expres, în conformitate cu prevederile O.G. nr. 14/2010, că se încadrează în categoria ajutoarelor de stat, iar această încadrare este confirmată de emiterea deciziilor Comisiei Europene, de aprobare a schemei de ajutor.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Obștea Bumbești, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Obștea Bumbești împotriva sentinței civile nr. 212 din 31 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.